我國公共福利差距的測定及影響因素研究

白　貴

(內蒙古財經大學　財政稅務學院，呼和浩特　010070)

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我國公共福利差距的測定及影響因素研究

白貴

(內蒙古財經大學財政稅務學院，呼和浩特010070)

[摘要]社會成員享受社會成果分配的渠道主要包括個人收入分配和社會公共福利分配。公共福利作為再分配領域的重要內容，其重要職能是實現公平分配，調節以個人收入分配為主的初次分配中的不公平現象。十一屆三中全會以來，中國城鄉居民之間的公共福利分配得到了有效的改善，但是，在我國社會經濟生活中的不平等現象也越來越嚴重，不僅存在著居民收入分配的差距，也出現了公共福利分配差距的不平等現象。然而針對公共福利領域的不均衡現象，尤其是對公共福利差距程度的定量分析不夠,本文通過建立綜合反映公共福利分配的量化指標體系，主要包括基尼系數、洛倫茨曲線、泰爾指數等公平性量化指標，來測定我國公共福利的地區之間、城鄉之間等方面的差距程度。

[關鍵詞]公共福利；分配差距；基尼系數；泰爾指數

一、建立公共福利差距測算指標體系及模型

(一)公共福利差距測算指標體系設計的原則

1.可得性原則。本文采用的相關數據、指標應當是通過公開途徑能夠得到的，而且，絕大多數來源于官方公布的相關統計資料。

從實證分析研究的角度來看，數據、指標應當盡可能細化，越精細越好。但是考慮到我國的現實情況，一些細化的數據難以得到。例如，縣一級的細化數據很難搜集。一方面是受當前經濟社會發展水平以及技術水平的制約，相關經濟管理部門難以并且也沒有對相關數據進行統計；另一方面則是受有關部門政務公開程度的制約，一些應當公開并且有相關統計資料的信息并沒有向公眾公開，其中預算透明化是政務公開的核心，這要受到我國法制化進程的制約。這兩方面的原因使我們在進行相關實證分析時，必須要考慮數據的可得性。能夠得到數據是進行實證研究的前提，從數據的實際性角度出發來對實證進行分析，可得性是指標體系選取的首要原則。

2.客觀性原則。有關數據、指標同時也應當是客觀的，而不是由個人主觀評價得出的。理論上由居民個人評價、打分得出的數據似乎更加合理，但是基于以下幾點考慮，客觀數據更加合理。第一，讓居民個人進行評價、打分需要隨機抽樣，但是隨機抽樣成本很高，并且隨機性難以保證。如果抽樣的隨機性不能保證，研究結果的實用性要大打折扣。第二，對現有的社會公共福利差距進行測算需要相關的專業知識，但是我國居民目前的知識水平與知識結構恐怕不支持這樣的抽樣調查。第三，評價的主觀性會導致研究結果誤導實踐。

假如采用問卷法進行實地調查，興安盟居民對當地公共福利水平的評價未必低于鄂爾多斯市居民對鄂爾多斯市公共福利水平的評價，這是否能說明興安盟的公共福利水平真的達到鄂爾多斯的水平？僅僅從數據分析的角度來看，應當認為已經達到，但是這樣的結論顯然十分荒謬。經濟學中的“Easterlin悖論”指出經濟增長不一定使人們的幸福感增加，Oswald在1997年采用問卷調查的方式對發達國家居民的滿意度進行了調查，結果表示經濟增長對人們的幸福感幾乎沒有促進作用，從而驗證了這一悖論。不否認這些研究具有一定的學術價值，但是如果采用主觀數據來指導實踐，難免會使人們認為提高社會福利不必去關注經濟發展等比較荒謬的結論。本文選取的指標體系遵循客觀性的原則，這也是本文選取指標時應該遵循的一個重要原則。

3.真實性原則。進行研究分析應該根據所搜集到的數據進行真實的實證分析，這樣得出的結果才有意義。因此要根據真實的數據以及本著真實的原則進行分析，這樣才可以實際發生的數據為依據，如實反映當前各個指標的狀況和成果。因此在本文的數據選取及采用所采取的數據進行的分析做到真實可靠，可以真實反映存在的問題并做出正確決定。

不同地區有不同特點，因此評價指標要根據實際情況來制定，應當能夠真實反映內蒙古本地區的情況。一些東部地區適用的指標在內蒙古未必適用，例如，內蒙古與東部發達地區的一個明顯不同之處就是地廣人稀，特別是農牧區。人口密度低會導致一些人均指標非常高，甚至大大超過東部地區，如果就此來說明內蒙古的社會福利水平已經超過東部地區，顯然是不正確的，因為地廣人稀的農牧區社會福利的提供成本十分高。此時簡單用一些人均指標未必能夠說明問題。

4.代表性原則。這個原則主要是針對本文所涉及的相關指標的選取，由于指標體系涉及方方面面，不可能面面俱到、全部涉及，因此本文就選取了有相對代表性的地方數據，通過建立公共福利差距的測算指標體系進行實證分析。

由于本文涉及的經濟指標非常多，不可能一一列舉，因此選取的指標應當與公共福利直接相關，并且具有一定的代表性，特別是與當前存在的問題比較重要的相關社會福利領域方面。因此數據的選取具有代表性也是本文指標體系選取所應該遵循的一個更為重要的原則。

(二) 公共福利差距測算指標體系的設計

1.衡量社會福利水平的指標。在衡量社會福利水平方面，有投入(財政支出)和產出(實際結果)兩個大方向，理論上采用產出指標更加合理。但是目前我國并沒有建立起完善的績效預算評價體系，相關數據難以得到。

我國目前還是一個發展中國家，財政在公共福利方面的投入是總體不足的，而內蒙古又處于我國的西部地區，加強財政投入的緊迫性更加明顯。因此采用投入指標來衡量，既是基于現實的考慮，又是出于科學的角度。

本課題采用人均財政性福利支出來表示公共福利水平，用公式表示即：

人均財政福利支出①= 人均教育支出+人均科技支出+人均醫療衛生支出+人均社會保障支出+人均環保支出+人均農業支出。

2.衡量差異程度的絕對量指標

(1)極差

極差是一個樣本中的極值之差，它反映的是離散程度的邊界，即離散的最大程度，極差越大，離散的范圍越大。如下公式所示：

R=Vmax-Vmin

(1)

其中，R表示極差，Vmax表示樣本最大值，Vmin表示樣本最小值。

(2)標準差

標準差反映的是樣本當中各觀測值對樣本均值的偏離程度，均值相同的樣本，標準差越大則樣本當中個體的差異程度越大。如下公式所示：

(2)

(3)衡量差異程度的相對量指標

①基尼系數。基尼系數是意大利經濟學家基尼(Gini)提出的一個用來衡量收入分配差異程度的指標，它表示全部居民收入中，不平均分配的份額占全部居民收入的比重。基尼系數越高，收入分配的差異程度越大。基尼系數可以廣泛應用于差異程度的衡量，不僅僅是用來衡量收入分配狀況。具體如圖1所示。

圖1　基尼系數與洛侖茲曲線

但是上述基尼系數算法是理論上的算法，實際工作中難以操作，關于實際工作當中基尼系數如何計算，相關討論很多，但是其主要思路基本一致。本課題采用的算法是國家統計局在計算我國居民收入基尼系數時的算法 ，公式如下所示：

(3)

Wi和Pi是指將盟市按人均財政福利支出由低到高進行排序，第i個盟市的人均財政福利支出占所有盟市人均財政福利支出之和的比重(即Wi)，第i個盟市的人口占自治區總人口的比重(即Pi)。G代表的是自治區12個盟市的人均財政福利支出水平的基尼系數，而不是通常用來衡量居民收入分配狀況的基尼系數，它反映的是自治區12個盟市之間人均財政福利支出的差異程度，也就是公共福利的差距。

②泰爾指數

泰爾指數是利用信息理論中熵的概念來衡量差異程度的一個指標，它的優點是可以對差異的來源進行細化分解，將總體的差異程度分解為地區內部差異程度和地區之間差異程度。

經濟分析中常用的泰爾指數有兩種計算方式，分別以收入(或支出)水平或人口為權重，其計算公式分別為如下：

(4)

(5)

其中，Tt是以支出為權重計算的泰爾指數，Tl是以人口為權重計算的泰爾指數，TB表示區域之間的差異程度，TW表示區域內部的差異程度，yi表示第i個地區支出占自治區支出的比重，pi表示第i個地區人口占自治區支出的比重。同理，j表示i地區內部的j地(如市)的有關情況。

③變異系數

圖2　我國公共福利差距變化趨勢圖

變異系數為樣本的標準差與均值之比，用變異系數來比較均值不同的樣本之間的差異程度比絕對值指標要更加科學。如下公式所示：

(6)

二、我國公共福利差距的測定

(一)我國公共福利差距的總體狀況

從絕對值表來看，我國31個省級地區間的公共福利差異程度是不斷擴大的。2002年到2011年的10年間，標準差擴大了50多倍，極差擴大了將近10倍。

從相對指標來看，不能簡單得出我國的公共福利差距逐漸變化的結論。因為從基尼系數和泰爾指數兩個指標來看，我國公共福利差距近10年來總體是下降的；但是從變異系數來看則不然，變異系數在近10年來是一直保持上升的。變化趨勢見圖2。

表1　我國2002-2011年公共福利差距總體情況

(二)各項福利支出的差異程度

以基尼系數來衡量差異程度，2002年以來基尼系數有所波動但總體略有下降。在具體各項支出當中，科技支出的基尼系數雖然略微下降，但是2011年仍然高達0.492；農業支出的基尼系數也有所上升；醫療支出基尼系數下降幅度較為明顯；教育支出和社保支出的基尼系數都有所下降，但幅度并不高。詳見表2。

表2　各項福利支出的基尼系數

(三)我國地區間公共福利差距狀況

按照地理位置、經濟發展程度，本文將我國31個省、市、自治區劃分為沿海地區、東北地區、中部地區、西部地區等區域，其中沿海地區包括北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南共10個省市；東北地區包括黑龍江、吉林、遼寧3個省；中部地區包括山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南共6個省；西部地區包括內蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆共12個省市自治區。分別以人口為權重(Tl)、以支出為權重(Tt)測算泰爾指數，結果如表3、表4，圖3、圖4所示。

表3　以人口為權重③的泰爾指數測算結果

表4　以支出為權重④的泰爾指數測算結果

圖3　以人口為權重的泰爾指數趨勢圖

圖4　以支出為權重的泰爾指數趨勢圖

通過圖3、圖4可以看出，兩種測算方式得出的變化趨勢具有高度的一致性，因此可以認為結果是可靠的。總體上看泰爾指數是下降的，地區內泰爾指數和地區間泰爾指數也是總體下降的。

通過泰爾指數的分解可以看出，我國公共福利差距主要由地區內部的差異造成，即東部地區、東北地區、中部地區、西部地區內部各個省份之間的公共福利差距在總體公共福利差距當中占比最大，近5年已經達到80%。而地區之間的公共福利差距不僅占比不大，而且還在縮小。

(四)不同支出項目對公共福利差距的影響程度

前文對我國公共福利差距的總體狀況、各項福利支出的差異程度、地區內部以及地區之間的公共福利差距狀況進行了分析。由于公共福利水平取決于各項公共福利支出水平，因此各項公共福利支出在地區間的差距構成了公共福利在地區間的差距，下面分析各項福利支出的差異程度對總體公共福利差異程度的影響。

本文采取的測算方法為Shorrocks在1982年提出的分解算法，其優點在于經過Shorrocks分解之后的結果不存在交叉項。首先，按本文的計算口徑將總體福利支出分解為七項(2002-2006年)為五項，2007-2009年為六項)具體支出；其次，計算出人均福利支出的方差以及各項福利支出的人均值與人均福利支出的協方差；最后，上一步計算出的協方差與方差的比值即該項福利支出的差異程度對公共福利差異程度的貢獻率，也就是影響程度。用公式表示即：

Si表示第i項福利支出的差異程度對公共福利差異程度的貢獻率，xi為第i項福利支出，x為總體福利支出，cov表示協方差，δ2表示福利支出的方差。結果見表5所示。

表5　各項福利支出的差異情況

教育支出、社保支出、農業支出三項支出的差距對我國公共福利差距的貢獻率最大，每年都在60%以上。其中，教育支出差異程度的貢獻率已經大幅度降低，但是仍然能占到20%以上。農業支出差異程度的貢獻率上升幅度較為明顯，從2002年的13.24%上升到2011年的25.76%。社保支出基本保持穩定，在20%上下浮動。在其他貢獻率不是太高的支出項目中醫療支出貢獻率下降較為明顯。

值得注意的是，住房保障支出上升速度很快，但是由于我國從2010年才開始統計這項數據，因此目前僅僅靠兩年的數據還較難下結論，但是應當引起關注。

(五) 我國城鄉間公共福利差距的測定

城鄉之間公共福利差距主要體現在教育、基礎設施、醫療衛生等方面，下面逐項進行分析。

1.城鄉教育經費投入差距測定

義務教育是公共福利當中教育福利的主要內容，義務教育對于國民素質的提高、國家的長遠發展具有基礎性的作用。相對于高等教育，義務教育的基礎性更強，更加依賴于國家財政資金的投入。

影響義務教育福利水平的因素很多，如師資力量、硬件設施、辦學理念、經費投入水平等，以生均教育經費支出水平為衡量指標，對城鄉義務教育水平的差距進行分析。因為生均教育經費投入水平是影響義務教育水平最基礎、最重要的因素，師資力量、硬件設施等其他因素都要通過教育經費來保證，并且相對于其他指標，經費投入水平量化處理更容易、更科學。

通過分析可知，城鄉之間義務教育水平的差距是客觀存在的，農村的義務教育相對落后。其中，三個農村教育相對水平指標表示的是農村某項生均教育支出數與全國該項生均教育支出數的比值，該指標數值越高，城鄉差距越小，若該項指標為1，則城鄉之間的生均支出水平相同。

表6

普通小學生均教育經費支出(元)農村小學生均教育經費支出(元)農村小學教育相對水平普通初中生均教育經費支出(元)農村初中生均教育經費支出(元)農村初中教育相對水平農村義務教育相對水平20041561.421326.3184.94%1925.431486.6577.21%80.67%20051822.761572.5786.27%2277.321819.9279.91%82.74%20062121.181846.7187.06%2668.632190.3382.08%84.28%20072751.432463.7289.54%3485.092926.5883.97%86.43%20083410.093116.8391.40%4531.834005.7888.39%89.68%20094171.453842.2692.11%5564.665023.5190.28%91.06%20104931.584560.3192.47%6526.735874.0590.00%91.06%20116117.495718.9693.49%8179.047439.490.96%92.04%

數據來源：根據歷年《中國教育經費統計年鑒》、《中國教育統計年鑒》整理而得.

從表6可以看出，城鄉之間義務教育水平的差距是不斷縮小的，2004年以來農村義務教育相對水平不斷提高，2004年剛超過80%，2011年已經達到92.04%，即2011年農村義務教育的水平相當于全國平均水平的92.04%。分教育階段來看，農村小學教育的相對水平始終高于農村初中教育相對水平，但是農村初中教育的相對水平也已經超過90%。

從2006年春季學期開學起，國家免除了西部地區農村義務教育階段學生的學雜費，同年9月1日起施行的新修訂的義務教育法明確規定國家將義務教育全面納入財政保障范圍；國務院和地方各級人民政府將義務教育經費納入財政預算，及時足額撥付義務教育經費。

從2007年開始，對農村義務教育階段貧困家庭學生免雜費、免書本費、逐步補助寄宿生生活費的“兩免一補”政策向全國全面推開。

從2008年春季學期起，我國在北京、天津、上海等16個省區市和5個計劃單列市進行免除城市義務教育學雜費試點。從2008年秋季學期起，在全國范圍內免除城市義務教育階段學雜費。自此，城鄉義務教育階段的學雜費全面免除。

可以看到，從2006年開始，國家采取了一系列措施來促進城鄉義務教育的均衡發展。同時可以看到，這些政策的著力點放在了西部放在了農村。從2006年開始，農村的義務教育相對水平開始明顯提高，2006年到2008年之間的提升速度最快。詳見圖5。

圖5

2.城鄉基礎設施差距測定

基礎設施是為經濟社會以及居民生活提供公共服務的相關設施，基礎設施是保證國家或地區社會經濟活動正常進行的公共服務系統，是公共福利的重要內容。

在諸多基礎設施當中，公路占據重要地位，它是其他基礎設施的基礎和先導。因為修建其他各種基礎設施，人員、物資等都要依靠交通運輸到達建設地，而我國絕大多數農村地區是不沿海、沿河的，在我國廣大的農村地區生產運輸和生活出行主要依賴公路交通，因此農村公路建設在完善農村公共設施當中具有基礎性和先導性的地位。讓城鄉之間的人員、物資能夠順暢地相互往來是農村經濟發展的重要保證。

按照新政等級劃分，我國的公路可以劃分為國道、省道、縣道、鄉道和專用公路，農村公路包括縣道、鄉道和村道。農村公路里程占我國公路通車里程的80%以上，將近90%。99%以上的鄉鎮和村莊都通了公路。雖然在公路的等級上城鄉之間存在一定的差距，但是至少已經解決了有無的問題。

表7⑤

年份國道(萬公里)省道(萬公里)縣道(萬公里)鄉道(萬公里)村道(萬公里)專用公路(萬公里)通公路的鄉鎮占全國鄉鎮比例通公路的建制村占全國建制村比例農村公路里程比重200613.3423.9650.6598.76153.25.898.30%86.40%89.03%200713.7125.5251.4499.84162.155.7198.96%88.24%88.88%200815.5326.3251.23101.11172.16.7299.24%92.86%88.57%200915.8526.651.95101.961836.7299.60%95.77%88.81%201016.426.9855.4105.48189.776.7799.97%99.21%88.99%201116.9430.453.36106.6196.446.999.97%99.38%88.27%201217.3431.2153.95107.67206.227.3799.97%99.55%88.34%

數據來源：根據歷年《公路水路交通行業發展統計公報》整理而得.

從表7可見，農村公路的里程在2006年到2012年間大幅度提高，縣道、鄉道、村道通車里程總計增加60多萬公里，而同時期國道和省道通車里程增加不到15萬公里。我國絕大多數的鄉鎮和建制村已經通了公路，廣大農民的最基本的公共交通需求初步得以保證，但是位于西藏的極個別自然環境險惡的農村尚未通公路，下一步應當徹底解決個別農村不同公路的問題，除了直接修建公路，也可以通過扶貧搬遷的方式解決。

同時應當看到，村村通公路只是初步保障了農村居民的公共交通福利，因為“村村通”并不是“家家通”、“戶戶通”。在財力允許的范圍內，可以適當加大對農村公路的投入力度，在“村村通”的基礎上進一步實現戶戶門口通公路，這既可以在當前經濟形勢低迷的情況下拉動投資需求，又為農村經濟的發展解決了基礎設施的問題。在農村公路建成之后，要重視道路的維護，一些基本的巡查、清掃等簡單但是需要大量人力的工作，可以在道路所在村就近招募村道養護人員，既可以使農村公路得以長久使用，又能解決一部分農村剩余勞動力的就業問題。

3.城鄉醫療衛生資源差距測定

醫療衛生對于保障人民群眾的身體健康以及提高生活質量起著重要作用，但是長期以來衛生資源是高度集中于城市的，無論是從衛生經費的角度還是從衛生資源配置的角度來看都是這樣，農村公共衛生服務嚴重短缺。

從衛生費用的角度來看，城鄉衛生費用的差距是在不斷拉大的，從2000年1.34倍的差距擴大到2009年的3.38倍。從人均衛生費用的角度來看，差距略有縮小，但是直到2011年城鄉之間仍然有3倍以上的差距。

表8⑥

年份衛生總費用(億元)城鄉衛生費用(億元)人均衛生費用(元)城市農村城鄉比全國城市農村城鄉比20004586.632624.241962.391.34361.90813.70214.703.7920015025.932792.952232.981.25393.80841.20244.803.4420025790.033448.242341.791.47450.70987.10259.303.8120036584.104150.322433.781.71509.501108.90274.704.0420047590.294939.212651.081.86583.901261.90301.604.1820058659.916305.572354.342.68662.301126.40315.803.5720069843.347174.732668.612.69748.801248.30361.903.45200711573.978968.702605.273.44876.001516.30358.104.23200814535.4011251.903283.503.431094.501861.80455.204.09200917541.9213535.614006.313.381314.302176.60562.003.87201019921.351490.062315.48666.303.4820111801.222695.10871.603.09

數據來源：根據2000-2011年《中國衛生統計年鑒》、《中國統計年鑒》整理而得.

可以看到，2007年之后城鄉之間衛生總費用之間的差距以及人均衛生費用之間的差距是逐漸縮小的。與我們的結論相似的是，中國社會科學院發布的2012年《中國藥品市場報告》認為，2007年到2010年間，城鄉醫療資源的差距在縮小，財政對醫療衛生的投入應當向農村傾斜。

從衛生資源的角度來看，城鄉之間的差距略有上升。以每千人口衛生技術人員、每千人口執業(助理)醫師、每千人口注冊護士為指標，測算他們在城鄉之間的比值，以此來表示城鄉差距，這些指標在2000年到2011年之間都有不同程度的上升。

表9

年份每千人口衛生技術人員每千人口執業(助理)醫師每千人口注冊護士全國城市農村城鄉比全國城市農村城鄉比全國城市農村城鄉比20003.635.172.412.151.682.311.171.971.021.640.543.0420013.625.152.382.161.692.321.171.981.031.650.543.0620023.411.471.0020033.484.882.262.161.542.131.042.051.001.590.503.1820043.534.992.242.221.572.181.042.091.031.630.503.2320053.575.822.692.161.602.461.261.951.062.100.653.2320063.666.092.702.261.632.561.262.031.102.220.663.3620073.766.442.692.391.622.611.232.121.192.420.703.4620083.926.682.802.391.672.681.262.131.272.540.763.3420094.157.152.942.431.752.831.312.161.392.820.813.4820104.377.623.042.511.792.971.322.251.523.090.893.4920114.587.903.192.481.823.001.332.261.663.290.983.36

數據來源：根據2000-2011年《中國衛生統計年鑒》、《中國統計年鑒》整理而得.

可見，城鄉之間每千人口醫療衛生人員數量還存在一定的差距，從城鄉比可以看到，這種差距并沒有縮小的趨勢，還在不斷拉大。應當加強農村基層衛生人員隊伍建設，為農村培養高水平的衛生技術人才。鄉村醫生對于保障農村居民的健康發揮著重要作用。但是鄉村醫生的個人收入較低、待遇無保障，導致鄉村醫生流失，并且中青年醫生不愿意當鄉村醫生。應當切實保障對于農村居民公共衛生法律起到重要作用的鄉村醫生的生活待遇。

三、影響我國公共福利差距的因素分析

我國公共福利差距的影響因素主要有制度性、體制性、教育、醫療衛生、社會保障等因素。

(一)制度性、體制性因素

二元經濟結構的體制是指城鄉之間已由于人口流動受到嚴格制約而出現的一種分割狀態的體制。我國自1955年頒布《中華人民共和國戶口管理條例》開始，就將全國人口劃分為農民和市民。戶籍成為決定城鄉居民身份、地位和福利的重要標準，直接導致我國城鄉居民在獲取收入及公共福利方面的起點十分不公平。自20世紀90年代以來，我國城鄉二元經濟結構轉換嚴重滯后，導致了農民收入增長緩慢，城鄉差距及公共福利差距進一步擴大。

我國的公共福利差距，是由于中國舊的制度體系局部沉淀和新的制度體系尚未建立完善的制度變遷的特殊過程所導致的結果。城鄉二元經濟結構體制導致我國農民在教育、醫療、養老、勞保、福利、公共福利設施等社會待遇上嚴重不公平，在就業、收入分配等經濟待遇上不平等，這些不公平、不平等更進一步加劇了農村居民在未來獲取收入的能力與機會與城鎮居民形成了差距。對此，中央政府十分重視農村公共福利制度建設，采取了諸如新型農村合作醫療制度等一系列縮小城鄉居民公共福利差距的政策措施。

(二) 教育、社會保障等對公共福利差距的影響

1.教育機會不均等。教育機會均等是指全體公民享有同等的受教育的權利義務和機會，以客觀、公正的態度來對待受教育者，運用科學的方法和標準來教育每個公民。目前我國教育機會的不均等主要表現在城鄉之間教育的不公、男女之間教育機會的不公、地區之間教育機會不公、各階層群體之間教育機會不公、各校級之間的教育機會不公等等。雖然我國各級政府對教育的投入不斷增加，但國家財政性教育經費占GDP的比重一直較低，不僅低于大多數發達國家，而且低于部分發展中國家。財政對教育的投入不足，嚴重制約著教育條件的改善，特別是優質教育資源的擴展。在教育的軟硬件投資上，我國農村地區以及西部地區表現出較為明顯的不足。我國教育的各級財政投入的特點是：中央及省級政府集中了大部分財力，卻只承擔了小部分的農村義務教育經費，縣鄉政府掌握的財力較少，卻負擔主要的教育經費投入。

2.社會保障對我國公共福利差距的影響。社會保障在一定程度上可以使公共福利差距逐步縮小并提高社會穩定性。但是，我國城鄉社會保障制度不統一。以醫療保險為例，農民工由于得了疾病而愈發貧窮，體現出社會保險享受上的相對不均等性。我國于2005年實施了農村醫療統籌保障制度，現實情況是，對于靠土地生存、困難的(孤寡老人)及患有大病的農民群體，按現在的統籌標準，不能解決其本身支付的部分。擁有城鎮戶籍居民，參與城鎮養老保險(包含企業補充養老保險及城鎮基本養老保險)的人口比例較高，而相同年齡段擁有農村戶籍的人口中，參與養老保險的人數少。

較低的社會基本養老保險覆蓋率必然導致未來龐大的老年人群體無法獲得維持自己基本生活所需的退休金，他們將養老的責任讓自己的子女負擔或依靠社會救助。根據目前一家三口的家庭結構，那么未來兩個年輕人就要負責贍養四個老人，由于養老金的缺失，增加了老年人的家庭負擔，甚至對當前社會基本養老保險體系的正常運行產生嚴重的阻礙。很多人的收入低、工作不穩定，喪失了參加社會基本養老保險的機會。由于低收入，他們的生活質量會因為養老保險費的繳納降低。因此，大力發展經濟，擴大就業，普遍提高低收入人群的參保能力，是解決問題的主要對策。

應加快建立醫療保險(大病保險)、養老保險以及農業保險。以社會救助為例，應當盡快加強教育救助力度，“再苦不能苦孩子，再窮不能窮教育”，還應當針對貧困家庭子女就學難的問題，給予充分的救助。同時可以停止其他政府主導型的社會救助。如果根據我國現階段經濟發展水平與基本國情，重構社會保障系統，那么社保體系中的優撫安置和社會福利在當前以至未來較長一段時期都可以置于次要地位。根據我國國情和國力，應對社會保障做出狹義而非廣義的界定，這是確保社會保障可持續發展的迫切需要。較為明顯的是，過去的城市社會保障水平相對較高，計劃經濟體制下的“單位制”基本上將“福利型”的社會保障覆蓋到一個人的生老病死。為了與當前經濟發展水平相協調，應適當調整城市社會保障水平。與城市的情況相反，我國當前的農村社會保障制度基本處于真空狀態，農村居民被置于社會保障體系覆蓋之外，所以當前完善社會保障制度的重中之重是建設農村社會保障體系，提高農村社會保障水平。更確切地說，應加快建立醫療保險(大病保險)、養老保險以及農業保險。

根據目前的情況，應當盡快開展針對公共福利需求的調查工作，評估國家及社會各界的所能承受的程度，以及傳統福利制度的各項分工及其職能。以此為基礎，根據各地方人口數量和結構以及經濟與社會發展的狀況，用定量及定性研究方法分析公共福利服務需求，科學合理、因地制宜地制定符合當地實際情況的公共福利事業發展的總體規劃，最理想的國民經濟和社會發展的總體規劃中應包含兒童、老年人、殘疾人不同對象的總體規劃。應當建立完備的法律體系以保證公共福利制度的正常運行，使其運行有章可循，有法可依，真正成為維護社會運行的“安全網絡”。但是，在我國目前的狀態下，公共福利在立法上依然存在著一些問題：首先，公共福利相關的法規與制度建設存在嚴重的滯后問題，例如社會津貼、教育福利、兒童福利及住房福利等均存在法律規范上的缺失，福利制度的建設主要受部門政策的影響；其次，有關福利問題同其他社會政策相混合，例如婦女福利等同勞動保護相聯系，但實際農村女工等并不包含在這范圍之內，所以只能作為勞動保護范疇；最后，有關公共福利事務管理和監督的法規政策尚存在模糊性等。

所以，在對傳統公共福利制度的改造問題上，首先應對現行的法律法規及政策進行針對公共福利法律制度系統化、專門化的改造。在福利法制建設問題上，既可以參照《中華人民共和國殘疾人保障法》的方法，同時頒布多部福利法，還可以以制定綜合性公共福利法為基礎，制定出較為完善的與各項福利政策相配套的法律規章制度。另一方面，還應當加快公共福利機構行業性規范的研究制定，例如服務標準、建設標準及等級標準等，使公共福利機構可以在法律的保障下進行管理和服務，同時保障福利機構和服務對象雙方的合法權益。

(三)我國公共福利分配差距的財政分配政策影響因素

造成公共福利分配差距的原因是多方面的，既有經濟發展演進方面的客觀原因，又有政府政策取向偏頗的主觀原因。其中，財稅分配政策對我國公共福利差距的產生和拉大起了重要的影響作用。公共財政政策必須關注社會中個人的福利，公共財政政策的目標是為了謀求最大的公共福利。在公共財政政策的制定過程中，就應該考慮公共產品提供，如公共交通、社會保障等。我國公共產品供給不足，遠遠不能滿足社會公共需要。比如我國農業基礎設施投入不足，教育支出占GDP比重偏低，教育投入不足，社會保障水平低等問題。

1.財政支農投入不足

世界各國普遍實行支農的財政政策，在我國現實社會經濟中，財政對農業的支持不夠。據統計資料顯示，1996-2004年，財政支農資金占農業總產值的比重平均為6.7%，低于發展中國家5個百分點，低于發達國家23-43個百分點。進入20世紀90年代以來，雖然國家財政性支農資金從1990年的307億元增加到2004年的2357億元，但是，財政支農資金占財政支出比重卻是下降的，從1990年的9.2%下降到2004年的8.28%；2004年至2010年，中央財政支持“三農”投入從2626.2億元增加到8579.7億元，年均增長21.8%；2011年中央財政“三農”支出達到10408.6億元，增長21.3%，2012年中央財政用于“三農”的支出合計12387.64億元，增長18%，2013年中央財政用于“三農”的支出安排合計13799億元，增長11.4%。

2. 財政為城鄉提供的公共產品不均衡

(1) 城鄉居民受教育機會不均等。公共教育對于縮小公共福利差距發揮著重要的作用。因為教育的普及能夠提高中低收入者的人力資本存量，增強他們的就業和收入能力。我國的教育存在“重城市，輕農村”的傾向，城鄉在基礎教育投入上的差別很大。城鄉分割辦學體制使農村兒童從上學初始就處于劣勢，甚至有許多農村兒童、青少年得不到必要的教育機會，從而使絕大多數的農村適齡學生無緣參加高考，有的農村孩子為了上大學，要付出更艱辛的努力。另外，一般情況下，農民工子女常常進入不了城市優質公辦學校就讀，即便是進入了公辦學校學習，民工子女們也常常感受到來自多方面的歧視。

農村學校的師資缺乏，優秀教師不斷流向城市，除了城市優越的環境因素外，主要是由于農村教師工資福利差距大，絕大部分的農村教師生活比較清貧。農村基礎教育的資金來源主要包括列入縣鄉財政支出范圍的相關資金、農村教育費附加、農村教育集資三部分。城市基礎教育的資金與城市財政預算，是有保障的，而農村基礎教育投入的重要承擔者是農民，致使農村地區教育經費嚴重不足。

(2)我國城鄉居民的社會保障機會不均等。十一屆三中全會以來，我國絕大多數的城市居民可以享受到失業保險、醫療保險以及養老保險，以及城市居民最低生活保障制和國有企業下崗職工基本生活保障制度。而農村合作醫療保險制度覆蓋面較小。據有關統計資料顯示，2007年全國僅有5171.5萬農民參加了養老保險，僅占全國農民總數的7.1%。2012年全國參加工傷保險人數為19010萬人，其中農民工參加工傷保險僅為7179萬人；2012年全國參加失業保險人數為15225萬人，其中，參加失業保險的農民工人數為2702萬人，占全國農民工總量26261萬人的10.2%，而且，中國實行失業登記制度，大量的農民工不在中國的失業登記制度之內；我國城鄉醫療資源分配差距也較大，城市人口平均擁有的醫療資源是農村人口的2.5倍以上。

(3)稅收制度不合理，擴大了城鄉公共福利分配差距。1994年稅制改革之后，與市場經濟體制相適應的現代稅收制度在城市中建立了，基本上緩解了當時過高的城市工商業積累率，優化了工業、政府、城市居民三者的分配關系。在農村，我國盡管實施了農村稅費改革，但沒有從根本上改變其性質，農村稅費水平仍然較高。鄉鎮財政十分困難，特別是我國鄉鎮預算內資金不能滿足鄉政府提供農村公共產品供給的需求。二元稅制結構保證了城市居民的既得利益，卻違背了稅制公平原則，而農村的公共福利產品沒有得到很好的滿足。

[注釋]

①具體支出項目會根據實際情況略微調整，但是不影響整體架構.

②以人口為權重，根據公式(5)計算得出.

③根據公式(5)計算得出.

④根據公式(4)計算得出.

⑤2006年之前，《公路水路交通行業發展統計公報》未將村道單獨統計.

⑥注：本表按當年價格計算；2001年起衛生總費用不含高等醫學教育經費，2006年起包括城鄉醫療救助經費；空白處是因為當年的統計資料沒有公布該項數據.

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[責任編輯：張曉娟]

Study on the Influencing Factors of Public Welfare Gap and the Measurement

BAI Gui

(School of Finance and Tax, Inner Mongolia University of Finance and Economics, Hohhot 010070, China)

Abstract:The distribution channel of social outcomes includes personal income distribution and public welfare distribution. Public welfare distribution is the important content of redistribution,which important function is to achieve fair distribution and adjusting the inequities of the initial distribution. Since the third plenary session, the public welfare distribution between urban and rural residents is effectively improved, but the unequal phenomenon in social economical life becomes more and more serious. According to the unbalanced phenomenons in public welfare field, the quantitative analysis on public welfare gap is not enough.This paper established quantitative index system which can reflect the distribution of public welfare, mainly include index of Gini coefficient, Lorenz curve and Theil index, to determine the gap of public welfare between regions, urban and rural areas.

Key words:public welfare; distribution gap; Gini coefficient; Theil index

[中圖分類號]F062.6

[文獻標識碼]A

[文章編號]2095-5863(2016)01-0070-11

[作者簡介]白貴(1962-)，男，內蒙古包頭人，內蒙古財經大學財政稅務學院教授，碩士生導師，從事財稅理論與政策研究.

[收稿日期]2015-03-23