談談我對行政長官制的理解

程雅倩

(中央民族大學 北京 100081)

談談我對行政長官制的理解

程雅倩

(中央民族大學 北京 100081)

我國特別行政區的政治體制，既不采用內地的人民代表大會制，也不照搬外國的三權分立制，更不沿用港、澳原來的總督制，而是采用一種獨特的、符合港澳實際情況的行政長官制。那行政長官制是什么呢？

行政長官制，就是以行政為主導，司法獨立，行政機關與立法機關互相制衡又互相配合的地方政權組織形式。這一體制保留了原有的司法獨立和行政主導作用，同時又要求行政、立法之間既相互制約又相互配合，是一種獨具特色的地方政治體制。我從以下幾個方面理解行政長官制。

首先，以行政為主導。所謂行政主導，就是以行政長官為首長的政府擁有較大的權力，在政治生活里起積極的主導作用，主要表現在以下幾點

1、行政長官的地位顯要。行政長官具有雙重地位，特別行政區行政長官是特別行政區的首長，代表特別行政區，同時也是特別行政區政府的首長，領導特別行政區政府，無疑顯示了行政長官的重要性。從行政長官的職權看，行政長官的法律地位比立法機關高，行政長官負責執行特別行政區基本法和依照該法適用特別行政區的其它法律，簽署立法會通過的法案，公布法律，享有立法異議權，享有解散立法會的權力。只有行政長官能代表特別行政區向中央人民政府述職，與中央人民政府聯系；只有行政長官能代表特別行政區處理中央授權的對外事務和其他事務。行政長官這種崇高的法律地位，突出了行政的主導作用。

2、從行政與立法的關系看，行政處于主動地位。特別行政區政府可以擬定并提出法案、議案、附屬法規，委派官員列席立法會并代表政府發言；立法會舉行會議時，政府提出的議案須優先列入議程，凡提出涉及政府政策的議員，在提出前必須得到行政長官的書面同意，立法會主席經行政長官的要求召開緊急會議；立法會通過的法案和財政預算案，經行政長官的簽署方能生效；行政長官根據安全和重大利益的考慮，決定政府官員或其他負責政府公務的人員是否向立法會或其屬下的委員會作證和提供證據；行政長官享有立法異議權，可將法案發回立法會重議，在一定條件下，甚至能夠解散立法會。這些都顯示了行政的主動地位。

3、以行政長官為首的行政會議(行政會)地位特殊。行政會議(行政會)是協助特別行政區行政長官決策的機構，由行政長官主持，其成員從政府主要官員、立法會議員和社會人士中委任，其任免由行政長官決定。行政會議(行政會)起著集體商議的作用，當行政機關和立法機關的意見不一致時，立法會議員就會反映出來，因此行政會議(行政會)在決策時已知道立法會的態度。行政會議(行政會)起到了實質的行政主導體制。

其次，司法獨立。司法機關是特別行政區政治體制的一個重要組成部分，特別行政區的司法獨立于行政、立法之外，法院獨立進行審判，活動不受任何干涉，司法人員履行審判職責的行為不受法律追究。此外，由于實行“一國兩制”，特別行政區的司法獨立還有另一層含義，特別行政區的司法不僅不受本地區的干涉，也不受內地任何部門包括各級司法機關的干涉，甚至中央人民政府和最高人民法院也不能對它的工作進行干預。特別行政區的終審權是屬于特別行政區終審法院的，不需要上報最高人民法院。特別行政區有自己的一套司法體制，法院組織和職權也由特別行政區的法律規定。

再次，行政機關與立法機關互相制衡。那么，它們是怎么互相制衡的呢？

1、特別行政區行政長官享有立法異議權。在香港特別行政區，行政長官如認為立法會通過的法案不符合香港特別行政區的整體利益，可在三個月(澳門特別行政區九十日)內將法案發回立法會重議，立法會如以不少于全體議員三分之二多數再次通過原案，行政長官必須在一個月(澳門特別行政區三十日)內簽署公布或者按照解散立法會的規定處理。

2、特別行政區行政長官享有解散立法會的權力。香港特別行政區行政長官如拒絕簽署立法會再次通過的法案或立法會拒絕通過政府提出的財政預算案或其他重要法案，經協商仍不能取得一致意見，行政長官可解散立法會。行政長官解散立法會前，須征詢行政會議的意見。行政長官在其一任任期內只能解散立法會一次。

3、立法會可迫使行政長官辭職。滿足以下兩個條件時，行政長官必須辭職：①因兩次拒絕簽署立法會通過的法案而解散立法會，重選的立法會仍以全體議員三分之二多數通過所爭議的原案，而行政長官仍拒絕簽署。②因立法會拒絕通過財政預算案或其他重要法案而解散立法會，重選的立法會繼續拒絕通過所爭議的原案。

4、立法會有權彈劾行政長官。如立法會全體議員的四分之一(澳門三分之一)聯合動議，指控行政長官有嚴重違法或瀆職行為而不辭職，經立法會通過進行調查，立法會可委托終審法院首席法官(澳門終審法院院長)負責組成獨立的調查委員會，并擔任主席。調查委員會負責進行調查并向立法會提出報告。如該調查委員會認為有足夠證據構成上訴指控，立法會以全體議員的三分之二多數通過，可提出彈劾案，報請中央人民政府決定。

5、行政機關對立法機關負責。特別行政區政府必須遵守法律，對特別行政區立法會負責：執行立法會通過并已生效的法律，定期向立法會作施政報告，答復立法會議員的質詢。香港特別行政區還有一條：征稅和公共開支須經立法會批準。

最后，行政機關與立法機關互相配合。主要表現在：

1、香港、澳門特別行政區分別設立了協助行政長官決策的機構行政會議和行政會這兩個機構的成員都是從行政機關的主要官員、立法會議員和社會人士中選任的，行政長官在做出重要決策、向立法會提交法案 、制定附屬法規和解散立法會前，須征詢行政會議(行政會)的意見，但人事任免、紀律制裁和緊急情況下采取的措施除外，行政長官如不采納行政會多數委員的意見，應將具體理由記錄在案。由于行政會議(行政會)里既有行政機關里的主要官員，也有立法會的議員，行政長官在決策時，就會采取多方意見，即使行政機關和立法會意見不合，也可以協商，社會人士代表自己的意思，站在中立的立場，也可以發表意見，可以從中調和，因此，行政會議(行政會)使行政與立法互相配合，有利于行政效能的提高。

2、在立法會舉行會議時，特別行政區行政機關可以委派官員列席立法會并代表政府發言，行政機關可以與立法會進行交流溝通，從而更好的配合。

3、按照一定的程序，行政長官在解散立法會之前，須與立法會協商，這種溝通和協商也反映了行政機關與立法機關的配合。

有一句名言，存在即合理，特別行政區的行政長官制如今正常運轉這么多年，必然是有它的優點的，在“一國兩制”的設想下，不完全照搬西方的三權分立，不沿用原來的總督制，更不采用中國大陸的人民代表大會制，這是必然的，同時，我們也要設計出一種具有創新性的符合實際情況的政治制度，行政長官制，無疑成了我們美好構想的結晶。行政長官制，是港人治港、澳人治澳的有效形式，它有利于實現香港、澳門特別行政區的繁榮與穩定，在長時間的實施以來，它展示了它的正確合理性，不過，未來瞬息萬變，我們要根據實際情況，完善行政長官制，讓它更好地適用于香港、澳門特別行政區 。

程雅倩(1995-)，女，漢，湖北人，本科，中央民族大學，研究方向：法學。