財稅體制改革與轉變經濟發展方式

胡應泉

(福建對外經濟貿易職業技術學院 圖書館，福建 福州 350016)

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財稅體制改革與轉變經濟發展方式

胡應泉

(福建對外經濟貿易職業技術學院 圖書館，福建 福州 350016)

摘要：通過財稅體制和政策的調整，包括稅目和稅率的調整，以及稅收在上下級政府之間的分配關系等，可以引導政府、企業和消費者的行為，從而對經濟發展方式和經濟結構產生調節作用。要轉變經濟發展方式，就必須對現有的財稅體制進行改革，建立起一種與新的經濟發展方式相適應的新的財稅體制。

關鍵詞：財稅體制；資源稅；環境稅；營業稅；增值稅；分稅制；經濟發展方式

在轉變經濟發展方式這一問題上，筆者此前已經對如何實現經濟發展方式的轉變進行了探討[1]，本文再集中從財稅體制改革的角度對這一問題進行進一步的探討。財稅既是政府取得收入、維持政府運轉、興辦各種社會事業的主要途徑，又是調節社會經濟發展活動的一種重要杠桿。通過財稅體制和政策的調整，包括稅目和稅率的調整，以及稅收在上下級政府之間的分配關系等，可以引導作為市場主體的企業和消費者的行為，也可以引導政府尤其是地方政府的行為，從而對經濟發展方式和經濟結構產生調節作用。傳統的經濟發展方式之所以難以改變，與它建立在舊的財稅體制的基礎上是分不開的。要轉變經濟發展方式，就必須對現有的財稅體制進行改革，建立起一種與新的經濟發展方式相配套的財稅體制。

一、資源稅和環境稅的改革

資源稅是以各種應稅自然資源為課稅對象，為了調節資源級差收入并體現國有資源有償使用而征收的一種稅[2]。自然資源是人們共有的，因此為了體現公平的原則，國家就必須對資源的使用者征稅。同時，對資源的使用往往會帶來對環境的破壞，因此國家必須通過征收資源稅以調節人們的生產和消費行為，從而達到節約使用資源、保護環境的目的。發達國家較早開始征收資源稅，已建立了很完善的制度。我國從1984年才開始征收資源稅，當時只限于煤炭、石油和天然氣三種，后來又擴大到鐵礦石。我國長期以來都只對這四種資源產品征收資源稅，并且稅率很低，還是從量征收。這是客觀條件所決定的。首先，我國生產力發展水平較低，如果實行發達國家那樣嚴格的資源稅制度，就會對經濟發展產生一定的制約作用；其次，實行嚴格的資源稅制度就會削弱國有企業的競爭力，使其陷入發展困境。然而，這種過于松弛的資源稅制度也使我國的經濟發展付出了過大的代價，帶來了一系列嚴重的社會問題。過去的經濟發展之所以長期存在高投入、高消耗、高污染、低效益等問題，是與沒有實行嚴格的資源稅制度，企業以及消費者對資源使用的成本太低、浪費現象嚴重分不開的。我國許多重要資源的人均占有量都低于世界平均水平，長期以來又實行低稅甚至無稅的政策，致使經濟發展所受到的資源瓶頸約束越來越大。同時，在這種制度下，由于資源的開發成本很低，人們只要能夠拿到資源的開采權，就意味著獲得了暴利的機會，從而導致對資源進行濫采濫挖的現象，并帶來了兩極分化和貪污腐敗。2011年9月30日，國務院公布了《國務院關于修改<中華人民共和國資源稅暫行條例>的決定》。新條例擴大了資源稅的征收范圍，擴大到原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦和鹽等七種，并在現有資源稅從量定額計征的基礎上增加從價定率的計征辦法，調整了原油、天然氣等品目資源稅稅率。新條例有了一定的進步，但征收范圍仍然限于礦藏品領域，而沒有覆蓋到水資源等非礦藏品領域，同時還繼續保留從量稅，稅率仍然偏低。2010年下半年在新疆率先進行資源稅改革，將石油、天然氣的資源稅由“從量”征收改為“從價”征收，收到了良好的效果。2011年前4個月，新疆入庫資源稅19.37億元，同比增收14.70億元，增長314.6%。今后應當在總結經驗的基礎上把這項改革推廣到全國，并逐漸擴大到其他的主要資源品領域，充分發揮這一經濟杠桿對生產和消費的調節作用，使企業合理開發資源，生產企業采用新技術和新設備節能降耗；消費者合理地進行消費，從而減少對各種資源的消耗；實行產業結構的優化升級，實現經濟發展方式的轉變。

環境稅也稱為生態稅、綠色稅，是20世紀末國際稅收學界提出的一個概念。它是把環境污染和生態破壞的社會成本，內化到生產成本和市場價格中去，再通過市場機制來分配環境資源的一種經濟手段。目前，部分發達國家征收的環境稅主要有二氧化硫稅、水污染稅、噪聲稅、固體廢物稅和垃圾稅等5種。[3]之所以會產生這個稅種，是由于人類社會的工業化已經對生態環境造成嚴重的破壞，嚴重影響人們的生產、生活和經濟社會的可持續發展，因此政府必須對企業以及消費者征收一定的環境稅，利用這一經濟杠桿調節人們的生產和消費行為，從而達到減少污染、保護環境的目的。長期以來，環境作為一種天然的公共物品人們都是免費使用，從而變得沒有節制，帶來了嚴重的環境問題。環境稅就是為了扭轉這種現狀，使人們為自己的生產和消費所帶來的環境成本付費，從而自覺地節制自己的生產和消費行為。保護環境固然需要不斷地提高人們的環保意識，但更需要通過經濟杠桿對人們的生產和消費行為進行有效調節，將其與環境成本直接聯系起來，從而更好地保護環境，實現可持續發展。我國目前尚未實行這一制度，而目前我們所面臨的嚴峻的環境形勢要求必須加快出臺這樣的制度。以水為例，我國是一個淡水資源比較缺乏的國家，但長期以來卻實行低水價制度，更沒有征收水污染稅，致使在生產和生活中，浪費水資源的現象十分嚴重，并對生態環境造成了十分嚴重的破壞。調整水價以及征收水資源稅無疑會增加人們的生產和生活成本，但舍此又別無他途。如果我們不愿意付出這個成本，所帶來的環境問題就得不到解決，所付出的代價將會更大。至于它會影響到低收入階層的生活，這固然是需要考慮的問題，但可以通過政府對他們采取生活補助的辦法加以解決。這種“直接補助，節約歸己”的辦法無疑要比實行低水價的辦法更可取，它一方面沒有降低低收入階層的生活水平，另一方面又產生了節約水資源的積極效果。為了解決環境問題，應當分級啟動“綠色稅收轉型”，把綠色稅收調節范圍由工業擴大到建筑、交通、公用事業等領域，開征專門的能源環境稅，促進資源的循環利用，促使企業更新技術設備，優化升級產業，以實現節能降耗、減少排污的目的[4]245-276。

建立和完善資源和環境稅制度還會從另一個角度對經濟發展方式的轉變產生積極作用，即它可以逐步增加資源和環境稅在地方政府財政收入中的比重，以逐步減少對流轉稅和企業所得稅的征收，從而削弱地方政府熱衷于發展那些高投入、高消耗、高污染、低效益的重化工項目，降低實行低水平擴張的經濟動因[4]245-276。因為流轉稅主要來自那些投資巨大的項目，它關注的是產值，而不是經濟效益，不是節能降耗，不是產業結構的升級優化；而資源和環境稅則不然，它一方面可以給政府帶來穩定的財政收入，從而不必去上那些大的投資項目，另一面又會促使企業主動地更新技術和設備，進行產業的升級優化，從而達到節能降耗的目的。

在進行資源稅和環境稅這項改革中還有一個重要的方面，是要對從稅收政策的制定到稅收收入的使用這一整個過程進行嚴格的監督。新的稅收政策必須是立法部門經過科學的論證和合法的程序才能出臺的，而不是由行政機構制定一個條例就可以實行；稅收收入要真正用于治理和改善環境，以及其他合理的支出，真正做到“取之于民，用之于民”。只有這樣，人們才會真正接受這一稅種，積極配合這一政策的實施。

二、營業稅改增值稅

1994年我國稅制配套改革后，對制造業征收增值稅，實行中央和地方分成，中央拿75%，地方拿25%，每年的增量中70%歸中央；對服務業征收營業稅，全部歸地方所有。出臺這樣的改革方案有特定的背景，即分稅制改革的目標是在整個稅收收入中地方占40%，中央占60%；中央轉移支付20%；地方支出60%，中央支出40%。當時我國的主要稅種是產品稅、增值稅、營業稅、消費稅。其中流轉稅占80%多，中央和地方都關注這一部分，誰也不要企業所得稅。如果把營業稅也改成增值稅，中央的占比要達到70%～80%，地方只有10%～20%，因此必須給地方一個大的稅種，并且這個稅種會隨著經濟的發展而增長。最后就把服務業的營業稅劃給了地方。[5]199-218這種帶有妥協性的方案對于分稅制改革的順利出臺是必要的，但它同時也帶來了相應的問題，隨著時間的推移這一問題變得愈發嚴重。由于我國稅收的主要來源是增值稅，其中有一半是生產型的增值稅，并且稅改之后，在稅收重心上移到中央的同時，許多事權卻下移到了地方。在這種情況下，地方政府為了創造更多的財政收入，只能大力上馬那些產值大的重化工項目。盡管這些項目效益低下，提供的就業機會十分有限，但由于可以帶來大量的財政收入，地方政府熱衷于此，從而無法轉變粗放型的經濟發展方式。與此同時，由于服務業領域由地方政府征收營業稅而不是增值稅，產生了嚴重的重復征稅現象，使服務業發展受到了很大的限制。現代經濟就是以服務業為主體的經濟，服務業的健康發展可以很好地滿足人們的生活需要，提供更多就業機會，優化產業結構，為生產提供更好的服務，提高產品附加值。發達國家的產業結構早已是以服務業為主體，而我國的服務業卻一直是發展的軟肋，其中原因固然是多方面的，而稅收制度的缺陷卻是一個重要的方面。

從2012年開始，在交通運輸業和部分現代服務業開展“營業稅改增值稅”的試點。在舊的稅制結構下，增值稅納稅人外購勞務所負的營業稅、營業稅納稅人外購貨物所負的增值稅均不能抵扣，存在著重復征稅的現象，企業的稅負比較重。實行“營改增”有利于消除營業稅的重復征稅，減輕企業的稅負，使市場細化和分工協作不受稅制影響，有利于完善和延伸二、三產業增值稅抵扣鏈條[6]。實踐證明，這項改革的成效是十分明顯的，尤其是有利于服務業的發展，有利于產業結構的優化升級，應將其推廣到全國，并且在服務業的各個行業進行推廣。但是要有效地推行這一改革，還必須解決一個十分重要的問題，這項改革把原來全部歸地方掌握的營業稅，改為按現體制75%歸中央，每年的增量中70%歸中央的增值稅，這反而會減少地方政府的財政收入，從而地方政府就會更加依賴發展那些高投入、高產值的重化工業，這樣，對經濟結構就會發生反向調節作用。因此，要成功地推進這一改革，亟須對增值稅進行配套改革，合理地調整中央與地方的分成比例，適當地增加地方的分成比例，尤其是在服務業領域要增加地方的分成比例。經過這樣的改革，地方政府就不會熱衷于上那些大項目，而是著眼于創造良好的投資環境，包括完善的基礎設施、保護產權的法制環境、高效的政府服務等硬環境和軟環境，以吸引更多的資本前來投資，獲得更多的稅源，從而有利于服務業的發展和產業結構的優化升級，真正實現經濟發展方式的轉變。

三、完善分稅制改革

1994年我國稅制配套改革建立起的中央與地方之間的分稅制，對于規范財政體制，為市場經濟的發展提供良好的財稅制度基礎，促進經濟社會發展功不可沒，是具有里程碑意義的一項改革，但也遺留了一些問題，需繼續完善。其中一個重要的方面就是要進一步規范中央政府與地方政府的財政關系，以及各級地方政府之間的財政關系。當初這項改革的一個重要目標就是要使財政的重心上移到中央，應該說這個目標已經很好地實現了。但與此同時，一些本該由中央政府履行的職能卻下移到地方。在這種情況下，地方政府為了承擔起事權，為了增加財政收入，只能更多地依賴“土地財政”“隱性負債”，為了取得更多的財政收入，熱衷于上那些投資大、產值大的投資項目，而這樣做的結果又給經濟社會發展帶來一系列的隱患，產生了更多的社會矛盾和沖突，使轉變經濟發展方式的目標遲遲不能實現。因此，必須本著“事權與財權相統一”的原則，進一步在中央與地方之間合理地分配事權與財權。一方面，要把那些應當歸地方政府的稅種留給地方政府，使地方政府擁有與其職能相匹配的財力；另一方面，要把一些本來應當歸中央政府的事權收歸中央政府，如上移司法、義務教育、基本社會保障等具有全社會公共物品性質的支出責任。這對于緩解地方政府的財政壓力，解決目前已經日益難以為繼的“土地財政”“隱性負債”以及舊的經濟發展方式等問題是十分必要的。也只有這樣，地方債改革、土地制度改革、轉變經濟發展方式改革等才能順利地進行。

當時分稅制改革只規范了中央與省級的財政關系，省以下還沒有建立起規范的分稅制，仍然是實行復雜多變、討價還價色彩很濃的分成制和包干制。地方政府存在的 “土地財政”“隱性負債”以及舊的經濟發展方式等問題，重要的原因就在于省以下這種混亂的財政關系。因此，下一步財稅體制改革的重點就是要在省以下建立起規范的分稅制，理順各級政府之間的財政關系。要使這一改革順利地推進，還應當結合行政框架扁平化和財政層級扁平化的行政體制改革。在我國，從中央到鄉鎮有五個行政層級，政府的財力分配也是按照這五個層級進行的，這在世界上是十分罕見的。這不但大大增加了行政管理的難度以及行政支出的成本，同時也使省以下實行分稅制改革在技術上變得十分困難。因此，還得結合行政管理上“省管縣”的改革，同步進行財政上的“鄉財縣管”和“省直管縣”兩個層面的扁平化改革，把財政的實體層次減少到三級。這對提高行政效率、節約行政成本的作用是巨大的，同時還使得省以下的分稅制改革在技術上變得可行[7]。

[參考文獻]

[1] 胡應泉.轉變經濟發展方式的方向探究[J].新余學院學報,2015(3).

[2] 百度百科.資源稅[EB/OL](2015-05-29)[2015-06-11] http://baike.baidu.com/link?url=lmcD1MK7yzwMi8CWPSLw

T5sUVS3XNIjQKZgLsN0prY23LT6NiCWD71kOIwtVPb4CVsMuiX6Jcz8u8zE9bf3Imq.

[3] 百度百科.環境稅.[EB/OL](2015-03-26)[2015-06-11] http://baike.baidu.com/link?url=3OTdDfAyxe4ADCJbmaWd5 QeyA-R8Vh_HhZMg-cIGveSYumuQGxkhx-rCh4cu672eaWimjEWZs_wrXfPJB1Erja.

[4] 成思危，厲以寧，等.改革是中國最大的紅利[M].北京:人民出版社,2013.

[5] 厲以寧，石軍，等.中國經濟改革警示錄[M].北京:人民出版社,2013.

[6] 百度百科.營業稅改增值稅[EB/OL](2015-06-04)[2015-06-11] http://baike.baidu.com/view/7972674.htm?fr=aladdin.

[7] 李煒光,韋森,賈康.財權制衡與中國下一步改革[EB/OL](2013-08-18)[2014-12-08]http://www.21com.net/articles/zgyj/ggzhc/article_2013081890053.html.

[責任編輯：李偉]

Reform of Taxation and Financial System and Transformation of Development Mode

HU Ying-quan

(Library, Fujian International Business & Economic College, Fuzhou 350016, China)

Abstract：The adjustment of the taxation and financial system, including adjustments to the taxable items and tax rates, and tax between the higher and lower governments distribution relationship, can guide the behavior of the government, the enterprises and the consumers, thus regulating the mode of economic development and economic structure. Only by reforming the existing taxation and financial system and establishing a new system which goes with the new economic development mode can people transform the mode of economic development mode.

Key words:taxation and financial system; resource tax; environmental tax; business tax; VAT; tax system; economic development mode

中圖分類號：F812

文獻標識碼：A

文章編號：2095-0063(2016)01-0063-04

收稿日期：2015-09-17

基金項目：福建省教育廳中青年教師科研項目人文社科B類(JBS14340)。

作者簡介：胡應泉(1977-)，男，福建連江人，經濟師，從事中國現代政治與經濟研究。

DOI 10.13356/j.cnki.jdnu.2095-0063.2016.01.013