在城鎮化中實現農民的“市民夢”

◇王愛萍

在城鎮化中實現農民的“市民夢”

◇王愛萍

本文分析了農業人口市民化所面臨的戶籍制度、土地制度、就業制度等障礙的成因，認為城鎮化必須以“人的城鎮化”為核心，打破城鄉二元結構，既要把農民市民化作為城鎮化的一項核心任務，在實施城鎮化戰略中統籌謀劃，又要把農民市民化作為城鎮化的“助推器”，描繪人本城鎮化的嶄新畫卷，以保證農民在城鎮化運動中轉得出、留得下、真融入。

城鎮化；以人為本；戶籍改革；制度創新

10.13999/j.cnki.scyj.2016.11.028

一、城鎮化的核心是人的城鎮化

在新的發展階段，積極穩妥推進城鎮化，至關重要的一條，是堅定不移走以人為本的新型城鎮化道路。必須做到“三個轉變”：改變過去以大規模基礎設施建設、“造城運動”等為主要特點的“重物輕人”的城鎮化，突出人的核心地位，以推進農民市民化為突破口，以人的安居樂業為特征；改變過去片面追求城市發展的“重城鎮輕農村”的城鎮化，突出城鄉發展一體化的戰略思路，將城鎮化與農業現代化和新農村建設有機結合，以城市和農村現代化“同步實現”、城市文明市民和農民“平等共享”為目的；改變過去以城鎮規模擴張為主的“重量輕質”的城鎮化，突出質量型城鎮化的鮮明導向，建設人本、集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化，以打造繁榮發達的活力之都與和諧宜居的幸福家園為根本追求。

二、城鄉二元結構是捆綁農民市民化的繩索

從根本上講，農民市民化滯后，是我國城鄉二元結構長期存在的必然結果。由此造成的制度性約束，已成為農民市民化的最大障礙。要堅持從制度入手，沖破阻擋農民市民化的層層“圍墻”：

（一）戶籍制度圍墻

相對于計劃經濟時期，現行的戶籍制度淡化了農業與非農業戶口的區別，松動了人口流動的限制，但戶口仍具有很強的身份識別功能，戶口待遇差別明顯，城鄉公共服務差異仍然較大，人口自由遷徙制度性障礙尚未根本消除，城市落戶準入受城市資源和承載能力等多方面約束，推進難度很大。

（二）土地制度圍墻

我國全部土地均為公有制性質，農用土地采取集體所有制下的家庭聯產承包責任制，土地產權制度存在缺陷，農民只擁有承包經營權，且土地確權登記未明確到戶，工作進展也不理想，農民土地權益特別是土地財產權缺乏有效保障，土地使用權的流動（包括抵押入股、出租、轉讓等）尚未完全放開，土地不能按有利于適度規模經營的方向調整，增加了農民轉移進城的難度和成本。農地特有的社會保障功能，使農民很難割斷與土地的“臍帶”聯系。

（三）就業制度圍墻

城鄉分割的就業體制依然存在，進城農民無法與市民享有同等的就業政策和勞動權益，就業穩定性不夠，勞動強度較大，工作條件較差，收入普遍較低，工資被拖欠問題屢禁不止，自我發展難以實現，大多生活在城市的底層。

（四）社會保障制度圍墻

城鄉一體的社會保障制度尚未形成，城鄉社保待遇差異明顯，農民工參保意愿不強、參保率低，基本生活缺乏有力的保障，使農民離鄉徹底進城憂慮重重。

三、真正讓轉移農民在城鎮安居樂業

（一）要轉得出

未來幾十年，我國仍將有4億左右農村人口需要向城市轉移。推進市民化，前提是要想方設法把這部分人順利轉移出去。要在城鎮化過程中同步推進農業現代化，發展適度規模經營，強化農業科技村創新和信息化建設，提高農業勞動生產率，最大限度釋放農村富余勞動力。大力實施農村勞動力轉移工程，通過政策補助、轉移培訓、市場對接等多種手段，激勵和促進農民順利轉移。

（二）要留得下

讓轉移農民安心留在城市，有工作、有住處、子女有學上是三個最基本的條件。要堅持把農村轉移勞動力作為促進就業的重點群體，從產業結構調整、人力資本投入、職業技能培訓、勞動權益保障等方面，研究制定促進轉移農民就業的具體政策措施，為轉移農民實現高質量的就業和成功創業創造條件。要抓緊啟動農民市民化的住有所居政策研究，將城市常住人口住房問題納入當地住房建設規劃，加大財政投入，支持其通過租、購、集體宿舍等多種形式解決居住問題，將在城鎮穩定就業的農民工納入城市住房供應體系。

（三）要真融入

要實現真正意義上的市民化，必須從根本上打破城鄉二元的戶籍制度和公共服務體制。要以農民市民化為重點，以人口遷徙自由、戶口去福利性為導向，統籌考慮城市實際承載能力，深化戶籍制度改革。當前，要抓緊出臺居住證管理辦法，使流動人口及其親屬在務工經商地依法進行居住登記，作為享受基本公共服務的依據，并以省或省轄市為單位明確享受基本公共服務的內容和標準。深入推進戶籍管理制度改革，鞏固完善以合法穩定職業、住所為基本條件的戶口遷移制度，并充分考慮大城市普遍人口密度大、承載空間有限的實際，重點放寬中小城市和小城鎮的落戶條件。

推進農民市民化，是一項涉及面廣、政策性強、難度大的系統工程，也是一項長期而艱巨的戰略任務。必須從國家層面，加強頂層設計和制度創新，明確農民市民化的總體要求、基本原則、階段目標和關鍵舉措等，同時在具體操作上不搞一刀切，鼓勵地方從實際出發大膽創新。

（作者單位：江蘇省信息中心）