新中國城鄉教育均衡政策：回顧與反思

邵曉楓，李遠貴

(1.四川師范大學成人教育研究所，四川成都 610068；2.成都紡織高等專科學校，四川成都 611731)

?

新中國城鄉教育均衡政策：回顧與反思

邵曉楓1，李遠貴2

(1.四川師范大學成人教育研究所，四川成都 610068；2.成都紡織高等專科學校，四川成都 611731)

摘要：新中國成立以來，城鄉教育均衡政策經歷了曲折的發展歷程，其發展軌跡呈螺旋式上升，從不均衡逐漸走向均衡。正確理解城鄉教育均衡的涵義，正確認識城鄉教育均衡發展中公平與效率的關系，明確政府在城鄉教育均衡發展中的責任，是制定正確城鄉教育政策中無法回避的理論問題和必要前提。

關鍵詞：新中國城鄉教育均衡教育機會教育資源教育質量

城鄉教育均衡發展是指政府在教育公平原則的指導下，確保城鄉教育在教育機會、資源配置、教育質量等方面的均衡，其最終目的是要縮小城鄉教育差距，促進城鄉教育共同發展。國家教育政策對于城鄉教育均衡發展起著至關重要的作用。城鄉教育均衡這一概念在我國雖然是最近十來年才明確提出來的，但自新中國成立以來，在國家教育政策中蘊含著大量的城鄉教育均衡發展的思想，本文擬對此作一個比較系統的回顧與反思。

1新中國城鄉教育均衡政策回顧

按照新中國成立以來在城鄉教育機會均衡、教育資源配置均衡及教育質量均衡等方面教育政策的有關規定情況，我們把其分為以下幾個階段：

1.1新中國成立后十七年：注重城鄉在基本教育機會上的均衡，在教育資源配置及提高教育質量上則向城市傾斜

一方面，重視實現城鄉在基本教育機會上的均衡。首先，在國家帶有根本指導性意義的文件和法規中對城鄉教育機會均衡作了有關規定。如在1949年的《共同綱領》中明確規定了中華人民共和國的文化教育是民族的、科學的、大眾的文化教育，而農民是“大眾”中的最主要部分。1954年，在《中華人民共和國憲法》中，以國家根本大法的形式規定“中華人民共和國公民有受教育的權利”[1]，為城鄉教育機會均衡奠定了法律基礎。其次，頒布了一系列有關實現城鄉教育機會均衡的政策。在普通教育方面，國家在各項教育政策中規定各級學校向工農子弟開門，在農村增辦學校以及在招生、助學金等方面給予特別關照。這樣，在短短的幾年時間內，農村建立了大量的中小學校。在成人教育方面，1950年，政務院發布《關于開展農民業余教育的指示》和《關于舉辦工農速成學校和工農干部文化實習學校的指示》，1954年，教育部召開全國農民業余文化教育會議，強調要掃除文盲、提高農民文化水平。上述政策都體現了城鄉教育機會均衡的思想，當然，這時要實現的城鄉教育機會均衡主要是指城鄉最基本的教育機會均衡，即要讓農民及其子女能受最基本的如掃盲、簡易小學等層次的教育。

另一方面，在教育資源配置及提高教育質量上向城市傾斜。上述政策增加了廣大農民基本的受教育機會，對實現城鄉基本教育機會均衡起到了良好的作用，但存在著不能滿足社會主義建設對較高層次人才需求的問題。為此，國家采取了教育資源配置及教育質量提高向城市傾斜的政策，主要表現在兩個方面：第一，實行兩條腿走路的政策，即城市學校由國家公辦，農村學校則由集體或個人辦。1953年，在《政務院關于整頓和改進小學教育的指示》中指出，要在城市發展公立小學，在農村則提倡民辦小學，一般不發展公立小學。[2]1964年1月，《人民日報》發表社論指出，應就地聘請一些回鄉知識青年或民校教師，辦一些簡易小學[3]，簡易小學的經費籌措、教師聘請、校舍修建、設備添置等問題都一應由當地大隊解決。兩條腿走路這一政策的出發點是好的，在客觀上也起到了在農村普及教育的作用，但帶來的另一個后果是使教育資源配置嚴重傾斜于城市學校，絕大多數農村學校則由異常落后貧窮的農村集體或個人來辦，農村教育質量低下。第二，設置重點中小學。1953年，毛澤東在中央政治局會議上提出要辦重點中學，此后，國家在全國確定了194所重點中學；1954年，中央政府在《政務院關于改進和發展中學教育的啟示》中明確指出，各省(市)都必須辦好幾所中學；1959年，中央再一次強調要集中較大力量辦好一批重點學校；1962年至1963年間，教育部出臺了一系列的文件，在《關于有重點地辦好一批全日制中、小學校的通知》中，要求這些重點學校無論在辦學經費、學校環境、設施設備及師資上都應得到優先的考慮。這些重點中小學絕大部分集中在城市。據1963年的統計，在北京、江西等8個省市、自治區內，農村重點中學只有8所，占6%，有7個省、自治區的農村地區無重點中學。[4]這樣，農村學校無論在教育資源配置還是在教育質量上都與城市教育極為不均衡。

總之，新中國成立后十七年間，國家在教育政策上，一方面是努力實現城鄉最基本的教育機會均衡；另一方面，把優質的教育資源集中到城市，注重提高城市學校的教育質量，加大了城鄉教育水平的差距。因此，從總體來看，此時在制定國家的教育政策時，還沒有真正樹立城鄉教育均衡發展的理念，導致城鄉教育發展嚴重不均衡。

1.2“文革”十年：追求城鄉教育低水平均衡

針對越演越烈的城市教育中心傾向，毛澤東在1966年發表了“五七指示”，雖然沒有明確提出要實現城鄉教育均衡發展，但實際上卻體現了毛澤東的相關思想，這些思想在中央的政策中體現了出來，主要有三個方面：第一，取消重點學校。1966年7月，教育部在《關于招生、考試、放假、畢業等問題的通知》中指出，要“反對少數‘名牌學校’、‘重點學校’特殊化的不良風氣。”[5]1967年7月18日，《人民日報》發表題為《打倒修正主義教育路線的總后臺》的文章，把重點學校制度上升到了路線斗爭的高度來批判，此后，重點學校被全部取消。第二，在農村普及基本的教育。1971年，《全國教育工作會議紀要》指出要“大力普及教育，掃除文盲”，[6]農村當然是掃盲的重點。1972年，《人民日報》發表題為《普及小學教育是農村教育的重點》的短評，指出要在農村普及小學五年教育。[7]第三，努力實現城鄉教育平均化發展。實現這一目標的主要做法是降低城市教育質量，與農村教育的低水平保持一致。1968年，毛澤東在“七·二一指示”中強調的“社來社去”思想，國務院在1975年批轉教育部《關于推廣遼寧朝陽農學陽經驗和有關政策問題的請示報告》中主張將農業院校全部下放到農村辦的指示，以及一些如貧下中農管理學校、中小學生到農村參加大量的生產勞動等做法，都體現了想把城鄉教育平均化的政策導向。

“文革”時期雖然對農村教育的普及方面有一定的貢獻，但機械地把城鄉教育均衡理解為是城鄉教育的平均，實際上只能是以降低整個城鄉教育的質量為代價，達到城鄉教育的低水平均衡，這種做法不可能真正實現城鄉教育均衡發展。

1.3改革開放到上世紀末：繼續重視城鄉受教育機會均衡，開始重視城鄉教育資源配置均衡，但在教育資源配置及教育質量提高方面仍向城市傾斜

一方面，繼續重視城鄉基本受教育機會均衡。主要表現為強調普及九年義務教育和掃盲。1980年中共中央、國務院發布《關于普及小學教育若干問題的決定》，強調在八十年代要完成基本普及小學教育的任務；1982年《中華人民共和國憲法》規定要普及初等義務教育；1985年中共中央在《關于教育體制改革的決定》中，正式提出實行九年義務教育；1986年國家頒布了《中華人民共和國義務教育法》，從法律層面規定對所有6周歲以上兒童實行九年義務教育；1994年國家教委發布《關于在90年代基本普及九年義務教育和基本掃除青壯年文盲的實施意見》；1999年中共中央、國務院在《關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》中，提出到20世紀末，要實現基本普及九年義務教育、基本掃除青壯年文盲的目標。上述政策和法律規定有力地促進了城鄉在基本受教育機會上的均衡。同時，這一時期也開始重視城鄉教育資源配置方面的均衡，主要表現為加強農村薄弱學校的建設，提高農村教育質量。1979年教育部發布《關于繼續切實抓緊普及農村小學五年教育的通知》，強調要注意提高農村小學教育的質量。在教育部出臺的一系列文件如《關于印發長春等五市初中招生制度改革材料的通知》(1985)、《關于加強薄弱普通高級中學建設的十項措施(試行)》(1997)，以及中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2000年發出的《關于推動東西部地區學校對口支援工作的通知》等文件中都強調了要加強薄弱學校建設，而薄弱學校的主體當然在農村。在此期間實行的如“貧困地區義務教育工程”、“西部大中城市學校對口支持本省貧困地區學校工程”中，都體現了城鄉教育均衡發展的思想。

另一方面，從總體上看，國家此時實行的仍是優先發展城市教育的政策，在教育資源配置及教育質量提高方面仍向城市傾斜。如1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》指出，要鼓勵一部分地區教育優先發展起來，這一部分優先發展起來的地區當然主要是城市地區。1992年，《國家教委關于搞好城市教育綜合改革試點工作的意見》中明確提出要使城市基礎教育不但在普及程度上高于農村，在提高教育質量等方面也要起示范作用。[8]此外，在其它一些文件，如《教育部關于印發加強外語教育的幾點意見的通知》(1979)、《教育部關于在小學計算機教育試點工作的通知》(1984)、《1988年到1995年全國中小學校實驗室規劃要點》(1988)、《中國教育改革和發展綱要》(1993)、《在中小學實施“校校通”工程的通知》(2000)等文件中，都體現了城市學校優先發展的精神。在這一精神下，國家制定了教育資源配置及教育質量提高向城市傾斜的一系列政策，主要表現為兩個方面：第一，恢復重點學校制度。1978年，鄧小平在全國教育工作會議上指出，要“考慮集中力量加強重點大學和重點中小學的建設”。[9]同年，國務院頒布了《關于辦好一批重點中小學的試行方案》及《關于恢復和辦好全國重點高等學校的報告》。此后，在1980年教育部印發的《關于中央書記處對教育工作指示精神的傳達要點》，以及《關于分期分批辦好重點中學的決定》等文件中，都進一步強調，要承認城鄉教育的不平衡發展，要辦好重點學校，同時，明確規定了在經費投入、生源、師資、教學設備等方面向重點學校傾斜。據1981年統計，全國重點中學占全部中學的3.8%，重點小學占小學總數的0.6%，這些重點學校基本分布在城市地區。[10]1995年國家教委在《關于評價驗收1000所左右示范性普通高級中學的通知》中，仍然強調了辦好重點中學的政策。第二，實行“分級辦學、分級管理”的義務教育管理體制。1985年頒布的《中共中央關于教育體制改革的決定》中以權威文件的形式提出了這一管理體制，在1986年的《中華人民共和國義務教育法》和1995年的《中華人民共和國教育法》中進一步以法律的形式加以確定。這種管理體制實際上與五十年代相似，還是城市教育由國家辦，農村教育由農民辦，極不利于農村教育的發展。這種管理體制拉大了城鄉中小學生均教育經費的差距，使城鄉教育資源配置嚴重不均。如1999年，城鄉小學的人均經費分別為：1492.2元和476.1元，城鄉初中生的人均經費分別為2671.2元和861.6元，農村中小學的危房數也占到一半以上。[11]

在這一階段，總體來看，城鄉教育均衡發展理念還沒有完全明確，主要還是實行城鄉教育非均衡化發展的政策。但此時在城鄉教育機會均衡上顯然比新中國成立后十七年間的起點更高，而且開始重視對農村薄弱學校的改造，提高農村的教育質量，城鄉教育均衡發展的思想日益強烈，這些探索是以后確立城鄉教育均衡理念，制定和實施相關政策的必要基礎。

1.4最近十多年來：注重城鄉教育均衡發展，努力實現城鄉教育高水平均衡

隨著教育公平理念的深入人心，城鄉教育均衡發展越來越受到政府的重視，成為其教育政策的核心理念。在最近這十多年中，國家發布了大量關于促進農村教育發展、實現城鄉教育均衡的文件，而且這種城鄉教育發展均衡主要被定位于城鄉教育在發展過程和結果上的較高水平的均衡。

首先，明確提出要實現城鄉教育均衡發展。2005年，在《教育部關于進一步推進義務教育均衡發展的若干意見》中，把推進義務教育均衡發展放到了重要位置。2006年新頒布的《義務教育法》從法律的高度規定要促進義務教育均衡發展。2010年，教育部在《關于貫徹落實科學發展觀，進一步推進義務教育均衡發展的意見》中，將實現城鄉教育均衡發展列為今后一個時期義務教育發展的重點；同年，在影響深遠的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》中，強調要建立健全義務教育均衡發展保障機制；2012年，在《國務院關于深入推進義務教育均衡發展的意見》中再次強調要深入推進義務教育均衡發展，并對義務教育均衡的意義、基本目標、資源、師資、質量等方面進行了規定；在2013年的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中專門強調要統籌城鄉義務教育資源均衡配置；在《教育部2014年工作要點》中再次把促進教育資源均衡配置，最大限度向貧困地區義務教育薄弱環節傾斜列為工作重點。

其次，制定了大量促進農村教育發展，以縮小城鄉教育差距、實現城鄉教育均衡發展的政策。在經費投入上，2001年，發布了《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》，規定了“地方政府負責、分級管理、以縣為主”的體制，加大了國家對農村教育的投入力度，提出了“兩免一補”政策；2003年，國務院作出《關于進一步加強農村教育工作的決定》，強調要重點扶持中西部農村地區家庭經濟困難學生上學；2005年，在《國務院關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》中，對農村中小學教師工資、校舍維修、經費投入等問題都作了明確規定，把義務教育全面納入公共財政保障范圍；2006年，財政部和教育部頒發《關于對全國農村義務教育階段學生免收學雜費的實施管理辦法》。在辦學條件上，發布了一系列文件：《關于實施中小學危房改造工程意見的通知》(2001)；《西部地區農村寄宿制學校建設工程實施方案》(2004)；《關于切實解決農村邊遠山區交通不便地區中小學生上學遠問題有關事項的通知》(2006)；《全面改善貧困地區義務教育薄弱學校基本辦學條件底線要求》(2014)等。在師資配置上，2006年，教育部等下發了《關于實施農村義務教育階段學校教師特設崗位計劃的通知》； 2007年，在部屬六院校實施免費師范教育政策，以提高農村學校的師資質量；2012年，在教育部等聯合頒布的《關于大力推進農村義務教育教師隊伍建設的意見》中，專門對農村義務教育教師隊伍的來源、配備、專業發展、待遇等問題進行了規定；在《教育部關于2013年深化教育領域綜合改革的意見》中規定要設立專項資金，吸引優秀人才在村小和教學點長期從教。在農村教育現代化上，2003年，教育部等頒布《農村中小學現代遠程教育工程試點工作方案》，實施“農村中小學現代遠程教育工程”； 2008年，開始實施“中西部農村義務教育學校教師遠程培訓計劃”；2012年，在教育部發布的《教育信息化十年發展規劃(2011-2020年)》 中強調要重點支持農村地區的學校信息化和公共服務體系建設，努力縮小城鄉學校之間的數字化差距……

2新中國城鄉教育均衡政策六十年反思

新中國城鄉教育均衡政策走過了曲折的歷程，是一個從不均衡逐漸走向均衡的過程，其中的經驗與教訓值得我們認真總結，一些相關的理論問題值得我們深入思考。

2.1新中國城鄉教育均衡政策建設取得了不小的成績

首先，國家在各階段發布的教育政策中，一直都非常重視全體公民受教育基本權利和機會的公平，注重在農村地區普及最基本的教育。這一方面為實現城鄉教育均衡奠定了最基本的理論基礎，另一方面，通過努力，已基本實現了普及義務教育和掃除青壯年文盲的目標，為實現城鄉教育均衡打下了實踐基礎。其次，新中國成立以來，雖然在實現城鄉教育均衡發展政策的探索上走過一些彎路，但其相關政策的總體發展軌跡是呈螺旋式上升：在新中國成立后的十七年，實行的是城鄉教育非均衡化發展政策，表現為注重城鄉在基本教育機會上的均衡，在教育資源配置和提高教育質量上向城市傾斜。在改革開放到上個世紀末的二十多年中，國家再一次實行了城鄉教育非均衡發展政策，但此時的教育普及面比建國后十七年更廣，層次更高，而且開始重視改善農村學校辦學條件，開始從城鄉受教育機會的均衡邁向教育資源配置的均衡。“文革”期間為改變以城市教育為中心的模式，實行了城鄉教育低水平均衡的政策。最近十多年，我們再次針對城市教育中心模式，明確提出實現城鄉教育均衡發展，但現在我們所講的城鄉教育均衡是要實現城鄉教育的高水平發展均衡，是實現城鄉學校有特色的一體化發展。總之，我國通過六十多年的探索，逐漸對城鄉教育均衡有了比較正確的理解，使有關實現城鄉教育均衡政策的制定走上了科學的軌道。

2.2對新中國城鄉教育均衡政策中一些教訓和問題的反思

六十多年來，我國雖然一直致力于實現城鄉教育均衡，但在城鄉教育均衡政策的發展過程中，有過不少教訓，存在著不少問題，主要表現為長期對城鄉教育實行非均衡化發展政策，加大了農村與城市教育的差距；“文革” 中實行的城鄉教育平均化發展政策對國家的教育事業造成了全面的破壞；當前實行的城鄉教育均衡發展政策中，又出現了農村教育城市化的傾向。同時，雖然我國現在已有大量關于城鄉教育均衡發展的政策，但當前城鄉教育均衡的進程仍然很緩慢。因此，我們有必要對其中的一些問題進行比較全面的反思。

2.2.1正確理解城鄉教育均衡發展的涵義。

要制定科學的城鄉教育均衡發展的政策，首先要正確理解城鄉教育均衡的涵義。“城鄉教育均衡是指在城鄉教育主體的利益都得到同樣重視的前提下，以城鄉教育資源配置均等、城市優勢文化與農村劣勢文化均衡為物質保障和精神保障，以實現城鄉教育公平為核心，最終實現城鄉教育多元優質、和而不同的和諧發展。”[12]其主要內容有以下幾點：城鄉教育權利和機會均等，這是實現城鄉教育均衡的初級階段或者說是基礎；城鄉學校均衡發展，包括城鄉學校之間在經費投入、辦學條件、師資力量等資源配置方面的均衡發展，它是使城鄉學生接受基本相同水平教育的保障，也是城鄉學校教育質量均衡的外部保障；城鄉教育質量均衡，即城鄉學生在鞏固率、輟學率、畢業生升學率等方面的均衡；教育終極目標上的均衡，即城鄉學校學生都同樣能接受最適合自己的教育，能有機會在最大程度發揮自己的最大潛能，實現全面發展；城市與農村的各類教育，包括基礎教育、職業教育、成人教育、學前教育等發展水平的均衡。在理解城鄉教育均衡發展中需要特別注意的是：第一，城鄉教育均衡發展不是通過削高就低達到低水平均衡，而是要使城鄉教育在辦學水平和辦學質量上達到高水平均衡。“低水平均衡陷阱”是一種在貧困狀態下的均衡。[13]“文革”時期，我國教育政策就正是落入到這種低水平均衡陷阱中，降低城市教育的水平和質量去將就農村教育，結果使整個城鄉教育的水平都大幅度下降。第二，城鄉教育均衡是相對的均衡，是要使城鄉教育的發展實現和而不同。因此，城鄉教育均衡不是城鄉教育絕對平均化發展，不是要消減城鄉教育的辦學特色，而是要在受教育機會及辦學條件基本均衡的前提下，讓城鄉教育各自都得到有特色的發展。“文革”時期，人們把城鄉教育均衡理解為是城市教育農村化，城市教育在辦學方向、教育內容、教育方式方法、辦學水平等方面都向農村教育看齊；最近十年來，一些人又把城鄉教育均衡發展片面地理解為是農村教育城市化，使農村教育在培養目標、課程開設、教學方法、校舍建筑風格等方面都表現出了比較嚴重的農村學校城市化的現象。這些都是沒能正確理解城鄉教育均衡涵義的結果。第三，城鄉教育均衡發展是要把城鄉教育視為一個整體，使它們相宜相生、相輔相成、取長補短。

2.2.2正確認識城鄉教育均衡發展中公平與效率的關系。

長期以來，我國實行的城鄉教育二元制、以城市教育發展為重心的城鄉教育非均衡化政策體現了帶有國家功利主義的效率優先，兼顧公平的原則。這樣的抉擇固然是出于對當時社會生產力發展水平較低的考慮，但也因此造成了城鄉教育發展的嚴重不均衡，這種不均衡造成的后果就是占中國大部分人口的農民處于教育水平低下、文化素質不高的現狀，成為我國提高整個國民素質，全面進行現代化建設的最大障礙。因此，正確認識公平與效率的關系是我國城鄉教育均衡發展政策制定中一個極為重要的問題。第一，實現城鄉教育公平應是政府在制定城鄉教育發展政策時首要的、基本的原則。公平一直是人類社會共同追求的目標，更是現代社會的首要價值和基本取向，教育公平是公平的一個重要組成部分，在制定教育政策時自然應該被放到首要地位。在國家中長期教育改革和發展規劃綱要中，強調要“把促進公平作為國家基本教育政策。教育公平是社會公平的重要基礎。”[14]因此，要制定科學的城鄉教育均衡政策，就必須把實現城鄉教育公平作為首要的、基本的原則。第二，在實現城鄉教育均衡中，教育公平與效率可能在短期內存在著矛盾，但其最終目標是一致的。當一個國家以公平原則配置教育資源時，必然會帶來人力資源開發的高效率和教育對于個人發展、國家發展的高貢獻率。[15]也就是說，教育公平必然會帶來教育效率的提高，表現為更能開發以前被忽視的廣大農村地區的人力資源，使城鄉學生，特別是農村學生更能得到全面發展，也就更能對社會做出更大的貢獻，也可以說，教育的效率是通過人才培養來實現的。但是，人才培養是一個長時期的過程，因此，城鄉教育公平政策的實施，可能在短時期內成效不大，甚至還可能因此影響一定的教育發展速度，因為國家的財富是一定的，但從較長遠的結果來看，實現城鄉教育公平有利于整個國家教育效率的提高。

2.2.3政府應切實擔負起實現城鄉教育均衡發展中的責任。

正如在國家中長期教育改革和發展規劃綱要中指出的那樣，“教育公平的主要責任在政府”，[14]實現城鄉教育均衡發展的主要責任也同樣在政府。首先，教育作為一種公共事業，政府是辦好這種公共事業最大的責任主體，實現城鄉教育均衡發展，政府責無旁貸。我國長期以來實行的“城市教育國家辦，農村教育集體辦”的政策正是沒能認清國家對農村教育的責任造成的。其次，教育與社會系統中的各個部分有著緊密的聯系，光靠教育部門本身無法辦好教育，只有政府切實擔負起應有的責任，制定和實施科學的城鄉教育均衡發展政策，才可能真正實現城鄉教育均衡發展。具體而言，政府在制定城鄉教育均衡發展的相關政策時，應切實擔負起以下責任：第一，制定一系列政策，創造有利于城鄉教育均衡發展的外部環境。包括消除戶籍、入學、就業、社會保障制度等方面的城鄉差別，充分體現公共服務均等化的思想，完善社會保障體系，建立科學的教育投入分擔機制，加大國家對教育的投入，進一步減少農民的負擔等。第二，建立相關的法律法規和政策體系，保障城鄉每一個人有相同的受教育權利和機會。目前在我國的相關教育法規和政策中已體現了這一點，但一些規定還停留在文字層面上，在實踐中還存在諸多問題。第三，保證城鄉教育資源配置基本均等。國家出臺的包括義務教育標準化學校建設的規定等體現了這一精神，但在不少農村學校還遠未實現，需要政府加大對這些地區的經費投入。第四，向農村教育實行特殊補償政策。這符合不少學者提到的“弱勢補償原則”，也是其它國家在這個問題上的經驗總結。第五，制定統一的城鄉教育質量標準。城鄉教育均衡發展最終落腳點是要實現城鄉教育質量的均衡，因此，國家應制定統一的城鄉教育質量標準，統一對城鄉教育質量進行評估。但需要注意的是，統一質量標準是指城鄉最根本的質量標準的統一，而不是指拿一個模子去衡量城鄉教育的質量。第六，統籌城鄉教育，促進城鄉教育交流與合作，實現城鄉教育一體化。政府在教育規劃、經費投入、師資配備等方面，都要把城鄉教育視為一體來制定相應的政策，使城鄉教育能取長補短，資源共享，加強交流與合作，實現城鄉教育一體化發展。

綜上所述，新中國成立以來，城鄉教育均衡政策經歷了曲折的發展歷程，其發展軌跡呈螺旋式上升，從不均衡逐漸走向均衡。正確認識城鄉教育均衡的涵義，特別是其中公平與效率的關系，明確政府在城鄉教育均衡發展中的責任，是制定城鄉教育政策中無法回避的理論問題，同時，又是制定正確城鄉教育政策的必要前提。

參考文獻

[1][2][3][5][6]何東昌.中華人民共和國重要教育文獻(1949-1975)[M].海南出版社,1998:374;263;1248; 1404;1482.

[4] 柳海民,楊兆山.我國義務教育均衡發展問題研究[M].東北師范大學出版社,2007:94.

[7]普及小學教育是農村教育的重點[N].人民日報,1972-3-26.

[8]何東昌.中華人民共和國重要教育文獻(1991-1997)[M].海南出版社,1998:3333.

[9]何東昌.中華人民共和國重要教育文獻(1976-1990)[M].海南出版社,1998:1674.

[10]馮惠敏.中國共產黨教育公平思想研究[M].武漢大學出版社,2009:121.

[11]鮑傳友.教育公平與政府責任[M].北京師范大學出版社,2011:148.

[12]邵曉楓.城鄉教育均衡發展內涵的多維解讀[J].成都紡織高等專科學校學報,2014(4).

[13]翟博.教育均衡論——中國基礎教育均衡發展實證研究[M].人民教育出版社,2008:142.

[14]《教育規劃綱要》工作小組辦公室.教育規劃綱要學習輔導百問[M].教育科學出版社,2010:10.

[15]褚宏啟.教育公平與教育效率:教育改革與發展的雙重目標[J].教育研究,2008(6).

中圖分類號：G522

文獻標識碼：A

文章編號：1008-5580(2016)01-0206-06

基金項目：全國教育科學“十一五”規劃教育部重點課題“我國農村教育綜合改革實驗區發展有效模式研究”(DGA090151)

收稿日期：2015-09-02

第一作者：邵曉楓(1967-)，女，博士，教授，碩士生導師，研究方向：成人教育與當代中國教育改革。