PPP項(xiàng)目合同管理及其財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管政策研究

●溫來(lái)成 孟 巍

PPP項(xiàng)目合同管理及其財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管政策研究

●溫來(lái)成 孟 巍

本文從PPP項(xiàng)目合同管理在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管中的地位著手，分析了PPP項(xiàng)目合同管理財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的常見(jiàn)表現(xiàn)，以及現(xiàn)階段我國(guó)PPP項(xiàng)目合同財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的特殊性，并就如何加強(qiáng)PPP項(xiàng)目合同管理，控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)提出了政策建議，包括PPP項(xiàng)目采購(gòu)環(huán)節(jié)嚴(yán)格合同審批，有效管控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，有效設(shè)置合同調(diào)整機(jī)制，維護(hù)政府財(cái)政利益，規(guī)范PPP項(xiàng)目合同制定和管理，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)地方政府履約誠(chéng)信監(jiān)管，降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和損失等。

PPP項(xiàng)目 合同管理 財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

編者按：6月8日，財(cái)政部聯(lián)合教育部、科技部等19個(gè)中央部門發(fā)布了《關(guān)于組織開(kāi)展第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目申報(bào)篩選工作的通知》（財(cái)金函〔2016〕47號(hào)），掀起了政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目的高潮。推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要任務(wù)，也是國(guó)家推進(jìn)投融資體制改革的重要內(nèi)容。然而，由于PPP項(xiàng)目持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、投入資金巨大、相關(guān)制度不健全等原因，導(dǎo)致其落地率不高，在具體實(shí)施中仍存在各種問(wèn)題。為更好地推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作良性發(fā)展，本期專題“政府和社會(huì)資本合作模式探討”邀請(qǐng)相關(guān)專家分別從PPP項(xiàng)目的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防控、實(shí)施難點(diǎn)，以及典型案例分析等方面來(lái)深入探討PPP模式。

當(dāng)前，隨著我國(guó)政府與社會(huì)合作（PPP）迅速推進(jìn)，PPP項(xiàng)目的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管問(wèn)題日益凸顯。而合同管理在PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)中具有十分重要的地位，本文就以合同管理為中心，論述財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管問(wèn)題。

一、PPP項(xiàng)目合同管理在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管中的地位

政府與社會(huì)合作（PPP），是通過(guò)契約形式共同為社會(huì)提供公共服務(wù)，以達(dá)到合作共贏的目的，因而合同管理在財(cái)政監(jiān)管中具有特殊的地位，主要體現(xiàn)在：

（一）合同是PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的紐帶，也是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的主要抓手

PPP項(xiàng)目合同，是指政府與私人投資者依據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)就特定的PPP項(xiàng)目合作內(nèi)容所訂立的合同，在PPP項(xiàng)目合同體系中處于核心地位，明確了雙方的合作方式、風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制以及權(quán)責(zé)關(guān)系，是PPP項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交等全生命周期內(nèi)一系列合作關(guān)系的紐帶。PPP項(xiàng)目合同確定了政府與私人投資者合作的核心邊界、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)指標(biāo)等權(quán)利義務(wù)關(guān)系。政府為了向企業(yè)和居民提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，有權(quán)利要求私人投資者依據(jù)合同規(guī)定履行應(yīng)盡的義務(wù)，并采取必要的監(jiān)管、介入措施。因此，PPP項(xiàng)目合同就成為中央及地方各級(jí)政府部門在PPP項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)過(guò)程中有效監(jiān)督財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。

（二）PPP項(xiàng)目合同條款是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的主要聚集點(diǎn)

PPP項(xiàng)目合同的作用之一，是確保在合同主體之間合理地分配風(fēng)險(xiǎn)。合同的具體條款規(guī)定了政府應(yīng)該履行的義務(wù)以及財(cái)政需要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)合同條款，財(cái)政需要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)包括：在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中土地拆遷及補(bǔ)償風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目的收益風(fēng)險(xiǎn)以及政府可控的政策和法律風(fēng)險(xiǎn)等。合同中不合理、不合法的承諾與保證條款，會(huì)給政府履約能力造成極大挑戰(zhàn)，甚至超出財(cái)政承受能力，增加政府的違約風(fēng)險(xiǎn)。私人投資者違反項(xiàng)目合同條款，可能威脅公共產(chǎn)品和服務(wù)的持續(xù)、穩(wěn)定供給，或危及國(guó)家安全和重大公共利益，增加宏觀經(jīng)濟(jì)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。因而要以合同為中心監(jiān)管財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（三）保證PPP項(xiàng)目合同的履行是控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重要手段

合同簽訂后，PPP項(xiàng)目進(jìn)入建設(shè)和運(yùn)營(yíng)階段。在項(xiàng)目建設(shè)階段，針對(duì)新建或擴(kuò)建項(xiàng)目，按照合同規(guī)定，依據(jù)“優(yōu)勢(shì)”原則由政府負(fù)責(zé)或協(xié)助取得土地使用權(quán)時(shí)，政府方要積極履行責(zé)任，防止因項(xiàng)目用地不能及時(shí)到位造成的工程延期風(fēng)險(xiǎn)；項(xiàng)目融資階段，按約定履行投資職責(zé)和融資承諾，保證項(xiàng)目按期完工，防范項(xiàng)目違約風(fēng)險(xiǎn)；項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)階段，需要政府方協(xié)助的事項(xiàng)，政府應(yīng)積極配合，保證項(xiàng)目的正常運(yùn)行，同時(shí)，按照合同規(guī)定的付費(fèi)機(jī)制及時(shí)、足額支付政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助，防范項(xiàng)目公司索賠風(fēng)險(xiǎn)；項(xiàng)目移交階段，按照合同約定的時(shí)間、范圍、條件、標(biāo)準(zhǔn)和程序接管全部項(xiàng)目設(shè)施及相關(guān)權(quán)益，做好移交前的評(píng)估與測(cè)試，對(duì)需要出售的資產(chǎn)按規(guī)定程序出售并及時(shí)收繳資產(chǎn)收入，防范國(guó)有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，政府部門要依法監(jiān)管私人投資者履行合同規(guī)定的義務(wù)，為社會(huì)提供公共服務(wù)，防止違約。因而，監(jiān)督公私雙方履行合同規(guī)定，是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的重要任務(wù)。

（四）合同的必要調(diào)整機(jī)制是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的重要內(nèi)容

由于PPP項(xiàng)目投資體量大、項(xiàng)目周期長(zhǎng)、參與主體眾多且利益關(guān)系復(fù)雜，極易受到政策、法律、市場(chǎng)環(huán)境、價(jià)格機(jī)制等因素變動(dòng)的影響。因此，根據(jù)“兼顧靈活”的原則，在合同中合理設(shè)置關(guān)于期限變更、內(nèi)容變更、主體變更等相關(guān)調(diào)整細(xì)則，對(duì)于有效防控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、完善監(jiān)管機(jī)制十分必要。例如當(dāng)出現(xiàn)法律變更時(shí)，對(duì)法律變更的具體類型進(jìn)行考察，若屬于合同規(guī)定的“不可控”法律變更，如國(guó)家或上級(jí)政府頒行的法律等，應(yīng)視為不可抗力，按不可抗力機(jī)制處理，厘清費(fèi)用補(bǔ)償責(zé)任，合理分配風(fēng)險(xiǎn)，為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管提供重要依據(jù)。

二、PPP項(xiàng)目合同管理財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的常見(jiàn)表現(xiàn)

在國(guó)內(nèi)外PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)實(shí)踐中，項(xiàng)目合同風(fēng)險(xiǎn)的具體表現(xiàn)各種各樣，失敗案例的教訓(xùn)形形色色，歸納起來(lái)，項(xiàng)目合同財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)常見(jiàn)的種類有：

（一）項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配不合理，政府過(guò)度擔(dān)保，財(cái)政承擔(dān)了較多風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目合同風(fēng)險(xiǎn)是指相對(duì)于某個(gè)承擔(dān)者，通過(guò)合同條款確定風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)方及具體內(nèi)容，在項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交等全生命周期內(nèi)，由該方負(fù)責(zé)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)控制并承擔(dān)損失。理論上，在合同簽訂時(shí)，應(yīng)根據(jù)“效率”、“公平”、“慣例”等原則合理分配風(fēng)險(xiǎn)，但事實(shí)上政府財(cái)政往往承擔(dān)了更多的風(fēng)險(xiǎn)。

1、承諾及保證條款過(guò)多，增加了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的范圍。為了吸引社會(huì)資本投資，支持社會(huì)資本項(xiàng)目，政府需要履行審核付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、提供財(cái)政支持、明確唯一性等責(zé)任，同時(shí)為準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性、非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目配置土地、物業(yè)、廣告等經(jīng)營(yíng)資源，過(guò)多的承諾增加了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、政府履約風(fēng)險(xiǎn)和失信風(fēng)險(xiǎn)。

2、政府盲目跟風(fēng)，發(fā)布較多稅收優(yōu)惠等政策文件。各級(jí)地方政府為響應(yīng)中央號(hào)召，提升政績(jī)，吸引私人投資開(kāi)展PPP項(xiàng)目，在簽訂PPP項(xiàng)目合同時(shí)設(shè)置各類稅收減免等條款，加重了地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，削弱了地方政府財(cái)力。

（二）合同缺乏必要的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，私人投資獲得超額利潤(rùn)甚至暴利

PPP項(xiàng)目合同的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，是指當(dāng)項(xiàng)目實(shí)施的條件、環(huán)境等相關(guān)因素發(fā)生變化時(shí)，雙方在平等自愿的基礎(chǔ)上，通過(guò)協(xié)商、交涉、磋商等方式，調(diào)整、變動(dòng)或重新確立某些合同條款，確保雙方利益合理實(shí)現(xiàn)的機(jī)制。PPP項(xiàng)目的投資周期較長(zhǎng)，一般為10—30年，項(xiàng)目合同簽訂后，由于政策法律、市場(chǎng)環(huán)境、價(jià)格機(jī)制等因素的變化，會(huì)導(dǎo)致私人資本投資回報(bào)機(jī)制發(fā)生扭曲。如PPP項(xiàng)目合同缺少糾正此類扭曲的再談判機(jī)制，或相應(yīng)的調(diào)整措施。部分政策性文件雖然對(duì)付費(fèi)價(jià)格調(diào)整內(nèi)容有所提及，但主要是提綱挈領(lǐng)式的原則性表述，沒(méi)有針對(duì)不同行業(yè)、領(lǐng)域和問(wèn)題提供具體規(guī)定。當(dāng)上述相關(guān)因素導(dǎo)致使用者需求增加或收費(fèi)價(jià)格上漲時(shí)，僵化的合同管理機(jī)制無(wú)法使私人投資的收益回到合理的水平。另外，若企業(yè)通過(guò)加速折舊等方式減少名義利潤(rùn)，且合同中沒(méi)有相關(guān)再談判等約束機(jī)制時(shí)，則私人資本可能獲得超額利潤(rùn)甚至暴利。

（三）合同制定缺乏規(guī)范性，爭(zhēng)議處理不當(dāng)，項(xiàng)目公司中途破產(chǎn)，政府被迫回購(gòu)

在PPP項(xiàng)目合同簽訂和執(zhí)行中，合同的制定缺乏全面規(guī)范性，部分合同條款表述不清晰、不明確，容易產(chǎn)生爭(zhēng)議和糾紛，增加財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。另外，PPP項(xiàng)目的爭(zhēng)議解決機(jī)制不完善，若爭(zhēng)議處理不當(dāng)，容易造成合同終止或項(xiàng)目中途破產(chǎn)，政府被迫回購(gòu)，造成財(cái)政損失。例如，2003年的杭州灣大橋PPP項(xiàng)目在合同制定時(shí)，并未就項(xiàng)目排他性或唯一性作出明確規(guī)定，之后其附近的嘉紹跨海大橋、航甬客運(yùn)專線以及錢江通道分別竣工運(yùn)營(yíng)，致使杭州灣大橋項(xiàng)目投資回報(bào)率大幅下降，私人資本紛紛退出項(xiàng)目，當(dāng)?shù)卣坏貌煌ㄟ^(guò)國(guó)企回購(gòu)了80%的項(xiàng)目股份。

（四）地方政府隨意違約造成的財(cái)政損失

在PPP項(xiàng)目失敗的案例中，其中一個(gè)重要的原因，就是地方政府存在信用問(wèn)題。這一點(diǎn)，在發(fā)展中國(guó)家尤為突出。PPP項(xiàng)目期限一般為10—30年，在政府與社會(huì)資本的這場(chǎng)“婚姻”中，往往會(huì)出現(xiàn)各式各樣的問(wèn)題，并非一紙合同就能全部解決的。但是，在這一過(guò)程中，政府方的違約行為，往往也使政府財(cái)政蒙受損失。如地方政府契約意識(shí)淡薄，有的地方“一屆政府一朝政策”，隨意撕毀、終止合同，則增加了政府信用風(fēng)險(xiǎn)。政府違約后，依照合同需要賠償違約金，或?qū)λ饺送顿Y者作出其他相應(yīng)補(bǔ)償，使本來(lái)就吃緊的地方財(cái)政雪上加霜。

三、現(xiàn)階段我國(guó)PPP合同財(cái)政監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)的特殊性

目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)正處于完成新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化和信息化，建成小康社會(huì)的轉(zhuǎn)折時(shí)期，推行PPP模式，監(jiān)管其財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)也有特殊性。

（一）合同的性質(zhì)有異議

PPP項(xiàng)目合同的性質(zhì)屬于民事合同還是行政合同，歷來(lái)是理論界和實(shí)務(wù)界爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。目前，PPP項(xiàng)目的政策文件主要由財(cái)政部和發(fā)改委兩部門牽頭制定，二者對(duì)調(diào)整PPP模式的規(guī)范不明確，甚至存在沖突。財(cái)政部在《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》中規(guī)定，PPP項(xiàng)目合同確定了政府與私人投資者之間平等的民事法律關(guān)系，因此合同的性質(zhì)屬于民事合同。發(fā)改委發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南（2014版）》中并未明確提出合同雙方的法律關(guān)系，但規(guī)定作為合同主體的政府方除合同約定的民事權(quán)利義務(wù)之外，還應(yīng)當(dāng)行使合同監(jiān)管的權(quán)利，履行維護(hù)市場(chǎng)秩序的義務(wù)。兩部委規(guī)范PPP項(xiàng)目合同的政策指導(dǎo)文件就合同性質(zhì)存在異議，不同的合同性質(zhì)涉及不同的爭(zhēng)議解決機(jī)制，不利于財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管政策和制度實(shí)施。

（二）現(xiàn)行《合同法》有關(guān)規(guī)定不能覆蓋所有PPP合同

《合同法》是簽訂PPP項(xiàng)目合同，確定和調(diào)整雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系的重要依據(jù)。但就目前情況來(lái)看，由于PPP合同的特殊性，現(xiàn)行《合同法》的有關(guān)規(guī)定無(wú)法將所有類型的PPP合同的內(nèi)容囊括其中。

1、現(xiàn)行《合同法》分則規(guī)定的合同種類不完全包括PPP項(xiàng)目合同的內(nèi)容。現(xiàn)行《合同法》除一般規(guī)定條款外，在分則規(guī)定的合同類別有買賣合同、供用電水氣熱力合同、贈(zèng)與合同、借款合同、租賃合同、融資租賃合同、承攬合同、建設(shè)工程合同、運(yùn)輸合同、技術(shù)合同、保管合同、倉(cāng)儲(chǔ)合同、委托合同、行紀(jì)合同、居間合同等，而醫(yī)療、教育等公共服務(wù)合同沒(méi)有覆蓋，削弱了《合同法》對(duì)PPP項(xiàng)目合同的約束力。

2、PPP項(xiàng)目合同目的特殊性。《合同法》通過(guò)規(guī)范合同的訂立、簽署和執(zhí)行等過(guò)程，實(shí)現(xiàn)合同主體的合理利益與合法權(quán)益。PPP項(xiàng)目則更加注重社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)，因此合同中會(huì)另外設(shè)置排他性條款、對(duì)項(xiàng)目協(xié)議變更的行政條款，建設(shè)運(yùn)營(yíng)中的績(jī)效評(píng)估條款以及給予政府特定情況的介入權(quán)等規(guī)定，保護(hù)公眾利益，維護(hù)社會(huì)安全穩(wěn)定，防控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（三）地方政府信用意識(shí)不強(qiáng)，履責(zé)不到位

通過(guò)PPP項(xiàng)目合同，政府與私人投資者之間確立了平等的契約關(guān)系，雙方的合作是在自愿的基礎(chǔ)上促成的。項(xiàng)目合同既是政府作為合同主體講信譽(yù)、守合同的天然約束，也是政府誠(chéng)信監(jiān)管的重要依據(jù)。但現(xiàn)實(shí)情況是，我國(guó)地方政府誠(chéng)信意識(shí)薄弱，不履行PPP項(xiàng)目合同或隨意違約而引起的與私人資本的爭(zhēng)議或糾紛案件越來(lái)越多，在全社會(huì)形成了惡劣的示范效應(yīng)，地方政府信譽(yù)狀況堪憂。另外，我國(guó)地方政府誠(chéng)信監(jiān)管不到位，誠(chéng)信建設(shè)有待加強(qiáng)，具體表現(xiàn)在：一是地方政府監(jiān)管主體不清，體制松散，難以針對(duì)地方政府誠(chéng)信狀況采取有效的指導(dǎo)、監(jiān)管、評(píng)價(jià)、懲罰等措施；二是缺乏科學(xué)、合理、可操作性強(qiáng)且結(jié)果具有較強(qiáng)可比性的合同信息管理和誠(chéng)信監(jiān)管技術(shù)、方法；三是誠(chéng)信監(jiān)管的法律制度不明確、法律依據(jù)不足，造成政府失信問(wèn)責(zé)難；四是當(dāng)出現(xiàn)政府違約時(shí)，現(xiàn)行的司法管理體制限制了私人投資者通過(guò)法律渠道維護(hù)自身的合法利益，難以憑借法律手段對(duì)地方政府的信用狀況進(jìn)行有效的監(jiān)管。

（四）現(xiàn)行社會(huì)法制環(huán)境不利于PPP項(xiàng)目合同的執(zhí)行

我國(guó)現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境，給PPP項(xiàng)目合同的執(zhí)行給來(lái)了一定的困難。

1、監(jiān)管主體不明確，政出多門。目前，PPP項(xiàng)目的規(guī)范性文件主要由國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部?jī)刹块T牽頭發(fā)布，基于兩部門職能權(quán)限的差異，文件中對(duì)合同審查、簽訂、執(zhí)行等具體細(xì)則表述并不一致甚至存在沖突。同時(shí)，財(cái)政部雖然成立了PPP中心，但具體的實(shí)施安排和相關(guān)的配套機(jī)制有待進(jìn)一步明確。地方政府推行PPP項(xiàng)目的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)設(shè)置不一，導(dǎo)致合同文本體例格式、合同條款設(shè)置、項(xiàng)目核心邊界存在差異，不利于項(xiàng)目合同的執(zhí)行和規(guī)范化管理。

2、PPP法律位階低，缺乏專門的PPP立法。目前各部委出臺(tái)的政策文件多為通知、意見(jiàn)等原則性、指導(dǎo)性文件，層級(jí)較低，并未專門就PPP項(xiàng)目出臺(tái)國(guó)家層面的法律法規(guī)，不利于地方政府的合同履約能力建設(shè)。

3、現(xiàn)有PPP政策文件下合同的執(zhí)行存在一定的障礙。PPP與特許經(jīng)營(yíng)關(guān)系不明確，PPP項(xiàng)目合同與特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的執(zhí)行存在銜接、協(xié)調(diào)問(wèn)題。政策文件中規(guī)定的PPP項(xiàng)目雙方關(guān)系不明確，若雙方產(chǎn)生的合同爭(zhēng)議為民事關(guān)系爭(zhēng)議，應(yīng)當(dāng)采用協(xié)商、專家裁決、仲裁、民事訴訟等民事糾紛爭(zhēng)議解決機(jī)制；若雙方產(chǎn)生的合同爭(zhēng)議為行政關(guān)系爭(zhēng)議，應(yīng)當(dāng)采用行政復(fù)議、行政訴訟等爭(zhēng)議解決機(jī)制。

四、加強(qiáng)PPP合同管理，控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的政策建議

根據(jù)上述PPP合同財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管中常見(jiàn)問(wèn)題，結(jié)合目前我國(guó)PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的實(shí)際狀況，提出以下對(duì)策建議：

（一）嚴(yán)格PPP項(xiàng)目采購(gòu)環(huán)節(jié)合同審批，有效管控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目合同，主要是在采購(gòu)環(huán)節(jié)通過(guò)招投標(biāo)等市場(chǎng)機(jī)制，由公私合作雙方通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)、談判、協(xié)商確定。按照PPP項(xiàng)目管理流程，PPP項(xiàng)目合同要經(jīng)同級(jí)政府批準(zhǔn)。因而需要規(guī)范各級(jí)政府部門PPP項(xiàng)目合同的管理工作，把好合同審查關(guān)，根據(jù)PPP項(xiàng)目合同雙方在建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交等全生命周期內(nèi)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，重點(diǎn)把控政府承諾與保證內(nèi)容，防范財(cái)政管得過(guò)寬，干預(yù)過(guò)多，以及社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)向政府財(cái)政轉(zhuǎn)移的問(wèn)題。要細(xì)化明確合同細(xì)則，制定科學(xué)合理、全面規(guī)范、準(zhǔn)確可行的標(biāo)準(zhǔn)化合同文本，從技術(shù)角度和客觀層面防止因合同不明確或難以量化給財(cái)政帶來(lái)的額外風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，貫徹國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》，對(duì)各級(jí)政府為吸引私人資本參與PPP項(xiàng)目自行而約定確立的項(xiàng)目合同稅收優(yōu)惠條款進(jìn)行全面的清理規(guī)范。

（二）有效設(shè)置合同調(diào)整機(jī)制，維護(hù)政府財(cái)政利益

私人投資PPP項(xiàng)目的主要目的，是通過(guò)相應(yīng)的付費(fèi)機(jī)制取得收益以彌補(bǔ)成本并獲得合理回報(bào)。目前，根據(jù)相關(guān)政策文件規(guī)定，我國(guó)PPP項(xiàng)目付費(fèi)機(jī)制主要包括政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)和兩者混合模式。PPP項(xiàng)目合同調(diào)整機(jī)制應(yīng)當(dāng)以這三類付費(fèi)方式為基礎(chǔ)，設(shè)定調(diào)整范圍、因素、方法、對(duì)象及爭(zhēng)議處理等內(nèi)容，穩(wěn)定私人資本投資回報(bào)預(yù)期，將PPP項(xiàng)目收益控制在合理范圍之內(nèi)，完善財(cái)政收支預(yù)算管理。同時(shí)，進(jìn)一步細(xì)化PPP項(xiàng)目合同管理，對(duì)私人資本的投資回報(bào)率進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，在充分論證的基礎(chǔ)上合理確定私人資本的投資回報(bào)上限，針對(duì)不同行業(yè)領(lǐng)域、合作方式等因素，對(duì)超出上限的部分作出具體規(guī)定，如全部納入政府收入或根據(jù)具體數(shù)額設(shè)置政府與私人投資者的分成比例，從而有效限制私人資本獲得暴利，維護(hù)公共利益。

（三）規(guī)范PPP項(xiàng)目合同執(zhí)行管理，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

在PPP項(xiàng)目合同執(zhí)行過(guò)程中，加強(qiáng)對(duì)公司雙方履約監(jiān)管，保證項(xiàng)目正常運(yùn)營(yíng)，為社會(huì)提供公共服務(wù)，最大限度降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。建立規(guī)范的PPP項(xiàng)目監(jiān)管程序，及時(shí)掌握項(xiàng)目公司建設(shè)和運(yùn)營(yíng)信息，及時(shí)處理各種新情況、新問(wèn)題，保障項(xiàng)目公司順利運(yùn)營(yíng)，為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)取得合理回報(bào)，實(shí)現(xiàn)合作共贏。防止出現(xiàn)項(xiàng)目公司破產(chǎn)倒閉，政府財(cái)政逼迫回購(gòu)PPP項(xiàng)目的情況。對(duì)于合同執(zhí)行過(guò)程出現(xiàn)國(guó)家政策重大調(diào)整、市場(chǎng)供求關(guān)系的重大變化，必要時(shí)啟動(dòng)合同再談判機(jī)制，調(diào)整合同的有關(guān)條款，兼顧公私雙方利益，促進(jìn)PPP項(xiàng)目穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)，達(dá)到預(yù)期目的，防范政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（四）加強(qiáng)地方政府履約誠(chéng)信監(jiān)管，降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和損失

以財(cái)政部門為主體，以PPP項(xiàng)目合同管理為中心，推進(jìn)地方政府履約誠(chéng)信監(jiān)管。根據(jù)PPP項(xiàng)目政府方在建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交等全生命周期中需要承擔(dān)的責(zé)任為主要內(nèi)容，通過(guò)采集、加工、處理，建立地方政府PPP綜合信用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)地方政府在PPP項(xiàng)目中的信用狀況進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、違約處罰，確保相關(guān)政府部門謹(jǐn)慎承諾，嚴(yán)格履約，防范政府違約風(fēng)險(xiǎn)。及時(shí)對(duì)地方政府信用狀況進(jìn)行公示，有效發(fā)揮社會(huì)公眾的監(jiān)督作用，為私人投資者提供重要參考。另外，要培養(yǎng)政府部門“按合同辦事”的契約精神，增強(qiáng)政府履約的自覺(jué)性。在政府部門內(nèi)部形成講信譽(yù)、守合同的行政文化氛圍，大力宣傳“以誠(chéng)信、守約為榮，以失信、違約為恥”的價(jià)值觀念，組織開(kāi)展地方政府及PPP相關(guān)部門的誠(chéng)信教育培訓(xùn)，提升公務(wù)員隊(duì)伍的履約能力和守約意識(shí)，降低因政府違約造成的財(cái)政損失。

（本文為國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目《公私合作特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目全生命周期財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管技術(shù)研究》<批準(zhǔn)號(hào)15BZZ058>、教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目《地方政府投融資公私合作的監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新研究》<批準(zhǔn)號(hào)13YJA630101>、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)財(cái)政發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心課題和中財(cái)-鵬元地方財(cái)政投融資研究所2015年度課題的階段性成果）

(作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中財(cái)-鵬元地方財(cái)政投融資研究所)

1.周蘭萍.2016.PPP項(xiàng)目運(yùn)作實(shí)務(wù)[M].法律出版社。

2.溫來(lái)成.2016.公司合作（PPP）中地方政府誠(chéng)信監(jiān)管問(wèn)題研究[J].甘肅理論學(xué)刊，1。

3.溫來(lái)成、劉洪芳、彭羽.2015.政府與社會(huì)資本合作(PPP)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管問(wèn)題研究[J].中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，12。

4.賈康、孫潔.2014.公司合作伙伴關(guān)系理論與實(shí)踐[M].經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社。

5.劉新平、王守清.2006.試論P(yáng)PP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配原則和框架[J].建筑經(jīng)濟(jì)，2。