我國農地資源保護利益調整機制研究

□張合林

(鄭州大學西亞斯國際學院河南新鄭451150)

我國農地資源保護利益調整機制研究

□張合林

(鄭州大學西亞斯國際學院河南新鄭451150)

針對目前我國農地保護制度存在的缺陷與不足，本文構建了由農地資源保護的利益約束機制、經濟補償機制、激勵機制和利益調節機制組成的“四位一體”的農地保護利益調整機制體系，試圖通過對農地資源保護主體的利益調節，調整其利益主體行為，協調各農地保護主體行為的一致性，進而促進實現農地資源有效保護和可持續利用。

農地資源；保護；利益調整；機制

民以食為天，食以土為本。土地是生存之本、發展之基，關系各行各業，影響千秋萬代。我國歷來十分重視耕地保護，先后制定了一系列重大方針、政策，一再強調要加強土地管理，切實保護耕地。進入21世紀，我國逐漸開始實行以土地用途管制和農地總量動態平衡為主體的最嚴格的土地管理制度和最嚴格的耕地保護制度，我國在保護農地資源特別是耕地方面付出了很大努力，取得一定成績。但是我國現行以行政計劃為主的農地保護制度也存在缺陷與不足，主要表現為上級和單向的行政計劃規劃控制、法律漏洞與沖突，政府治理成本高昂，而市場性、經濟性、利益調節性的調控措施手段一直比較薄弱和缺失，由于二者不匹配，加之信息不對稱和技術層面的原因，導致農地資源大量損失，農地質量及利用效率低下，農民土地權益受損嚴重等突出矛盾和問題，我國農地保護制度和政策的執行效果不盡人意。所以，基于市場機制，按照要素平等交換、利益合理分享的市場規則，通過對農地資源保護主體的利益調節，調整其利益主體行為，協調各農地保護主體行為的一致性，進而實現農地資源有效保護和可持續利用，勢在必行。為此，本文構建由農地資源保護的利益約束機制、經濟補償機制、激勵機制和利益調節機制組成的“四位一體”的農地保護利益調整機制體系，試圖以推動實現我國農地資源有效保護的理想目標。

1 建立農地資源保護的利益約束機制

在目前我國農地產權殘缺和土地征用制度框架下，農地征用與出讓的過程中，土地增值收益分配比例嚴重失調。地方政府是最大的贏家，地方政府獲取的巨額土地增值收益成為地方財政收入的重要來源，由此驅動地方政府多征地多獲利，造成農地過度非農化。所以建立農地資源保護的利益約束機制，約束和規范地方政府的有關行為，是實現農地資源有效保護的當務之急。主要從三個方推進建立農地資源保護的利益約束機制。一是縮小征地范圍，把政府的征地行為嚴格限制在公共利益用地范圍內，這樣就界定了征地、政府征地權利/行為及其治理的邊界，也在一定程度上為市場機制對土地資源配置和發揮其保護農地資源的作用創造了空間。二是改革農地增值收益分配方式，近期內改善的辦法是降低地方政府在農地增值收益分配中的比例，減少其純經濟收益，以弱化地方政府農地非農化的積極性，抑制其農地非農化的行為；從改革的視角看，要逐步對公共利益目的土地出讓金（地租）按年收繳并納入財政預算，并逐步轉變為物業稅，這種制度安排將有利于消除地方政府土地財政的過度依賴，可以規范政府的征地行為，有效遏制征地過程中出現的社會問題，從而有利于有效保護農地資源。三是對大量的非公共利益即盈利性開發用地不能動用行政性的征地權，而是通過城鄉統一的土地市場機制來完成，政府也不再參與土地增值收益的直接分配，而主要通過稅收的形式間接分享，并形成地方政府穩定而有保障的稅收來源，這樣將進一步約束和規范地方政府在土地開發中的行為，使地方政府保護農地資源的態度和行為趨于理性。

2 完善和創新農地資源保護的經濟補償機制

農地作為一種自然資源，除了能給農民帶來經濟效益外，還具有非常重要的社會效益和生態效益，但是這些重要的價值并未體現在農產品價格中，也并未體現在土地價格中，農民從土地獲得的收益比較低，使其對經營和保護農地的積極性不高。由于我國農地保護的經濟利益補償機制缺失或不完善，導致地方和農戶保護農地的動力不足。我國現行的糧食直補、良種直補、農機具購置補貼等政策對于增加農民的收入，提高農民種糧的積極性確實起到了一定的作用，但是對經營和保護農地的經濟補償仍然偏低，與非農收入相比，農業收入甚微，因此，大多數農民對保護農地的意識不強。此外，由于不同程度的存在“農業糧食大省大縣、經濟財政窮省窮縣”現象，導致地方政府也缺乏主動保護農地的愿望和積極性。為此，迫切需要完善和創新農地資源保護的經濟補償機制。首先，構建科學合理的農地保護利益補償體系。一是基本補償。通過增加各種補貼支持，使地方政府和農民經營和保護農地不吃虧。二是土地發展權補償。應借鑒發達國家和地區的經驗做法，探索建立以土地市場收益價格為基礎的農地保護利益補償機制，使以農業用途經營和保護農地也能獲得平等的比較利益，保障農村經濟社會健康發展。其次，建立和完善農地保護利益補償機制的保障措施。一是建立農地保護區直接補貼的正常增長機制。應根據國家經濟發展和財力增長狀況，相應增加直接補貼總量，補貼力度逐步提高到補貼后農業生產與非農生產收入平衡的臨界點上，使農地保護區獲得合理的比較利益。二是讓糧食主銷區承擔更多的糧食安全責任。其調整思路是，先由糧食主銷區政府根據其轄區內耕地占用數量向中央財政繳納相應的補償金，再中央財政根據糧食主產區調出糧食的數量,通過轉移支付手段,對糧食主產區予以補貼,以體現公平。三是建立和落實國家對限制開發、禁止開發區域中各類農業保護區的區別支持政策。財政政策，國家應增加對上述區域用于公共服務和生態環境補償的財政轉移支付，逐步使當地居民享有均等化的基本公共服務；投資政策，建議國家落實相關的投資支持政策，并不斷加大對上述區域公共服務設施建設和生態環境保護建設的投資支持力度；產業政策，引導上述區域發展特色農業。通過上述保障政策措施的實施，使各農地保護區獲得與其它地區大體相近的經濟利益和均等化的基本公共服務。

3 創設農地資源保護的激勵機制

創設我國農地資源保護激勵機制的基本思路是：以完善農地產權為基礎，以市場化、社會化運作為機制，以保障和實現農戶均等經濟利益以及農地資源有效保護為核心，加大激勵力度，擴大激勵范圍，增加和創新激勵計劃、項目，形成公眾社會廣泛參與的農地資源保護長效激勵機制。特別是從城鄉土地產權平等保護的物權法精神和農地保護目的出發，我國應在農村農民集體土地上創設土地發展權激勵。為此，我們可以借鑒美國的做法。美國的發展權激勵即發展權購買，是指政府（后發展為多元化）購買農民所有土地的發展權，交易達成之后農民仍然擁有農地所有權但不擁有對農地的開發權（即發展權），并且該土地必須保持農用［1-2］；土地發展權購買的最主要目的是保證土地不被開發并且保持農地農用；發展權購買項目根據農地用作城市建設用途的價值（公平市場價值）與保留農業用途的價值的差額來確定土地發展權的價格。美國的土地發展權激勵不僅成功的避免現有農地轉變為非農用地即實現所謂的“農地農用”，而且從土地所有者的角度來看，出售土地發展權是一種從土地獲取現金的方式，也是一種不用放棄任何一塊土地或者改變家庭生活方式而能夠走出“地豐人窮”的困境的一種方法［4］。在我國創設土地發展權激勵不僅是必要的也是可行的，其中的一個問題是土地發展權及其激勵應歸誰所有和分享。從城鄉土地產權平等保護的物權法精神和農地保護目的出發，比照將來對征地市場價格合理補償的原理及趨勢，我們認為土地發展權應歸農民集體所有：就耕地而言，由于農民將擁有長期而有保障的承包經營權即農地使用權，根據以產權使用效率為中心的現代產權結構發展趨勢，土地發展權激勵應以農民為主在相關權力人之間分享。而政府則主要通過創設相關的稅種進行調節。為了積極穩妥，可在基本農田或永久基本農田等土地發展權嚴重受限的農地特別保護區試點。對永久性基本農田保護區內的耕地，中央或省級政府可以采用一次性購買土地發展權的方式設定他項權［5］，給農民等基于開發權利益的補償，使農戶擁有種地積極性，以實現永久保護農地的目標。在此基礎上，鼓勵失去開發權的耕地有效流轉，實現土地規模、集約經營，提高農地的利用效率和收益［6］。使城市發展與農地保護保持平衡。

4 構建農地保護的利益調節機制

在我國農地保護的過程中，相關的利益主體（中央政府、地方政府、開發商和農戶）之間，缺乏相應的利益協調機制，導致他們之間的利益行為存在相互沖突，難以形成農地保護的合力。中央政府是農地保護的倡導者及其政策制度的制定者，然而目前的農地保護政策偏重于上級單方面的號召、要求和控制，而相應合理的經濟利益調節缺失或不足，導致地方政府和農民農地保護的動力不足、各農地保護主體的行為不夠一致，尤其是農民為中國城鎮化的進程貢獻了土地資源，卻沒有享受應有的經濟收益，成為土地“二元制”的最大受害者。所以，要加快構建農地重要保護的利益調節機制。為此，一是加快土地制度尤其是征地制度改革，建立城鄉統一的建設用地市場，使市場在土地資源配置和農地保護中很好地發揮調節作用，同時以規范的物業稅征收取代地方政府對土地財政的依賴，加快轉變城鎮化發展方式，使地方政府真正成為負責任的農地保護組織者；二是在加快農村土地產權制度改革和推進農村土地使用權資本化的基礎上，加大對“三農”的支持力度和農地保護的合理經濟利益補償補貼，中央政府應主要通過資金配套、財政政策改革、優惠稅收等經濟手段措推動農地保護，增進農民保持農業生產經營的能力和動力，使農業有利可圖、農民經營農地有利可圖。通過相應的利益調節，充分調動地方政府和農民保護農地的積極性并變為他們的理性和自覺行動［7］，形成中央、地方政府和農村基層干部、農民等各個農地保護主體行為的一致性，從而有效實現農地保護多樣化目標。

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[5]方賢雷,鄧映之,杜文玲.美國的耕地保護制度經驗及對我國耕地保護的啟示[J].中國商界(上半月),2010(3).

[6]邢曉娜,高松峰.國內外耕地保護研究進展[J].現代農業科技,2011(2).

[7]馬秀鵬.中國農村集體建設用地流轉法律制度創新研究[D].南京農業大學,2008:139-140.

1004-7026（2016）14-0008-02

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10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2016.14.006