黃河三角洲地區農村集體土地流轉問題研究
——以東營、濱州市為例

□楊山清 丁麗莉

（濱州學院經濟管理系山東濱州256600）

黃河三角洲地區農村集體土地流轉問題研究
——以東營、濱州市為例

□楊山清 丁麗莉

（濱州學院經濟管理系山東濱州256600）

通過對黃河三角洲地區農村實體調查研究，了解黃三角地區農村集體用地流轉現狀，并對其存在的問題進行調查分析，最后，有針對性地提出健全黃三角地區農村集體土地流轉市場機制的對策。

黃河三角洲地區；農村集體土地；流轉

本研究以東營市、濱州市為主要研究對象，為全面了解黃三角地區農村集體土地流轉現狀和存在的問題，為農村農用土地健康有序流轉提供政策建議，課題組成員多次深入濱州市、東營市進行實地走訪，結合問卷調查和文獻檢索等方式，對黃三角地區農村集體土地流轉情況進行了調研。

1 黃河三角洲地區農村集體土地流轉現狀分析

1.1 農地流轉面積逐年上升

農業改革是推動我國經濟社會發展的強大動力。自2013年以來，濱州市努力推進資源優化配置，實現傳統農業轉型升級，在全市積極探索農村土地承包經營權流轉機制。據市農業部門統計，截至2015年底，濱州市農村土地流轉面積98927hm2，占家庭承包經營耕地總面積的26.7%，比2014年增加37.2萬hm2。東營市的土地流轉也日漸活躍，成為東營市現代農業發展的大趨勢。據統計，截至2015年底，東營市土地流轉面積3.79萬hm2，占全市耕地面積的16.9%，比上年同期增長14.96%。

1.2 土地流轉形式日益多樣化，主要以轉包、出租為主

近年來，濱州市、東營市積極開展農村土地流轉機制建設，呈現出流轉方式多樣化、流轉主體多元化、流轉管理日趨規范化的良好態勢，有力地推動了農業增效和農民增收。截至2015年底，濱州市土地流轉主要出現了轉包、轉讓、互換、出租、股份合作等形式，其中轉包45687hm2，占總數的46.2%；出租35260hm2，占總數的35.6%。截至2015年底，東營市37907hm2土地流轉面積中，土地轉包18493hm2，占全市土地流轉面積的48.8%；土地出租16520hm2，占43.6%；土地互換107hm2，占0.3%；土地轉讓2533hm2，占6.7%；土地入股247hm2，占0.7%。

1.3 流轉土地的農民收入逐年增長

農村土地流轉更大程度的解放了農村勞動力，促進勞動力轉移，從而增加農民收入。據統計，2015年濱州市農村居民人均可支配收入為12727元，比上年同期增長13.9%，農村勞動力轉移就業64.2萬人次，農村貧困人口由30萬人減少至11萬人；2015年東營市農村居民人均可支配達到13887元，年均增長13.3%，農村勞動力轉移就業21.6萬人。

2 黃河三角洲地區農村集體土地流轉中存在的問題

2.1 社會保障制度不健全，農民認同度低

雖然近年來山東省已經開始大力推行農村最低保障制度和新型農村醫療改革，但是由于社會保障制度不夠完善、政策落實不到位等因素，大部分農民擔心失去土地后，生活并無保障，而不愿流轉，尤其是進城務工人員，由于新農合報銷受區域限制、子女上學受戶口限制、撫養子女贍養老人等普遍問題的存在，導致進城務工人員壓力過大，土地成為他們最后一道保障。我國當前農村社會保障普遍存在“廣覆蓋、低水平”的情況，新農合推廣后，由于農民醫療報銷數額低，農民因病致貧返貧的現象仍難以根治。因此，社會保障制度不健全成為了土地流轉的最大阻力。

2.2 土地流轉行為不規范，農民權益受損

第一，流轉合同簽訂不規范。在實際調查中發現，有的農戶土地流轉沒有簽訂書面合同，僅僅是口頭協議，也有的農戶雖然簽訂了書面合同，但是內容不規范，雙方權利義務沒有不明確，征地補償約定不清，也沒有及時向鎮、縣農經部門進行備案、鑒證、登記、存檔，導致產生糾紛。第二，土地流轉政策落實不到位。按照國家政策，國家糧食直補、綜合補貼等資金應該補給種糧者，但實際上有的村集體通過簽訂虛假土地流轉合同等手段，騙取國家種糧補貼，違背了國家糧補政策的初衷。日前，中紀委對套取國家糧食補貼的村干部進行了通報，并對直接責任人開除黨籍，司法機關依法追究其刑事責任。

2.3 土地流轉價格混亂，農民積極性不高

通過對黃三角地區進行調查發現，大部分鄉鎮農村集體土地流轉價格混亂，且價格普遍較低，定價機制不健全，土地價格也難以發揮杠桿和指示作用。目前土地流轉價格形式的方式主要有兩種：一是政府征用土地，各個地方的價格不統一；二是農戶私自將土地流轉，土地流轉雙方達成的協議價格。據調查，濱州博興的農村土地流轉租金每667m2每年一般在400元左右,土地征用的價格每667m2每年一般在1200元左右，價格普遍較低，導致農民土地流轉積極性不高。

3 健全黃河三角洲地區農村集體土地流轉市場機制的對策

考慮到農村土地流轉在實踐過程中出現的種種問題，健全農村土地流轉機制的框架設計，必須以我國當前的實際情況為前提，應當貫徹以市場需求為指引,遵循市場運行的基本規律，因勢利導，循序漸進，在堅持自愿、平等、有償的基本原則下進行。

3.1 政府加大對土地流轉的政策扶持力度

第一，積極宣傳法律法規。法律法規是保障各項機制運行的關鍵，各級政府要充分利用各種方式，積極宣傳《土地管理法》、《農村土地承包法》等各項法律法規，充分利用農民身邊的實際案例，讓農民深刻認識到土地流轉的益處。第二，健全社會各項保障體系。建立健全多層次、廣范圍的農村社會保障制度，比如農村社會保險、農村醫療保險、社會救濟等，逐步實現城鄉社保相接軌。只有當農民真正放下擔子，沒有后顧之憂時，黃三角地區農村集體土地流轉才真正取得成效。第三，加大財政扶持力度。在土地流轉形式多樣化的時代，政府可通過設立新型農業經營主體發展專項資金，支持流轉經營主體推進技術改造升級，實現新型農業發展模式。

3.2 建立健全農村土地流轉市場

第一，建立多種形式的土地流轉市場。在土地流轉過程中普遍存在信息不對稱的現象，大多數市場主體由于處于不對等的位置，土地交易過程受到阻力，為了土地交易的順利進行，應立足農村經濟發展現狀，明確農村集體土地經營權流轉的指導思想，大力發展和建立多種形式的土地流轉中介服務機構，比如土地價格評估機構、土地法律政策咨詢機構、土地交易經紀機構等。第二，構建完善的土地流轉市場機制。農地流轉的市場機制應該包括供求機制、競爭機制、價格機制、投資機制和宏觀調控機制五個方面，它們有機地融為一體，自發地、分散地和問接地調節農地流轉，發揮“看不見的手”的市場職能。

3.3 建立并完善農村土地流轉監督機制

第一，建立并完善農村土地流轉資金收益的財務公開制度，建立資金使用的民主決策制度，明確資金的使用范圍和使用方式，強化村民對資金使用的監督權，保障農民的知情權、參與權、監督權和收益權。第二，建立并完善農村土地流轉的監督制約機制。建立鄉鎮政府、全體村民和村民土地流轉監督小組，明確各監督主體的權限分工幾監督程序，加強對農村集體土地流轉及資金收益的指導和監督，強化土地流轉合同、手續等的合法、有效性，保障農民的合法權益，

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1004-7026（2016）09-0023-02

F321.1

A

10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2016.09.016

2015年濱州學院國家級大學生創新訓練計劃項目（項目編號：201510449020）。