黑龍江省東寧縣興邊富民實踐調研

鄭麗麗

【摘 要】 本文介紹了東寧縣經濟社會發展情況及實施興邊富民行動取得的成績，總結了東寧縣實施興邊富民行動的主要經驗，分析了存在的問題，提出了對策與建議及“十三五興邊富民行動”工作的重點：要加大資金投入力度；推進農業產業化和標準化，促進農民增收；進一步幫助民族鎮、村改善基礎設施和生態環境；支持邊境貿易發展；實施興邊富民行動重點工程；加大對少數民族人才的培訓力度，為民族事業發展提供人才保障。

【關鍵詞】 東寧縣；興邊富民行動；實踐；“十三五”工作重點

“興邊富民行動”是國家為促進邊境地區少數民族經濟、社會事業發展而采取的一項重大舉措。多年來，在黑龍江省民委和全省各級黨委政府的大力支持下，在縣民宗局及有關部門積極組織、悉心協作下，東寧縣“興邊富民行動”開展得較為扎實，并取得了較好的成績。

東寧縣位于黑龍江省東南部，是國家一類陸路口岸，國境線長139公里。境內總面積7137平方公里，地貌呈“九山半水半分田”特征，年平均氣溫6℃，素有“塞北小江南”的美譽。全縣轄6鎮102個行政村，人口21萬。有朝鮮族、滿族、回族等16個少數民族，少數民族人口1.16萬，是黑龍江省朝鮮族人口最早的聚居地，口岸所在地——三岔口朝鮮族鎮，是全省唯一的少數民族口岸鎮，轄6個朝鮮族行政村，11個朝鮮族自然屯。2006年東寧縣被確定為省級興邊富民行動重點縣，2007年被確定為國家級興邊富民行動重點縣以來，東寧縣充分利用國家實施的積極財政政策和興邊富民行動的優惠政策，縣域經濟有了長足的發展，2013年，全縣農民人均純收入達到16695元，居全省第一位；城鎮居民人均可支配收入20793元，居全省第二位，經濟發展總體形勢較好，基礎設施日趨完善，少數民族群眾生產生活條件明顯改善，特色農業作用開始顯現。

一、東寧縣經濟社會發展情況

東寧縣利用國家實施“興邊富民行動”的有利契機，圍繞“提前五年全面建成小康社會”目標，加快推動縣域經濟增長，大力改善民生事業，綜合實力呈現跨越式增長，社會事業明顯改善。2013年底，全縣生產總值達到144億元，固定資產投資完成900035萬元，財政收入實現8.03億元，進出口總額達到272892萬美元，分別比2010年增長1.6倍、2.6倍、2.3倍和1.2倍。農民人均純收入16695元，城鎮居民人均可支配收入20793元，分別比2010年增長1.4倍和1.1倍，分列全省的第一和第二位。經濟快速增長的同時，東寧縣積極改善百姓生產生活環境，先后被評為全國衛生縣、全國平安縣、全國文明縣、全國生態縣、全國科技示范縣、全國法制先進縣和全國黑木耳第一縣。

近年來，東寧縣依托少數民族鎮村的資源稟賦和區位優勢，著力扶持少數民族地區產業發展、基礎設施建設，少數民族群眾生活環境明顯改善，生活水平大幅提高。

1、少數民族地區生活環境不斷改善

東寧縣高度重視少數民族群眾的生活質量，積極爭取少數民族發展資金1500余萬元，用于少數民族群眾增收致富和少數民族鎮村基礎設施建設。投入226萬元為三岔口朝鮮族鎮4個朝鮮族行政村全部安裝了太陽能路燈；投入189萬元建設三岔口朝鮮族鎮農村社區服務中心主體工程；投入211萬元建設三岔口鎮三岔口朝鮮族村民族特色廣場；投入240萬元建設三岔口朝鮮族村水稻育秧大棚基地并購置農機具；投入185萬元建設三岔口鎮東星朝鮮族村水稻農民專業合作社；投入387萬元建設寶灣朝鮮族村黑木耳生產基地；投入235萬元進行水渠改造、自來水改造、購置文化體育設施、修建便民橋、建設民族團結進步示范點。

2、少數民族地區產業發展持續推動

第一，推動水稻種植集中經營。2010年、2011年爭取少數民族發展資金315萬元，大力扶持三岔口鎮東星朝鮮族水稻種植農民專業合作社，購置水稻收割機等設備9臺（套），建設一處精米加工廠，全村一半的水田由合作社從農民手里租賃，實現了土地集中經營，為全縣推進土地流轉規模經營樹立了典型和榜樣。第二，推動黑木耳提質增效。突出東寧縣黑木耳生產第一縣的產業優勢，大力發展黑木耳基地建設，十二五期間爭取國家興邊富民少數民族發展資金387萬元，建設了三個朝鮮族村黑木耳生產基地，占地面積400畝，帶動少數民族鎮村增加收入500萬元以上。第三，推動商貿物流繁榮發展。充分發揮口岸區位優勢，以經濟開發區為支撐，深入貫徹實施省委“出口抓加工、進口抓落地”戰略，依托境內外兩種資源、兩個市場，引導中俄資源、資本、市場、人才、技術等諸多要素向東寧境內外園區聚集，累計投入資金8億元，完成征地和廠房、道路、給排水建設，形成了以木材加工、食品加工、輕工制造、物流貿易等為主導的產業體系。同時，投入4.5億元以寶玉石城和互市貿易區為拉動，建成集通關、保稅、加工、物流、研發、鑒定、展銷、結算和旅游等功能于一體的東北亞寶玉石毛料集散中心和成品批發市場。同時投入1000余萬元用于三岔口鎮供水、排水、道路等基礎設施建設，突出朝鮮民族風情，完善城市配套功能，改善商貿物流環境，著力將三岔口鎮打造成國境線上的中俄商貿物流產業重鎮。第四，推動旅游產業發展壯大。投資近3000萬元推進國家AAAA級紅色旅游景區東寧要塞展覽館、兵器園、觀光道路等設施建設，與東寧口岸、珠寶玉石、俄貨商場貫穿成旅游線路，每年吸引吉林、遼寧及省內其他縣市游客10萬余人，同時帶動了全縣交通運輸、餐飲住宿、商貿流通等行業的繁榮。

3、少數民族地區公共服務水平大力提升

第一，教學條件得以改善。近年來縣民宗局始終關注三岔口鎮朝鮮族中學和小學發展，不斷加大投入改善教學樓、住宿樓和設備，關注學校教師配置，多渠道解決少數民族學校雙語教師緊缺問題，現正在研究朝鮮族小學和中學整體搬遷至城區，建設朝鮮族教育中心事宜。第二，醫療條件得以改善。利用全國基層醫療衛生體制改革契機，投入1000余萬元完成朝鮮族鎮衛生院、衛生所標準化建設和管理體制、人員聘用、基本藥物和一體化發展改革，每年縣財政兜底保障朝鮮族醫療衛生機構運行，并優先聘用少數民族醫護人員和負責人，新農合報銷達到90%，少數民族群眾看病難、看病貴的問題得到有效緩解。第三，文體服務得到改善。堅持推動鎮文化站、村文化大院建設，突出少數民族特色設置活動設施設備，開展送文藝節目、圖書、電影下鄉，同時在學校、社區教授傳承朝鮮族腰鼓等民族特色文化，每兩年舉辦一次民族運動大會，少數民族地區文體活動繁榮開展。

4、邊境地區享受各級各類優惠政策越來越多

東寧縣正逢中俄兩國戰略協作伙伴前所未有的最好時期，利益匯合點越來越多，經濟融合度越來越高，都把對方的發展當作重要機遇，俄羅斯加強與中國合作，全面深化天然氣供應、煤炭開發、農業合作、地方合作等務實合作。東寧在對俄經貿合作中舉足輕重，優勢和戰略地位不斷攀升。在實施五大規劃發展戰略和國家近期出臺支持外貿發展的五項政策中，沿邊口岸城市都將享受到特殊政策的傾斜和支持。東寧是沿邊開發開放先導帶，與綏芬河共同爭取國家級重點開發開放試驗區，被列為《國家新型城鎮化規劃》中16個面向東北亞重點建設的陸路邊境口岸城鎮，同時又是全省陸海絲綢之路經濟帶上的重要節點縣份和銜接帶，加之撤縣建市的區劃調整，都將給東寧縣對外合作升級帶來制度和改革紅利。

二、東寧縣實施興邊富民行動取得的成績

1、對外開放創新突破

境外園區建設領先全國，累計完成投資40.5億元。烏蘇里斯克經貿合作區繼續享受國家級政策，中俄（濱海邊疆區）現代農業合作區有望今年晉升國家級。華洋奶牛場成為俄遠東地區最大的奶牛場。莫斯科格林伍德黑龍江名優商品展示中心開張運營。東—波口岸被確定為中俄海關監管互認機制試點口岸。黑龍江省珠寶玉石產業基地累計完成投資4億元，入駐縣內外企業160戶，被省委宣傳部批準為黑龍江省文化產業試驗園區。全省唯一的珠寶玉石檢測鑒定中心、珠寶玉石進口保稅倉庫、寶玉石文化博物館投入運營，珠寶玉石專科學校招生授課。俄羅斯資源能源進口實現突破，石油液化氣成功從東寧口岸通關。成功舉辦中俄東寧—伊爾庫茲克油畫展等活動，青年創業基地、教育中心、中俄油畫創作集散中心等項目穩步推進。建成全省唯一一個對俄電子商務綜合服務平臺——“達俄通”，物流體系已覆蓋俄羅斯濱海邊疆區及各州主要大中型城市，實現了多種方式的便捷支付。

2、農村經濟持續繁榮

黑木耳產業有名有實，栽培規模達12億袋，總產干品6萬噸，約占全國總量的1/4。黑尊、佰盛兩大億元以上項目完成投資1.37億元，建成全國領先的黑木耳全自動化菌種菌包生產大項目。雨潤黑木耳批發大市場成功晉升為國家級，黑木耳節上升為國家級展會，成功與天津渤海商品交易所正式簽約，2015年年底前可上市交易。新建兩個標準化園區和一個煙葉收購站，老黑山鎮、道河鎮分別成為川渝中煙和河南中煙優質煙生產基地。葡萄酒產業穩步發展，綏芬河北岸已建成省級重點企業祿源酒莊，生產的高檔冰酒、藍莓酒、紅酒及葡萄果醋等產品已進入國際國內中高檔消費品行列，天隆、鑫輝和金河酒莊項目正在建設中。大榛子、蕨菜等林下接續產業方興未艾。

3、工業經濟加快發展

重點推進千萬元以上項目77個，目前開復工建設項目42個，進行開工準備項目22個，開展前期項目13個。油頁巖綜合開發與撫順礦務局簽訂120億元煤煉油項目合同，目前已完成公司注冊，現正在老黑山、大肚川進行探礦。牡綏鐵路擴能改造項目完成投資1550萬元，工程主線拆遷全部完成，站前廣場剩余15戶。瑞陽輕質碳酸鈣項目完成投資1550萬元，已開采礦石，正在進行采礦區建設。東升水電站進入項目建設收尾階段，正在進行首臺機組調試和驗收工作，預計年底實現并網發電；瑞信風電完成投資3.3億元，辦公樓土建、升壓站土建主體工程、施工道路完成建設，建成23個風機基礎，正在進行集電線路工程、送電線路工程建設。東寧經濟開發區完成投資5000萬元，新征地51公頃，推進“兩縱一橫”、“兩橋”為主的配套建設工程，天翼果菜深加工項目上半年完成設備安裝調試，目前已開始滿負荷生產，綠源新能源再生生物顆粒項目等加快推進。羅家店水電站、鑫城尾礦提金、木材深加工園區等項目加快建設；五排、道河水電站、俄糧深加工、辰能煤油氣電聯產等項目正在進行前期準備階段。

4、城鄉建設扎實推進

大力推進城市規劃體系建設，新啟動城市專項規劃21項，棚戶區改造拆遷房屋1480戶，城區總建筑面積達431萬平方米。建成運營垃圾運轉站、污水處理廠污泥處理工程，啟動濱河熱電熱源擴容改造工程及東升水電站引水工程。新農村建設投入8000余萬元，硬化村內街道1.8公里，砌水泥邊溝10.2公里，新建改造文化活動場所2萬余平方米。對縣城內14條城市主次干道路進行了維護、改造。綏滿高速公路東寧口岸連接線、綏芬河二號橋建成通車，綏芬河一號橋、東綏至二檢公路加快建設。城市功能配套不斷完善，逐步建成龍興公園、東苑廣場、西安花園等公園的綠化、廣場設施，城市品味不斷提升。

5、社會建設和諧進步

按照黨的群眾路線教育實踐活動要求，對群眾反映突出的20個問題和政府工作報告中確定的20件民生實事著力推進，集中解決錦繡家園等9個小區辦理房產證及居民棄管樓問題。社會保障體系穩步構建，新農保參保率達到74%，新農合參保率達到99.9%，累計發放低保、廉租住房補貼、大病救助、捐資助學等資金6200萬元。公共服務體系進一步完善，人民辦事服務中心已投入運行。教育事業穩步發展，高考普本和重本上線率連續五年列牡丹江五縣（市）第一，實施學區內入學政策，啟動陽光分班試點，逐步解決“大班額”、“重點班”問題。醫療服務水平不斷提升，縣級公立醫院改革啟動實施藥品零差率銷售，設立醫療糾紛調解辦公室，人事制度、分配制度、法人治理等穩步推進，成為國家級改革試點；完成33個標準化村衛生所建設，中醫院綜合樓項目資金已到位，新建婦幼保健院等項目正在穩步推進，東寧被確定為國家慢性病綜合防控示范區和第三輪全國艾滋病綜合防治示范區。文體事業繁榮發展，國家公共文化服務體系示范區成果進一步鞏固，東寧要塞成為第一批國家級抗戰紀念設施、遺址，東寧縣被國家文化部列為“邊疆萬里數字文化長廊”建設試點縣。

三、東寧縣實施興邊富民行動的實踐

1、必須加強組織領導

加強組織領導，是實施興邊富民行動的重要保障。興邊富民行動實施以來，東寧縣成立了由縣長任組長，縣民宗局、財政局、發改委等相關部門組成的興邊富民行動領導小組和具體辦事機構，并確定專人負責，建立長效運作機制，形成了“上下貫通、左右相關、縱橫交錯、統一協調”的工作網絡。在開展興邊富民行動工作中，從項目規劃、立項、論證、申報到組織實施全過程，縣委、政府認真研究確定，明確負責人，層層建立目標責任制，指定專人抓落實，使項目建設有了堅強的組織保障。如三岔口村東星村實施的興邊富民農民專業合作社示范村項目，由縣民宗局和三岔口鎮人民政府各抽調一名工作隊員駐扎在該村，組織和發動群眾，幫助村小組進行實地規劃，使既定項目按質按量圓滿完成，并節余部分項目資金，充分發揮了項目資金的效益。

2、必須堅決貫徹黨和國家的民族政策

不折不扣地貫徹執行黨和國家的民族政策，是實施好興邊富民行動的必要基礎。興邊富民行動實施的對象是邊境地區的少數民族，促進各民族共同團結奮斗、共同繁榮發展是興邊富民行動的主要任務。因此，把黨和國家的民族政策、法律法規體現在實施興邊富民行動過程中，既是經濟社會發展的需要，也是推進邊境地區民主政治的現實需要。

3、必須堅持發展這個要務

堅持加快發展這個要務，是推進興邊富民行動的根本前提。解決民族地區的困難和問題、縮小民族地區與其他地區的差距，歸根到底要靠發展，邊境地區強烈發展的愿望與國家、省、市的優惠政策相結合，構成興邊富民行動的強大動力。在實施興邊富民行動中，把發展工業和特色農業作為強縣富民的首要任務，以項目和投資為重點，發揮口岸和資源兩大優勢，以資源整合和招商引資為手段，統籌城鄉，推動了經濟社會全面協調可持續發展。

4、必須堅持典型引路

東寧是祖國的東北邊陲，邊境線長達139公里。邊境地區大多數居住著朝鮮族、滿族等少數民族。由于交通、能源和地理位置等條件的制約，這些群眾的生活一般都比較貧困。因此在實施項目中，始終堅持抓兩頭帶中間的辦法，選擇地處邊境少數民族聚居的4個點，集中財力、物力搞建設，以點帶面，使全縣農業農村工作學有典型，做有榜樣。

5、必須堅持群眾參與

興邊富民行動是一項系統的社會民心工程，涉及面寬，工作難度大，需要政府各個部門的密切配合，尤其需要廣大群眾的參與。實施興邊富民行動，國家只能在項目、物資上提供必要的支持，許多人力、勞力要依靠當地群眾參與投工投勞，只有激發群眾克服依賴思想，增強自我建設自我發展的思想意識，并付諸行動，才能達到興邊富民行動的目標。

四、實踐興邊富民過程中存在的問題

在實踐興邊富民行動的過程中，雖然取得了很大的成績，但也存在著一些問題和不足，主要表現在以下幾個方面：

1、資金投入不足，使用情況不理想

一方面資金投入與產出比例不夠合理。從2007年東寧縣享受“興邊富民行動”重點縣政策以來，至2011年累計共享受1296萬元補助資金，但這幾年的產業投入主要面向中小項目，用于帶動當地經濟和社會發展的龍頭產業資金投入不多，實際產出效果不明顯。另一方面，資金投向缺乏專一性和長期性。“興邊富民行動”項目，從制定到實施主要是依據當年急需發展的項目而定，沒有從根本上進行長遠規劃，資金投入缺乏專一性和連續性，不能從真正意義上實現規模化和集成化發展。這兩方面情況的存在，歸根結底還是由于資金的投入量有限，面對方方面面的資金缺口，資金的投入明顯不足。

2、產業結構不夠合理，主導產業不突出

東寧縣少數民族村經濟規模較小，6個朝鮮族村農業主導產業為傳統的水稻種植業，并且人均土地面積少，沒有形成規模經營，爭取項目資金存在很大的困難。十多年來，已有4325人外出到韓國、俄羅斯、日本及沿海內地打工經商，大部分青壯年勞動力在外，雖然帶來了可觀的收入，但也流失了大量優質的勞動力，本地產業很難形成規模，一定程度上也制約了農業產業的發展。

3、社會事業發展緩慢，公共服務能力不高

側重于民族教育的資源少，朝鮮族學校師資力量嚴重不足，特別是雙語教學教師的招聘存在一定的困難。現部分少數民族村屯建設了文化活動場所，但多數條件還比較簡陋，設備殘缺，甚至沒有建設相應場地。作為主要服務于少數民族群眾的鎮村醫療衛生機構在設施設備上應更加完善，減少因到外地或其他醫療機構就診出現的語言溝通上的問題，另外少數民族鎮村醫療衛生機構專業技術骨干相對缺乏。

4、少數民族人才缺乏，呈現青黃不接

一方面少數民族干部嚴重不足。少數民族干部因對民族地區情況熟悉，與少數民族群眾感情溝通更順暢，在帶領少數民族致富脫貧，宣傳貫徹黨的方針政策上有著不可替代的作用。但現有的人才聘用機制遠不能將少數民族干部很好的充實到應有的崗位，在后備干部培養上缺乏培養對象，現在的少數民族干部40歲以下極少，后期少數民族人才使用渠道不暢。另一方面，邊境地區農民技術人才缺乏，使可持續發展的產業得不到有效發展，缺乏對社會事業、科教文衛等勞動者素質的培訓機制，少數民族群眾的自我發展能力不足。

五、對策與建議及“十三五興邊富民行動”工作的重點

1、加大資金投入力度

一是在爭取國家興邊富民行動專項資金的同時，縣政府要足額落實興邊富民行動項目所需資金。二是積極引導爭取各類國際組織、政府機構、企業、個人等援助、捐助邊境民族鎮、村幫助發展各項事業。三是積極爭取中央財政邊境建設事業補助費，重點用于解決邊境地區民族鎮、村群眾生產生活中的急難問題。四是積極鼓勵、引導和支持金融機構對邊境地區有市場、有效益、有信貸條件的項目加大信貸支持力度，爭取國家安排的貼息資金和扶貧貸款，增強邊境地區民族鎮、村對信貸資金的吸引力。在資金的使用上，應當開展扶持資金的整合使用。借鑒省委、省政府農業資金打捆使用的經驗，將興邊富民資金集中投入發展民族風情旅游、特色農業等帶動性強的產業上，更利于民族地區產業和經濟發展。

2、推進農業產業化和標準化，促進農民增收

繼續發展特色、綠色種植業，努力打造具有民族特色的名牌農產品，提高農產品經濟效益；積極引導、鼓勵和支持少數民族農村勞動力向非農產業轉移，加強農民進城務工和出國勞務的引導、管理和職業培訓，為農民外出務工、經商創造良好的政策環境和基礎條件；加快發展農副產品加工業、振興民族特色的傳統手工業、食品加工業；培育農業技術服務體系和農村經濟發展的社會化服務體系。加強技術推廣、科技培訓、防疫防病、綜合服務等工作。鼓勵引導農民創辦各類專業協會，培育和發展農村中介組織和農民經紀人隊伍，發展農村各種合作經濟組織，建立和完善農業生產要素市場和農產品市場體系，為農民提供及時準確的市場信息。

3、進一步幫助民族鎮、村改善基礎設施和生態環境

加強民族鎮、村基礎設施建設，重點建設一批對帶動當地發展起重大作用的交通、水利、電力等公共基礎設施項目，優先安排與群眾生產生活密切相關的農田水利、人畜飲水、電力、鄉村道路、民房改造等中小型公益型項目。堅持全面規劃、統籌兼顧、標本兼治、綜合治理的原則，全面提升民族鎮、村水旱災害應急管理、綜合防御及水資源保障、糧食安全生產保障能力。扶持小型農田水利設施建設，力爭使6個民族村（12個自然村）耕地實現節水灌溉。

4、支持邊境貿易發展

完善和加強邊境口岸“互市貿易區”建設。加大對口岸基礎建設的投入，推進電子口岸建設，在出口退稅、過境人員出入簽證等方面，進一步簡化手續，放寬限制，提高通關效率。實施優惠的邊貿稅收政策，支持邊境口岸的通關、運輸和貯存條件的改善。

5、實施興邊富民行動重點工程

按照國家和省政府興邊富民行動的有關部署開展重點工程建設。主要包括：以水、電、路、通信為主的基礎設施建設工程；以資源合理配置為目的的產業結構調整工程；以提高城市化水平為重點的小城鎮建設工程；以人文和自然環境為優勢的旅游開發工程；以民族名優特新為重點的綠色、特色產品工程；以邊境貿易為核心的外向型經濟開發工程；以人才為本的人才隊伍培養建設工程；以繼承和發展民族文化為宗旨的文化設施建設工程；以改善民族醫療衛生條件為重點的提高少數民族人民群眾健康水平工程；以維護邊境地區和口岸安全穩定為重點的邊境平安建設工程。實施以上工程，必須堅持“先易后難”的原則，條件成熟，容易實施的工程項目首先實施；必須堅持“先重后輕”的原則，涉及大多數少數民族人民群眾利益和投資少、見效快、收益大、具有長遠性效益的重點工程項目首先實施；必須堅持“以點帶面”的原則，不斷總結、推廣試點經驗，逐步擴大實施范圍。

6、加大對少數民族人才的培訓力度，為民族事業發展提供人才保障

努力培養一批經濟、管理、科技、教育、文化衛生等各方面的急需人才，對有發展潛力的少數民族人才進行重點培養，有效地解決目前東寧縣民族地區人才短缺問題。爭取特殊政策和定向培養的措施，視不同情況降低門檻，創造條件鼓勵和吸收更多的少數民族人才充實民族干部隊伍，到基層、到鄉鎮學習鍛煉，為少數民族群眾服務。