全國社保基金將迎“扛鼎大法”

鄭旭

《全國社會(huì)保障基金條例》的施行將有望重塑民眾對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)的信心，因?yàn)橛辛巳珖鐣?huì)保障基金兜底，民眾的養(yǎng)老金或者其他社會(huì)保險(xiǎn)資金便有了保障。

國務(wù)院總理李克強(qiáng)日前簽署第667號(hào)國務(wù)院令，公布《全國社會(huì)保障基金條例》（下稱《條例》），將于今年5月1日起施行。這是全國社會(huì)保障基金自2000年設(shè)立以來，首次以國務(wù)院條例級(jí)別明確其性質(zhì)、定位、投資運(yùn)營、監(jiān)督、法律責(zé)任等。

《民生周刊》記者在采訪中了解到，在此之前被譽(yù)為是民眾“保命錢”儲(chǔ)備金的全國社會(huì)保障基金，在法律監(jiān)管上一直沿用2001年起施行的《全國社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法》（下稱《暫行辦法》），雖然它是通過行政授權(quán)的方式來確定社保基金理事會(huì)負(fù)責(zé)管理運(yùn)營，但并沒有對(duì)其法律地位進(jìn)行界定和明確，使之成為社保基金管理上的一大缺憾。

受訪專家稱，遲來的《條例》是一部彌補(bǔ)缺憾的“扛鼎大法”，這意味著社保基金投資相關(guān)條例的立法層次和權(quán)威性得到提高，社會(huì)各界關(guān)注的社保基金資金來源、投資范圍、監(jiān)督管理等問題將得到進(jìn)一步落實(shí)。同時(shí)，《條例》的施行事實(shí)上是從國家最高行政機(jī)關(guān)意志出發(fā)規(guī)范全國社會(huì)保障基金管理運(yùn)營，有利于進(jìn)一步提升民眾對(duì)社保信心度，有利于基金籌集和使用方案上的審慎性，有利于投資運(yùn)作的穩(wěn)健性，也會(huì)更加有利于實(shí)現(xiàn)資金保值增值。

重塑參保人信心

需要提及的是，記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，或因全國社會(huì)保障基金被簡稱為“社會(huì)保障基金”，因此有不少普通民眾會(huì)將其與“社會(huì)保險(xiǎn)基金”混淆。兩者雖然只有一字之差，但卻有著本質(zhì)區(qū)別。

《條例》明確，全國社會(huì)保障基金是由全國社會(huì)保障基金理事會(huì)負(fù)責(zé)管理運(yùn)營的國家社會(huì)保障儲(chǔ)備基金，用于人口老齡化高峰時(shí)期的養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障支出的補(bǔ)充、調(diào)劑。

與之不同的是，“社會(huì)保險(xiǎn)基金”是為了保障保險(xiǎn)對(duì)象的社會(huì)保險(xiǎn)待遇，按照國家法律、法規(guī)，由繳費(fèi)單位和繳費(fèi)個(gè)人分別按繳費(fèi)基數(shù)的一定比例繳納以及通過其他合法方式籌集的專項(xiàng)資金，用于民眾養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)待遇的當(dāng)期發(fā)放，系民眾的“保命錢”。

雖說區(qū)別明顯，但兩者又密不可分。

有評(píng)論指出，對(duì)于“社會(huì)保險(xiǎn)基金”而言，“社會(huì)保障基金”一直以來都扮演著保障者、護(hù)航者的角色，當(dāng)“社會(huì)保險(xiǎn)基金”未來遭遇支出壓力時(shí)，“社會(huì)保障基金”就能進(jìn)行及時(shí)輸血。

盡管并未出現(xiàn)上述這種支出壓力，但在養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)待遇尚未全國一盤棋的局面下，民眾對(duì)現(xiàn)行的社會(huì)保險(xiǎn)制度信心開始下降，擔(dān)心以后是否有社會(huì)保險(xiǎn)待遇的持續(xù)保障。以2013年為例，曾有報(bào)道披露稱，當(dāng)年全國有接近3800萬人中斷繳社保。

今年兩會(huì)期間，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在人民大會(huì)堂三樓金色大廳會(huì)見中外記者并回答提問時(shí)曾做過一個(gè)安民告示，“從全面長期來看，中國政府對(duì)中國公民保證養(yǎng)老金發(fā)放是沒有問題的。我們?nèi)ツ牮B(yǎng)老保險(xiǎn)收支節(jié)余3400多億元，累計(jì)節(jié)余34000多億元，我們還有全國的社會(huì)保障基金儲(chǔ)備16000億元沒有動(dòng)，同時(shí)還能夠劃撥國有資產(chǎn)來充實(shí)養(yǎng)老基金。所以可以肯定地說，老有所養(yǎng)不會(huì)、也絕不能是一句空話。”

來自官方的數(shù)據(jù)顯示，截至去年年底，全國社會(huì)保障基金已由設(shè)立之初的200億元發(fā)展到接近1.6萬億元，累計(jì)投資收益額為7133.34億元，年均收益率為8.82%，超同期年均通貨膨脹率6.47個(gè)百分點(diǎn)。

有關(guān)觀點(diǎn)據(jù)此判斷，《條例》施行后將有望重塑民眾對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)的信心，因?yàn)橛猩鐣?huì)保障基金兜底，民眾的養(yǎng)老金或者其他社會(huì)保險(xiǎn)資金便有了保障。

審慎穩(wěn)健為第一原則

正如開篇所述，作為全國社會(huì)保障基金的監(jiān)管文件，2001年起施行的《暫行辦法》沿襲使用了16年，但據(jù)記者了解，早在2010年《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施之后，全國社會(huì)保障基金立法工作便已經(jīng)提上了政府的議事日程。究其原因，有受訪者表示，“隨著基金規(guī)模的擴(kuò)大，投資風(fēng)險(xiǎn)也在逐步增加。”

有文獻(xiàn)載明，2012年8月，全國社保基金理事會(huì)、財(cái)政部、人社部根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》的有關(guān)規(guī)定，起草了《全國社會(huì)保障基金條例（草案送審稿）》，報(bào)請(qǐng)國務(wù)院審議，并于2014年11月向社會(huì)公開征求意見。在此前后，國務(wù)院法制辦征求了27個(gè)中央單位和31個(gè)省級(jí)人民政府的意見。

今年2月3日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過了《全國社會(huì)保障基金條例（草案）》。李克強(qiáng)總理在當(dāng)天的會(huì)議上表示，全國社保基金現(xiàn)在穩(wěn)定運(yùn)行，將來就是“壓艙石”，保證公眾對(duì)未來有一個(gè)良好的預(yù)期。他強(qiáng)調(diào)：“條例出來，基金該干什么干什么，越雷池一步都不行！”

通讀《條例》全文后不難發(fā)現(xiàn)，按照審慎穩(wěn)健、公開透明的先后原則，《條例》規(guī)定了基金管理運(yùn)營的多項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)防控措施：全國社會(huì)保障基金理事會(huì)應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院批準(zhǔn)的比例在境內(nèi)外市場投資運(yùn)營基金，合理配置經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的固定收益類、股票類和未上市股權(quán)類等資產(chǎn)；要制定風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制辦法；制定基金的資產(chǎn)配置計(jì)劃、確定重大投資項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估并集體討論決定。

《條例》還明確，國務(wù)院財(cái)政部門、國務(wù)院社會(huì)保險(xiǎn)行政部門按照各自職責(zé)對(duì)基金的收支、管理和投資運(yùn)營情況實(shí)施監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)存在問題的，依法處理；不屬于本部門職責(zé)范圍的，依法移送有關(guān)部門處理。

不僅如此，根據(jù)《條例》要求，審計(jì)署每年對(duì)基金進(jìn)行審計(jì)，審計(jì)結(jié)果向社會(huì)公布。全國社會(huì)保障基金理事會(huì)通過公開招標(biāo)選聘會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)基金進(jìn)行審計(jì)，每年向社會(huì)公布基金的收支、管理和投資運(yùn)營情況。

國有資本劃轉(zhuǎn)地方已探路

錢從哪里來？這是繼“保命錢”準(zhǔn)備金運(yùn)營監(jiān)管問題之后，又一個(gè)讓民眾普遍關(guān)心和關(guān)注的問題。《條例》明確，全國社會(huì)保障基金由中央財(cái)政預(yù)算撥款、國有資本劃轉(zhuǎn)、基金投資收益和以國務(wù)院批準(zhǔn)的其他方式籌集的資金構(gòu)成。

而根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，截至2011年底（以2007年實(shí)施國有資本金預(yù)算制度為起點(diǎn)），有2135.13億元國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓收入劃歸全國社保基金，占全部社保基金財(cái)政性投入的43.4%。因此“國有資本劃轉(zhuǎn)”在3月28日《條例》公布之后，立即成為備受業(yè)內(nèi)熱議的焦點(diǎn)議題。

記者了解到，社會(huì)保障基金分為全國社會(huì)保障基金和地方社會(huì)保障基金，二者分屬于兩個(gè)層級(jí)，地方社會(huì)保障基金主要由地方財(cái)政承擔(dān)財(cái)政責(zé)任，全國社會(huì)保障基金主要由中央財(cái)政承擔(dān)責(zé)任。

作為政策風(fēng)向標(biāo)，“劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社會(huì)保障基金”于十八屆三中全會(huì)提出后，有部分省級(jí)政府已經(jīng)在國資劃轉(zhuǎn)的資金來源上進(jìn)行探路。這其中，山東省劃轉(zhuǎn)非上市公司股權(quán)的做法，在業(yè)內(nèi)人士看來對(duì)于全國社會(huì)保障基金有一定的參考價(jià)值。

2015年，山東省率先出臺(tái)了《省屬企業(yè)國有資本劃轉(zhuǎn)充實(shí)社會(huì)保障基金方案》，欲將省管18戶企業(yè)中的國有資本按照一次劃轉(zhuǎn)、分步到位、逐戶完善的原則，按一定比例劃入省社保基金理事會(huì)中。

根據(jù)公開消息，截至目前，山東省國資委已經(jīng)正式啟動(dòng)部分國有資本劃轉(zhuǎn)工作，分兩次將省國資委履行出資人職責(zé)的18戶企業(yè)30%的國有資本金180.65億元?jiǎng)澽D(zhuǎn)至省社保基金理事會(huì)，隨后省國資委和省社保基金理事會(huì)分別持有企業(yè)70%和30%的國有資本。

由此，山東省國資委監(jiān)管的18戶企業(yè)改建成為股權(quán)多元化的公司制企業(yè)，按照《公司法》要求建立股東會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，由省國資委和省社保基金理事會(huì)按持有產(chǎn)權(quán)分別行使股東職權(quán)、履行股東義務(wù)。

分析指出，在地方層面的積極探路下，下一步的國有資本劃轉(zhuǎn)全國社會(huì)保障基金或?qū)⑾蚋佣嘣穆窂睫D(zhuǎn)變。

有據(jù)權(quán)威消息源透露，由國資委、財(cái)政部、人社部、證監(jiān)會(huì)等多部門組成的專題工作組正在就國有資本劃轉(zhuǎn)全國社會(huì)保障基金展開研究工作，進(jìn)一步的劃轉(zhuǎn)方案將擇機(jī)出臺(tái)。

儲(chǔ)備金補(bǔ)充養(yǎng)老時(shí)機(jī)未定

盡管遲來的《條例》被視為一部彌補(bǔ)先前全國社會(huì)保障基金制度缺憾的“扛鼎大法”，但也有專家指出仍有不完美之處，只不過這種不完美，是“對(duì)于部分關(guān)鍵內(nèi)容進(jìn)行了巧妙的政策‘留白”。

作為社科院世界社保研究中心的副秘書長，齊傳鈞在受訪時(shí)就指出，按照《條例》規(guī)定，全國社會(huì)保障基金是國家社會(huì)保障儲(chǔ)備基金，用于人口老齡化高峰時(shí)期的養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障支出的補(bǔ)充、調(diào)劑。但這一規(guī)則仍存在政策缺口，需要出臺(tái)細(xì)則配套實(shí)施。

在他看來，所謂“人口老齡化高峰時(shí)期”到底如何量化；當(dāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金面臨何種情況時(shí)可以啟動(dòng)、使用全國社會(huì)保障基金；全國社會(huì)保障基金可以用作補(bǔ)充、調(diào)劑的規(guī)模、頻率等具體規(guī)則都未進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。

可以預(yù)見的是《條例》施行后，基金如一枚“雪球”一樣會(huì)越滾越大，但究竟大到什么程度，《條例》并未指出。因此，在齊傳鈞看來，《條例》中，“國家將根據(jù)人口老齡化趨勢和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，確定和調(diào)整全國社會(huì)保障基金規(guī)模”的表述讓其頗感意外。

他認(rèn)為這項(xiàng)關(guān)乎社會(huì)保障基金池子容量的重要規(guī)定相對(duì)簡單，內(nèi)容相對(duì)模糊，可見對(duì)于這項(xiàng)重要指標(biāo)仍需進(jìn)一步討論，確定包括調(diào)整依據(jù)、幅度、來源等細(xì)節(jié)內(nèi)容。

值得一提的是，包括齊傳鈞在內(nèi)有多位受訪者點(diǎn)評(píng)認(rèn)為，《條例》中，“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，全國社會(huì)保障基金理事會(huì)可以接受省級(jí)人民政府的委托管理運(yùn)營社會(huì)保險(xiǎn)基金；受托管理運(yùn)營社會(huì)保險(xiǎn)基金，按照國務(wù)院有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)基金投資管理的規(guī)定執(zhí)行。”是對(duì)國務(wù)院正式于去年印發(fā)的《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)投資管理辦法》的制度延伸，也是對(duì)其中爭議較大的受托人問題首次進(jìn)行了明確。

據(jù)記者了解，目前，各地養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資的委托人是各級(jí)省政府，懸而未決的是受托人到底花落誰家。

“如果受托人不確定，原定今年內(nèi)計(jì)劃開展的養(yǎng)老金入市投資就難實(shí)現(xiàn)，而根據(jù)《條例》各省份可以把結(jié)余養(yǎng)老基金委托給全國社保基金理事會(huì)。”齊傳鈞認(rèn)為，關(guān)于受托人的規(guī)定，《條例》用了“可以”而非“唯一”，這意味著，未來受托人還有增加的可能。