英國政府績效審計及其對中國的啟示

馮昕珺

(廣東財經(jīng)大學(xué) 廣東 廣州 510000)

英國政府績效審計及其對中國的啟示

馮昕珺

(廣東財經(jīng)大學(xué) 廣東 廣州 510000)

績效審計是三大審計類型之一，是現(xiàn)代審計重要標(biāo)志，是全球政府審計主流，其中，英國政府績效審計發(fā)展成就在世界范圍內(nèi)有目共睹。本文通過歸納、分析英國政府績效審計的發(fā)展特點，對我國政府績效審計發(fā)展提出幾點有針對性的建議。

政府;績效審計;啟示

《周禮》記載我國早在周朝時期便有了政府審計，當(dāng)時統(tǒng)治者為了對官員行為進行制約，于是設(shè)置了“宰夫”。宰夫不僅須考察官員行為，還須定期考核財政財務(wù)收支。后來，歷朝歷代皆設(shè)專職部門進行這一工作，由此可見，政府審計作用和意義之重大。雖然我們有此意識，但在操作上，歷朝歷代的政府審計在審計內(nèi)容、審計范圍和審計標(biāo)準(zhǔn)上都各有差異和局限性，所以為了更好完善今天我國的政府審計，我們將視線轉(zhuǎn)向國外——英國政府績效審計。

一、 英國政府績效審計的發(fā)展歷程

上世紀(jì)中后期，英國面臨嚴峻的政府危機。當(dāng)時，石油問題導(dǎo)致全球性經(jīng)濟問題，加上英國政府機構(gòu)長期無節(jié)制發(fā)展，政府支出過于龐大，政府官僚之風(fēng)盛行，服務(wù)意識嚴重缺乏，工作效率低下。以上都使得民眾對政府產(chǎn)生強烈不信任感。

1979年撒切爾夫人采取了一系列措施，借鑒私營企業(yè)管理經(jīng)驗，提高當(dāng)時政府行政辦公效率和質(zhì)量，減少不必要浪費，重拾民眾對政府信心。撒切爾夫人在內(nèi)閣設(shè)立“效率工作組”，由雷納爵士作為首相的效率顧問，負責(zé)行政改革的相關(guān)事宜。1980年英國政府運用部長管理信息系統(tǒng)，成立環(huán)境事務(wù)部，使政府部門的“高層領(lǐng)導(dǎo)”及時了解部門里正在做的項目、該項目的目的、項目負責(zé)人、項目進展?fàn)顩r及是否有效可控。1982年英國政府出臺財務(wù)管理新方案，使政府工作人員明確他們的工作目標(biāo)和績效標(biāo)準(zhǔn)，了解他們可利用的資源和肩負的責(zé)任，以及為獲取所需的信息所必須具有的技能知識。2003年英國國家審計署首次發(fā)布了《績效審計手冊》，為績效審計實務(wù)操作提供參考。

二、英國政府績效審計的現(xiàn)狀

(一) 英國政府績效審計的主要行為者。英國政府績效審計兩個主要行為者分別是中央審計部門和地方審計部門。1983年英國確定其政府審計模式為立法型，中央設(shè)立英國審計署，職責(zé)主要是“對各政府部門和其他公共機構(gòu)進行財政審計，并向議會報告財政資金使用的合法性與有效性”，作用是通過設(shè)立獨立于行政部門的審計署，讓其代表議會對政府進行監(jiān)督，給其直接向議會報告工作的權(quán)利。英國審計署由審計長負責(zé)，審計長由議會議員提名，經(jīng)首相和議會公共賬目委員會同意，由國王任命，并實行終身制。因為中央與地方審計部門并不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，地方審計部門對地方議會負責(zé)。

(二)英國政府績效審計的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。英國政府績效審計主要集中在公眾和議會特別關(guān)注的重大問題和項目上，主要有：1、對政府工程建設(shè)項目；2、對政府部門重大支出績效審計,包括對跨部門同一類支出和對單個部門單個項目；3、公共部門管理活動情況績效審計；4、對公眾關(guān)注的社會熱點問題績效審計；5、對政府自身履行職責(zé)情況績效審計；6、對環(huán)境問題績效審計。

審計范圍涉及教育、住房、環(huán)境、文化等方面，被審計行業(yè)千差萬別，各標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一，因而英國政府績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)有：1、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；2、社會公眾調(diào)查結(jié)果；3、專家研究成果和意見。4、被審計單位制訂標(biāo)準(zhǔn)；5、對于事實清楚的審計項目只在審計報告中列示事實情況,不作評價。

(三) 英國政府績效審計的結(jié)果。英國政府按照《支出綜合審查》法案要求各部門與財政部簽署《公共服務(wù)協(xié)議》，該協(xié)議包括責(zé)任條款、目標(biāo)條款和實現(xiàn)目標(biāo)的計劃。起草協(xié)議時，起草部門會征求其他績效管理專家和民眾意見；協(xié)議通過后，由財政部分配預(yù)算資金；由財政部編制政府總開支計劃，隨附各部門支出限額以及績效合同，以白皮書形式發(fā)布并提交議會；審計部門在展開審計后針對政府及部門自行設(shè)定評估標(biāo)準(zhǔn)做出自己的評估結(jié)論。

議會下院議事規(guī)定，所有經(jīng)審計署審計的公共賬目和審計長的報告應(yīng)一并送交公共賬目委員會審查。公共賬目委員會作為議會下設(shè)機構(gòu)，與審計署之間既相互獨立又相互協(xié)作。委員會的主要職能是通過舉行聽證會的方式，審查審計署提交給議會的審計報告，要求政府部門的會計官就委員們根據(jù)審計報告提出的質(zhì)詢做出解釋和答復(fù)，并提出審查報告送交議會。如有必要，公共賬目委員會可以對性質(zhì)嚴重的問題進行專門調(diào)查。審計署對審計結(jié)果只有建議權(quán)，沒有處理權(quán)。審計建議沒有強制性，被審計單位可以選擇不執(zhí)行審計建議，審計署只將報告提交議會并公開發(fā)表，并通過加強和被審計單位的合作來促進建議得到實施。

三、英國政府績效審計及其對中國的啟示

(一) 改革我國政府績效審計的“主要行為者”。由《憲法》及《審計法》可知，“國家審計署隸屬于國務(wù)院，地方審計機關(guān)實行業(yè)務(wù)管理受上級審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)、組織管理受同級地方政府領(lǐng)導(dǎo)的雙重管理體制”。我國現(xiàn)行審計監(jiān)督體制屬于行政型模式，意味著審計的三方，委托方、審計方和被審計方，擁有同一的隸屬關(guān)系和共同的利益，造成權(quán)責(zé)關(guān)系不夠明晰，自身獨立性極低。試想審計不夠獨立，則不能改善政府提供服務(wù)的效率和效益，也不能控制其財政的支出、不能查錯防弊，遂不能反映問題、糾正錯誤。因此必須進行改革：審計部門在業(yè)務(wù)管理和組織管理上，應(yīng)直接由上級審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)。

(二) 完善我國政府績效審計的體制及標(biāo)準(zhǔn)。完善我國審計體制以及標(biāo)準(zhǔn)，提高政府績效審計的可操作性和操作過程的正確性，使其更適應(yīng)我國社會主義社會發(fā)展的過程。我國現(xiàn)有的政府審計準(zhǔn)則有審計方案準(zhǔn)則、審計證據(jù)準(zhǔn)則、審計工作底稿準(zhǔn)則、審計報告編制準(zhǔn)則等。我國對審計相關(guān)準(zhǔn)則修訂的成績是值得肯定的，例如在操作準(zhǔn)則方面，我國不僅強調(diào)收集的證據(jù)應(yīng)符合客觀、相關(guān)、充分并合法的特征，還強調(diào)可利用內(nèi)部審計和社會審計機構(gòu)得出的審計結(jié)果，但還應(yīng)注重提高其過程中的經(jīng)濟、效率和質(zhì)量，做出適用于各行各業(yè)被審計單位的更規(guī)范化、多樣化以及有說服力的規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)。

(三) 加強我國政府績效審計結(jié)果公示和問責(zé)力度。政府績效審計更重要的是向公眾反映問題和解決問題，所以加強我國政府績效審計結(jié)果公示和問責(zé)的力度是非常有必要的。我們可以向英國政府學(xué)習(xí)，在網(wǎng)上建立開放性的公共服務(wù)數(shù)據(jù)庫，開放數(shù)據(jù)將賦予國內(nèi)任何一個人質(zhì)疑錢如何使用的權(quán)利，幫助人們對政府問責(zé)。另一方面，我們應(yīng)積極推進問責(zé)制，這需要多個部門聯(lián)合努力，形成審計定責(zé)、政府問責(zé)的互動機制，解決問責(zé)主體模糊的問題。同時擴展問責(zé)范圍和內(nèi)容，從根本上解決“懶政”的問題，真正提高政府績效。另外，還應(yīng)與公示審計結(jié)果公告的行動相輔相成，提高審計問責(zé)信息透明度，增強民眾對政府的信任感。若沒有獎懲機制，績效審計將永遠“只開花不結(jié)果”。

四、小結(jié)

在政府績效審計領(lǐng)域，我國與西方發(fā)達國家仍存在一定差距。西方發(fā)達國家先進之處體現(xiàn)在其氛圍，技術(shù)方法和政策體制上，雖然它們有很多可借鑒的地方，但我國不可全盤接受。具體問題具體分析，改革我國政府績效審計 “主要行為者”，完善我國政府績效審計體制及標(biāo)準(zhǔn)，加強我國政府績效審計結(jié)果公示和問責(zé)力度，我國政府績效審計定能為社會主義建設(shè)，實現(xiàn)“中國夢”發(fā)揮更大的作用。

[1]林忠華. 中國審計報. 中華人民共和國審計署編. 國外績效審計對我國審計工作的啟示[J]. 北京：中國審計報社，2015.

[2]陳亮. 審計與經(jīng)濟研究. 南京審計學(xué)院編. 析英國、美國和澳大利亞政府績效審計的內(nèi)容和評價標(biāo)準(zhǔn)[J]. 南京：審計與經(jīng)濟研究，2007.

馮昕珺(1991-)，女，漢族，桂林人，研究生在讀，廣東財經(jīng)大學(xué)，研究方向：審計方向。