二元體制下的農村環境問題探討

□陳凡 韋鴻

（長江大學經濟學院湖北荊州434023）

二元體制下的農村環境問題探討

□陳凡 韋鴻

（長江大學經濟學院湖北荊州434023）

以二元體制下的農村環境問題為切入點，探討二元體制下的農村環境問題表現及原因，探索推動二元體制改善的路徑。

二元體制；農村環境問題；探討

1 問題的提出

改革開放以來，我國經濟快速發展，人民生活水平顯著提高，各方面事業有了比較長足的發展，也伴生了很多副產品，環境問題就是最為顯著問題之一。特別是近年來，環境問題更加嚴重，也備受關注。霧霾天氣常態化，蔓延全國；風沙肆掠擴大化，席卷我國大地；工業廢水、廢氣排出劇增，大量河流污染；生活垃圾日益增加，遍地漫天；化工品、原油等污染擴張化，觸目驚心，這些都嚴重干擾人們的正常生產生活，制約了我國經濟健康發展，甚至威脅社會的和諧穩定。也說明環境問題已經成為我國進一步發展的極大威脅，落實十八大提出的“生態中國，美麗中國”精神刻不容緩。

基于此，較多學者也逐漸開始關注農村環境問題，從不同的角度開展研究。大致可以分為以下幾個方面：一是，從法律角度給予定性，確定規制途徑，這是學者們給予最大關注的視角。王文穎（2008），從農村環境保護體系不健全和監管體制不合理分析，并提出應對策略；李長健等（2009）、張文同（2011）、楊永芳等（2005）分別從城鎮化背景下的法律運行失效、法制宣傳及強化農民環保意識方面、經濟及執法多從手段加強環境保護的法律運行。二是，從國家環保政策出發，回顧歷程，研究形勢和對策。石文香等（2011）從新形勢下農村環保問題重要性出發，分析原因提出對策；覃源（2012）以新農村建設為背景，對其問題、對策進行了討論。三是，以經濟理論為背景的，具體分析模式。李長健、歐陽柳萌（2011）從稅收視角，以外部性分析探索農村環境權保護；蘇明（2011）以規制經濟學的手段剖析農村環境問題，并從制度構建方面提出了規制措施；四是，通過認知的方法開展分析或者主要采用綜述性法則。王超峰（2012）從社會對農村環境問題認知偏差出發，分析偏差導致的錯誤及化解手段。當然也有從其他角度分析的，這里就不一一列出。

綜合前文論述，實際生活中農村環境問題較為突出，其保護和治理容易被忽視；理論上說，各個學者從多方面開展研究來看，說明我國開始關注農村環境問題，在法律規制以及政策探討層面相對較為完善，但是較多的都是就農村環境問題而談農村環境問題，沒有和城市對比來看，更進一步說就是現行我國的體制問題來說，即城鄉二元體制。因此，從城鄉二元體制的視角上探討農村環境問題的進一步原因也是一個突破。基于此，筆者以城鄉二元體制為切入口，分析農村環境問題的表現及原因，并提出規制措施。

2 二元體制下城鄉環境問題差異

二元體制，通熟上講就是城鄉差別對待，科學上的內涵就是在戶籍制度基礎上的農村和城市的資源配置差異。

二元體制下，城鄉投入的資源是不一樣的，其效果也是不一樣的。具體表現在環境問題上主要有以下差異：

一是，農村和城市環境問題的認知傾向不同。二元體制導致的城鄉環境問題實際差別大，但是，較多公眾的眼中，僅僅認為我國的環境問題就等同于城市的環境問題，或者說城市的環境問題和農村的環境問題是等同的，更有少數認為只有城市具有環境問題，而農村環境很好，植被保護好，完全沒有環境問題，不需要擔心農村環境問題。

二是，農村和城市環境問題的主要來源不同。城市的環境問題主要來源為環境污染，大多是工業化過程中的副產品，例如工業廢水、廢氣，汽車尾氣，化工等；農村環境問題主要來源是生態破壞，大多是農民和農業生產所導致的副產品，例如農藥化肥等過量使用帶來的富營養化，植被砍伐導致的風沙、泥石流等災害。這兩個方面共同屬于環境問題，表現出較大的不同。

三是，農村和城市環境問題治理的資源配置不同。二元體制下農村和城市的環境問題實質不同的，但是，基本將絕大部分資金和資源投入到城市環境治理過程中，農村環境整治基本以大自然自我恢復為主，較少得到相關的支持和扶持。城市環境問題整治效果相對明顯，而農村環境問題整治基本屬于農戶自發自律行為，效果較差。

四是，農村和城市環境問題的公共服務配置和執法管理不同。二元體制下，城市的環境問題出現后，有基本的城建、衛生等領域的公共服務，也就是城市居民享受了政府提供的治理污染的服務，并且對于不執行或者有較大污染的相關公司有比較強的執法隊伍作為后盾；而相比之下，農村環境問題出現后，一無公共服務，二無相關的執法力量，完全以自身恢復為主。

二元體制下，城鄉環境問題上也還存在著其他方面，這里就不一一列出，但是就是因二元體制導致的這種差異，進一步擴大化產生了農村環境問題更為嚴重的后果。

3 二元體制下農村環境問題惡化的原因

一是，二元體制使得對農村環境問題的認知不足，定位不準。

我國城鄉推行的是二元體制，執行兩種不同的運行模式，使得城鄉在環境問題上實際存在很大差別。但是，人們在認知上，往往偏向于一個整體看環境問題，并且大部分偏向于看待環境問題等同于城市環境問題，進一步說，很多人有認為農村生態穩定、環境好，不存在環境問題的傾向，這樣就由對二元結構的認知不足產生對農村環境問題的認知偏差，或者錯誤觀念。更加嚴重的是，這種錯誤觀念趨使下，決策上就會出現定位不準，忽視農村環境問題的出現或者沒能完全認識其的嚴重危害。

二是，二元體制使得對農村環境問題的關注不夠，立法失真。

二元體制下，人們對農村環境問題認知不足，易出現偏差，這樣就使得農村環境問題被忽視。這種忽視體現在人們精力上就是由于覺得沒有問題或者不會出現問題的人為心里懈怠，自然不會及時關注其發展動態和趨勢。也由于比較多出現的一般是城市環境污染的報道和宣傳，人們思想中會逐漸消除農村環境問題的痕跡，增加城市環境污染問題的記憶。進一步使得，人們即使關注農村環境問題，也會無形中不能把握農村環境問題的整體動態進展，把原來的過時的觀點體現在立法中；更加會把城市中環境問題的相關認知照搬到農村環境問題立法中去，使得法律不能體現農村的要求，二者共同作用，使得農村環境問題立法出現失真現象。

三是，二元體制使得對農村環境問題整治的投入不足，服務不夠。

二元體制下，沒能準確把握農村環境問題的嚴重程度，加上資源有限，往往將最優質的資源和最好的服務未投入到農村環境問題整治中。道路灑水車只為城市提供灑水服務；清潔工人只為城市清掃馬路；污水管道建設和污水處理絕大多數只為城市居民提供；垃圾清理、回收大多只在城市內開展……這些方面的環境治理大多在城市進行，投入極大，相比之下，投入到農村環境整治的資源就很稀少了，并且提供的這些服務是很難能夠具體到惠農措施中去的。

四是，二元體制使得對農村環境問題整治的機構缺位，執行偏差。

二元體制下，絕大多是機構都建立在城市，為城市服務。一般城建部門負責城市建設環境管理；城管服務中心負責維護城市環境，整治環境安全；工商、食品等部門負責相關領域和交界方面的城市管理；環境執法大隊直接負責環境違規行為執法……雖然一些環境整治機構負擔有為農村改善環境的任務，實際中卻只是承擔了對城市環境整治的職能。這樣農村環境問題整治，實際上出現機構缺位的現象，即沒有實際發揮作用的機構，農村環境整治的執法過程勢必同一種虛設，不能發揮實際的作用。

五是，二元體制使得對農村環境問題的放任自流，農戶自利。

二元體制下，農村環境問題關注不夠，管理的缺位，進一步使得農村環境問題保持在一種自然水平，主要通過自然調節、自然恢復來解決。無人管，管的不嚴，有法律，執行不嚴等，使得農戶可以按照自己意愿決定，按照其行為成本和行為收益來衡量是否采取行動，而不是以社會的最優需求來提供供給。農戶的行為容易造成個人獲得利益，社會群體吃虧的現象。

二元體制造成農村環境問題更加嚴重是多種合力共同作用的結果，而不是單一條件變化導致的。

4 化解二元體制下的農村環境問題的路徑

4.1 落實城鄉一體化是根本路徑

長期以來，二元體制形成之后，逐漸擴展，已經成為一種制度慣性。隨著時代的發展，這種制度慣性，不在能夠緩解農村環境問題，反而進一步加劇了這種不良影響。要消除這種不良影響，僅僅小修小補是不能夠取得突破的，勢必要從源頭入手解決二元體制這一根源性問題。

具體來說，必須在觀念上培育改革意識；均等的配置資源、提供服務，強化機構職責，從新界定相關機構職權；執法上，保障嚴格、高效，并且城市、農村一視同仁。

4.2 開展有區別的解決具體問題

盡管城鄉一體化是奮斗目標，但是，還得關注城市和農村環境問題的不同特征開展工作。同一目標下的，不同方面采取不同行動，對于城市，應該把握改善城市污染現狀這一重點，進行治理；對于農村，應該把握改善農村生態環境問題這一重點，進行想辦法。由于二者實質不同，必須在保障投入情況下，方法應該有差別。

[1]王文穎.完善我國農村環境保護的立法構想[J].遼寧工業大學學報(社會科學版),2008(8):11-14.

[2]李長健,等.城鎮化背景下農村環境保護法律問題探究[J].時代法學,2009(2):51-58.

[3]張文同.法治視角下的我國農村環境問題治理研究[J].環境教育,2011(7):54-57.

[4]樣永芳,等.解決農村生態環境問題的法制對策[J].農業現代化研究,2005(5):177-181.

[5]石文香,等.新形勢下需進一步加大農村環境保護工作[J].集體經濟,2011(1):20-21.

1004-7026（2016）12-0032-02

F323.22

A

10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2016.12.025

陳凡（1990—），男，湖北監利人，長江大學經濟學院碩士研究生，研究方向：產業經濟學；韋鴻（1965—），男，湖北公安人，經濟學博士，長江大學經濟學院教授，研究方向：制度經濟學和農村土地制度。