新疆南疆三地州民生工程觀察與思考

吳娟

（中共新疆區委黨校 經濟學教研部 新疆 烏魯木齊 830002）

?

新疆南疆三地州民生工程觀察與思考

吳娟

（中共新疆區委黨校 經濟學教研部 新疆 烏魯木齊 830002）

摘要：黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央高度重視南疆發展，采取特殊措施支持南疆。第二次中央新疆工作座談會及南疆工作會議都將南疆的民生建設提高到一個重要位置。要堅持共享發展理念，最終與全國人民一起步入小康就必須在南疆深入實施民生工程。

關鍵詞：新疆 南疆 民生工程

黨中央對新疆南疆工作高度重視，特別是黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央從國家層面進行頂層設計，采取特殊措施支持南疆。第二次中央新疆工作座談會明確提出：“要堅定不移推進新疆更好更快發展，同時發展要落實到改善民生上，落實到惠及當地上，落實到增進團結上，讓各族群眾切實感受到黨的關懷與祖國大家庭的溫暖。”將新疆民生建設提高到一個重要位置，并且進一步明確實現“三個落實”的一個重要著力點就是更加重視南疆的發展。在這一指導思想之下，新疆又召開了南疆工作會議，要堅持共享發展理念，落實好“民生優先、群眾第一、基層重要”的要求，努力實現基本公共服務全覆蓋，使發展成果更好惠及各族群眾——要深入實施一系列民生工程，切實解決好水、電、路、氣、房五大問題。

重要民生工程和基礎設施項目作為民生問題的重要組成部分，對南疆三地州民生的改善將起到極其重要的作用。五年來，南疆各項民生工程和基礎設施建設積極推進，其對于改善民生、更好地促進南疆三地州發展的巨大積極效應正逐步顯現。

一、南疆三地州民生工程建設現狀

1.南疆三地州農村安居工程實施現狀。新疆“十二五”規劃提出要大力實施“安居富民”和“定居興牧”工程。把“安居富民”和“定居興牧”作為改善農牧民生產生活條件、推進農牧業現代化的創新型重要工程，強化產業支撐，完善配套設施，鼓勵農牧民轉產就業，促進農牧民增收，讓廣大農牧民共享現代文明生活。在這一整體思路引導下，南疆三地州農牧區的富民安居工程和定居興牧工程穩步實施。

其一，富民安居工程積極推進。2010年5月中央新疆工作座談會召開后，在全疆啟動實施安居富民工程。5年來，工程項目總投資1 152億元，其中中央財政補助147.2億元，自治區財政補助108億元，其余部分通過對口援建、銀行貸款、地縣籌集、農牧民自籌等方式解決，對南疆三地州農村困難家庭建房使用銀行貸款的，自治區財政給予兩年貼息支持。共計完成150萬戶安居富民工程建設任務，480多萬名農牧民群眾入住新居。［1］

“十二五”期間，喀什地區共新建安居富民房39.3萬套，［2］克州富民安居工程項目總投資約為27.2億元。規劃任務為40 164戶，2011～2014年實際完成安居富民工程33 686戶，解決了14余萬農牧民“住有所居”的問題。和田地區建設安居富民工程240 281戶，共籌措建設資金149.832億元，72萬群眾受益。②通過富民安居這一工程的實施，解決了南疆三地州絕大多數農牧民的安居問題，大幅度改善了生產生活條件。

其二，定居興牧工程穩步實施。2011～2018年，克州興牧定居工程計劃實施2.5萬戶，2012～2015年累計實施定居興牧工程1.06萬戶。

喀什地區的游牧戶主要分布在塔什庫爾干牧業縣和葉城、莎車、疏附等縣的山區及伽師、英吉沙、岳普湖等縣沙漠邊緣草場區域。“十二五”期間，共建定居興牧房6 240套，［2］加上富民安居工程，喀什地區近一半農民住進了安居房。

2.南疆三地州城鎮居民住房條件改善工程實施現狀。截至2010年，克州4 025戶城鎮居民住上保障性住房。“十二五”期間計劃新建廉租住房7 609戶，總建筑面積38.05萬平方米。2011～2015年，累計完成城鎮保障性住房建設投資26.6億元，共建保障性住房32 264套，總面積為177.45萬平方米，有效解決和改善了城鎮1 024戶中等偏上收入家庭和8 477戶中等偏低和低收入家庭住房困難問題，受益各族城鎮住房困難群眾達6萬多人。

2011年至2015年9月30日，喀什地區保障性住房計劃建設任務39.3萬套，其中廉租房8.28萬套，公租房17.55萬套，城市棚戶區改造10.43萬戶，國有工礦棚戶區改造1 154戶，實際完成保障性住房開工及棚戶區改造戶數39.4萬套（戶），已分配及完成棚戶區改造分配12.3萬套（戶）。③

通過保障性住房建設，喀什地區解決了近25萬戶城鎮中低收入居民的住房困難，累計保障家庭總人數約為74萬人，占城鎮總人口的60%左右。③住房保障范圍已經從城鎮低保、低收入居民拓寬到城鎮中低收入居民、外來務工人員、棚戶區居民等群體。

3.南疆三地州基礎設施建設現狀。其一，農村飲水安全工程成效顯著。“十一五”期間，喀什地區農村飲水安全投入大幅增加，2006～2010年農村飲水安全工程下達項目103項，概算投資46 379萬元，其中國家35 766萬元，自治區8 037萬元，地縣自籌2 576萬元。共建成35座水廠，鋪設供水管道8 730千米，解決和改善了95.158萬人、177萬頭牲畜的飲水問題，受益村達1 923個。農村飲水安全普及率由41%提高至74%。“十二五”期間，繼續加快推進安全飲水工程，2014年，自來水受益村達到2 248個，④農村安全飲水普及率提高到97.23%，解決了268.13萬農村人口安全飲水問題。［2］

克州“十一五”期間共下達農村飲水安全工程53項，工程計劃總投資10 402萬元，解決了19.37萬人的飲水安全問題。“十二五”期間共解決了12.27萬人的飲水安全問題。截止2014年底，和田共建成農村飲水安全工程70座，完成投資7.1億元，鋪設管道3.52萬公里，飲水安全及基本安全人口累計為145.337萬人。［3］

其二，農村電網改造工程大力推進。農網改造工程于1998年底全面啟動，疆南電力公司共完成了25.98億的農村電網投資，為喀什、克州兩地州解決了大部分無電鄉、村的用電問題。工程分為兩期，歷經6年建設，工程投資13.0443億元，其中喀什地區投資為11.34億元，克州投資1.7043億元。“十一五”期間，新疆電力公司共投資29.58億元開展喀、克兩地州電網建設。“十二五”期間投資67.23億元。重點實施好農村配網項目規劃，抓好三大項目落實：一是農網升級改造項目；二是無電地區電網延伸項目；三是無電地區可再生能源（光伏）項目，解決喀什地區4 860戶無電戶、24 939人，地處邊遠、電網無法到達的行政村、自然村、分散居住居民的用電問題和用電營業服務問題以及克州三縣一市城市電網建設與改造、農網完善、無電地區電網建設工程。

“十一五”期間和田電網規模迅速擴大，以和田市為中心，覆蓋區域向東延伸310千米至民豐縣，向西延伸180千米至皮山縣。和田電網建成220千伏變電站1座，變電容量270兆伏安，220千伏線路1條，線路總長度288公里。2010年至2011年，國家、自治區投入和田地區無電地區電力建設工程項目5個，計劃新建10千伏線路114.77公里，新建低壓線路279.06公里，新增配電變壓器46臺，容量2 650千伏安，計劃投資1 992.3萬元。

其三，天然氣管網建設步伐加快。2010年，國家能源局印發了《關于加快解決南疆三地州能源供應實施意見》，為全面改善南疆三地州能源供給狀況作出了詳盡的規劃，工程將為南疆三地州經濟社會實現跨越式發展提供穩定、經濟、清潔的能源供給保障。2013年，歷經三年建設、惠及南疆五地州400多萬人口的南疆天然氣利民工程全線投產。

南疆天然氣利民工程配套氣田產能建設大多已建成，工程投資主要用于天然氣管網建設，包括英買力—喀什段、喀什—澤普段、和田—澤普段、和田—民豐—塔中段等4條輸氣干線，柯坪支線、巴楚支線、圖木舒克支線、伽師—岳普湖—麥蓋提支線和莎車支線等5條支線及14條團場支線。

南疆天然氣利民工程全線貫通后，南疆三地州的24個縣（市）都將逐步實現氣化，南疆400多萬百姓將受益。以和田為例，在南疆天然氣利民工程的支持下，2013年啟動了農村天然氣入戶試點，41 328戶農民用上了清潔、方便的天然氣。［4］

其四，農村公路建設投入持續加大。2011年，作為自治區重大民生工程之一的農村公路及“暢通富民工程”建設當年實際完成投資57億元，為年計劃的190%，共建成農村公路1 249條，使公路沿線155.6萬各族農牧民從中受益。南疆地區各地州市完成農村公路建設投資額26.81億元，占全區各地州的47%。其中，和田地區、喀什地區位列各地州市完成農村公路建設投資額的前三位，合計完成投資額占全區各地州市的25.7%。⑤

2012年，自治區農村公路“暢通富民”工程計劃完成投資30億元，實施農村公路項目781個，建成農村公路里程9 445公里，改善30個鄉鎮、454個建制村的通行條件。南疆地區各地州市完成農村公路建設投資額22.81億元，占全區各地州市的49.5%，較上年提高2.5個百分點，喀什、和田、克州合計完成農村公路建設投資額占全區的29.5%，較上年提高0.7個百分點。

經過五年的農村公路“暢通富民”工程建設，喀什建設農村公路9 194公里，農村公路中等級公路占農村公路總里程的61.3%，瀝青路面占農村公路總里程的23.3%；克州37個鄉鎮中，通油路率達到89.2%，行政村通公路率為93.8%，其中通油路率為79.4%。

2011年和田“暢通富民”工程完成投資7.6億元，建成1 587公里，公路總里程達到1.61萬公里，其中農村公路1.49萬公里，全地區89個鄉鎮實現全通車，班車通達1 366個行政村；2012年，完成投資6.83億元，建成1 017.1公里，鄉鎮通達率100%；2013年新建公路里程674公里，行政村班車通達率95%；2014年建成1 128公里，村級公路通達率98.9%，39個鄉鎮、81個行政村、23萬農牧民直接受益。⑥

4.南疆三地州民生工程總體效果評價。其一，南疆三地州民生工程建設力度不斷加大。由于歷史、地理、自然等多種因素，南疆三地州經濟發展總體上還比較滯后，城鄉和區域發展極不平衡，各族群眾生產生活條件艱苦，各項基礎設施落后，特別是教育、文化、醫療衛生、廣播電視等事關群眾切身利益的社會事業矛盾還比較突出。因此，早在國務院32號文件出臺時，自治區組織編制了《南疆三地州建設項目專項規劃》（2009～2013年），得到了國家發改委的批復，并以此作為加快南疆三地州發展的重要步驟。

2011年，南疆三地州成為國家確定的14個扶貧攻堅主戰場之一。“十二五”期間，圍繞基礎設施建設、產業發展、民生改善、公共服務等，中央、自治區和地方財政類資金重點向三地州傾斜，四年累計投入708.6億元。自第一次中央新疆工作座談會召開之后，自治區整合各類資金，在南疆重點實施、建成了一大批關系貧困地區長遠發展的重點水利、電力、交通、能源類項目，集中解決了一批貧困村的通水、通電、通路、通廣播電視等問題，有效改善了三地州基礎設施條件。同時，連年推進廉租公租房、棚戶區改造、就業再就業、社會保障等民生建設工程，全面建立基本醫療保險制度，實行城鄉養老保險制度全覆蓋。［5］

由此可以看出，國家和自治區對南疆三地州民生工程建設的重視程度越來越高，未來在第二次中央新疆工作座談會和南疆工作會議精神的指引下，南疆三地州民生工程建設的力度也將越來越大。

其二，南疆三地州民生工程建設覆蓋面不斷擴大。南疆的民生工程內容涉及各族群眾居住條件的改善、生活便利程度的提高、就醫就學條件的改善等，覆蓋到城鎮、牧區、農區、邊境地區，從解決農牧區各族群眾安居的富民安居工程和興牧定居工程，到改善城鎮居民住房條件的廉租房建設、棚戶區改造，從解決飲水安全，到推進城鄉村電網改造、天然氣管網建設，乃至三地州公路建設、農村通信、郵政、網絡等基礎設施建設，幾乎滲透到居民生活的方方面面。

其三，南疆三地州民生工程建設還面臨艱巨的任務。在新疆“十二五”規劃中明確提出要以保障和改善民生、增強南疆三地州自我發展能力為目標，在這一目標指引下，要保證南疆三地州的民生工程達到統一標準：農村安居富民工程建設每戶建筑面積原則上不少于80平方米，保證水電氣、廚衛浴等設施齊備，房屋內部功能齊全，附屬設施配套；游牧民定居每戶建筑面積原則上不少于80平方米，畜圈建設面積不少于80平方米等目標，既面臨空前的發展機遇，又面臨著重大的挑戰。

二、南疆三地州民生工程實施中存在的問題

1.南疆三地州民生工程投資主體單一。民生工程的提出、規劃、建設都是由中央政府或地方政府主導，資金投入也基本是來自于各級政府的專項資金，并未像其他項目，引入社會投資主體，資本化運作。單一的投資主體一方面加大了各級政府的財政壓力，另一方面由于缺乏市場競爭機制，無法實現權利制衡，使得資金使用效率降低的可能性大大增加。

2.民生工程建設涉及的部門較多，各部門間協調難度大。由于民生工程項目種類眾多，涉及到拆遷、規劃、土地管理、資金管理、民政甚至農業管理等多個部門，各部門間缺乏信息共享平臺及溝通協調機制，容易造成在實施民生工程過程中出現多頭管理、管理真空等問題，造成工作效率低下等問題。

3.南疆三地州民生工程資金籌措相對困難。南疆民生工程項目一般為國家或自治區專項資金投入，同時地方財政配套一部分，群眾自籌一部分。但是對于經濟基礎相對薄弱的南疆三地州來說，難度不小。另外南疆農牧民貧困程度嚴重，貧困面廣，貧困人數多，農牧民增收渠道單一，增收潛力不大，增收幅度小，因此農牧民自籌資金的能力十分弱，再加之前期農牧民為修抗震安居房已經傾其所有，因此，在實施富民安居和定居興牧工程時，對農牧民配套資金的要求使其壓力較大，很難保證資金籌措到位。如定居興牧工程，以烏恰縣為例，按照目前的補助政策，每戶中央補助2.5萬元，自治區補助0.5萬元，對口援助資金補助1萬元，共計4萬元。按照每戶建設面積80平米的標準，需投資12萬元，專項資金和援助資金只能占到總投資的三分之一，其余資金需要農牧民自籌或地方財政配套，但由于農牧民收入水平低，加之地方財政收入有限，籌資壓力十分巨大，持久實施難度非常大。

4.各項工程集中開工建設，使得民生工程建設面臨成本上升壓力。中央新疆工作座談會及南疆工作會議召開之后，南疆三地州迎來跨越式發展的大好機遇。在中央的大力推動下，國家、自治區以及對口援疆省區援建的三地州各類重點項目相繼集中開工建設，導致建材緊缺，鋼筋、水泥、紅磚等建材供不應求，價格大幅上揚，致使民生工程建設在資金籌措本已困難的情況下，又面臨建設成本上升的新難題。同時由于建設投資熱及其所帶來的基礎生產資料價格的上升進一步推動相關領域物價一定程度的上漲，致使居民實際可支配收入減少，在一定程度上抵減了民生工程所帶給百姓的好處。

三、加快實施南疆三地州民生工程的對策建議

1.精心細化實施方案。實施民生工程，實施方案是基礎。南疆三地州各部門要按照“措施不能打折，內容不能減少，范圍不能縮小，標準不能降低”要求，深入調查研究，抓緊制定本地區、本部門的具體實施意見和方案。實施方案要具有可操作性，政策措施一定要實。凡是確定的政策措施，絕對不允許打折扣。需要指出的是，在解決民生問題上，我們要處理好積極而為與量力而行的關系。民生工程項目的數量和標準要切合實際，不能搞層層加碼，最重要的是把現有的各項工程一項一項抓好落實，抓出成效。鼓勵有條件、有能力的地方，適當擴大實施范圍，提高保障標準，更多更好地解決民生問題；需要強調的是，我們把實施民生工程作為保障和改善民生的一個重要抓手，但決不代表民生工程就是當前的任務，需要解決的民生問題還很多，不能顧此失彼，必須統籌兼顧。在抓好民生工程的基礎上，要統籌推進教育衛生、勞動就業、社會保障、安全生產、社會治安等事關群眾切身利益的各項工作，特別是要妥善解決因為重大自然災害造成的民生問題，高度關注物價上漲對低收入群體生活的影響，采取切實有效的措施，全面推進社會建設，保證全區人民的生活不斷有新的改善。

2.確保資金落實到位。實施民生工程，加大投入是關鍵。南疆三地州各部門要按照籌資方案的規定要求，及時足額籌集和落實配套資金。不得在資金籌集配套比例上討價還價，更不能將資金大而化之、搞平均分配。對民生工程所需資金，要在財政預算中足額安排，沒有落實的，要通過壓縮一般性開支，調整優化支出結構，在財政增收和超收中優先安排等方式盡快落實，千方百計擠出資金，全力保運轉、保民生，確保區地縣三級能夠實現整體聯動、上下投入、同步增長，發揮民生工程最大效益。自治區財政要加大對困難地區的轉移支付力度，完善激勵獎懲機制。區級財政在撥付補助資金時，要與各地各部門預算安排力度、資金撥付到位程度、按時足額發放進度掛鉤，確保配套資金落實到位，保障民生工程的順利實施。同時要注重發揮市場和社會的多重力量，積極采取以獎代補、貼息、配套等形式，鼓勵和引導各類企業、社會組織和個人資金投入民生工程建設，形成政府主導、多方籌資、穩定多元的籌資機制。

3.嚴格項目管理。實施民生工程，項目管理是核心。民生工程包含的各項任務，無論基礎設施還是公共服務，都要以項目的理念來策劃，以項目的手段來推進，以項目的標準來驗收。對于資金補助類項目，要抓好調查摸底、審核評議、公開公布三個重點環節，建立健全各項規章制度，杜絕暗箱操作，防止虛報冒領，確保資金發放的公平公正。對于工程類民生項目，要嚴格執行項目規定的范圍和標準，完善落實招投標、政府采購、工程監理和竣工驗收等各項制度，強化質量監管和責任追究，要面向基層和群眾公開項目內容和規劃，引導群眾參與、支持、監督項目建設，確保建設成為群眾滿意、社會認可、經得起歷史檢驗的精品工程。必須指出的是，工程建成后并不代表工作的全部完成，后期的管理和維護任務更重，要積極探索項目投入使用后的營運管理新機制，整合建成項目資源。積極引入市場化運營模式，確保民生工程項目持久發揮效益。

4.著力推進工程類項目建設。實施民生工程，工程類項目是重點。工程類項目幾乎占了民生工程總投資的九成，必須予以高度重視，強力加以推進。要積極爭取國家有關部委、對口援疆省市和大企業大集團在項目資金上的支持。把國家重點支持民生項目、對口援疆項目與民生工程有機地結合在一起。要充分考慮新疆施工期短的實際情況，盡量簡化審批程序，及早下達計劃，爭取早開工、早建設、早見效。要科學合理地安排工作計劃，制定任務分解明細表和工程進度控制表，對所有工程類項目進行倒排建設工期。落實具體責任人，確保每周有進展，每月見成效，環環緊扣，緊緊抓住，步步逼進。

5.切實加強組織領導。實施民生工程，組織領導是保障。民生工程是“一把手”工程，各地各部門黨政領導要按照自治區第八次黨代會和十一屆人大五次會議精神，牢固樹立民生優先的理念，進一步增強使命感、責任感，樹立強烈的民生意識，切實把民生工程擺在更加突出的位置，層層落實工作責任，精心組織、精細實施，時刻放在心上，牢牢抓在手上，堅持上下聯動、橫向互動、合力共為，進一步完善“黨委政府統一領導、民生工程協調機構牽頭抓總，有關部門各負其責、社會力量廣泛參與”的領導體制和工作機制，對照職責分工，加強協調配合，努力形成實施民生工程的強大合力，確保各項工作有序推進。做好各項民生工程建設是各地各部門的共同責任，相關部門要加強規劃、指導和檢查，對相關工作一條一條加以梳理，一項一項搞好調度，一件一件加以落實。各地各部門要強化目標管理考核，細化分解目標，層層落實責任。一個地方民生工程實施的好壞、效果如何、進度怎樣，工作體現在具體項目上，但客觀上反映出各地各部門主要負責同志統攬全局的能力。落實責任的能力，一定要擔負起第一責任人職責，不斷增強工作的積極性、主動性和創造性，切實把本地區本部門承擔的民生工程抓緊抓好抓出成效。

6.強化監督考核。實施民生工程，監督考核是抓手。要建立健全科學高效的督促檢查機制，對民生工程實行每月督辦、每季調度、半年通報、全年考評，確保每項工程都能按時序進度保質保量地落到實處。特別強調的是，各項民生工程都是“高壓線”，對檢查中發現的任何違法違紀行為，都要嚴肅處理，絕對不允許民生工程中出現豆腐渣工程和腐敗工程。有關部門要加大督查、跟蹤調研和效能監察力度，確保各項政策落實到位。要加大執法監察、項目檢查、審計監督、財政檢查力度，對民生工程實施全程跟蹤，及時發現和解決工程實施中出現的用地、用水、用電和資金使用、工程質量等方面的問題。要完善考核獎懲機制，對民生工程實施情況實行嚴格的目標責任考核。要通過報紙、廣播、電視和政府網站定期向社會公布民生工程實施情況，對實際工作中出現的好經驗、好做法要及時總結，采取召開現場會等有效形式大力推廣，以點上突破帶動面上突破。要大力宣傳先進典型，通過典型引路，更好地推動工作。要把民生工程實施情況作為考察干部宗旨意識、工作能力的重要內容，形成鮮明的工作導向，推動民生工程各項任務的全面落實。

［注釋］

數據來源于克州住房和城鄉建設局。

②數據來源于和田地區安居富民工程建設領導小組辦公室。

③數據來源于喀什地區住房和城鄉建設局。

④數據來源于2015喀什地區領導干部手冊。

⑤數據來源于新疆維吾爾自治區公路水路交通運輸行業發展統計公報。

⑥數據來源于歷年和田地區國民經濟和社會發展統計公報。

［參考文獻］

［1］新疆新聞在線.新疆歷史上最大規模的富民安居工［EB/ OL］.http://www.xjbs.com.cn/zt/2015-09/23/ cms1806877article.shtml？nodes=_3848，2015-09-23.

［2］喀什政府信息網.喀什地區安居富民工程前期準備工作扎實推進［EB/OL］.http://www.kashi.gov.cn/Item/30734.aspx，2016-03-03.

［3］和田農村飲水安全遇到新問題［EB/OL］.http://news. hexun.com/2015-01-22/172620314.html，2015-01-22.

［4］和田居民沙吉提汗·司馬義：“我家就是氣化南疆的受益者”［EB/OL］.http://tlmyt.cnpc.com.cn/tlmyt/gcgk/201408/ a88751fbd9b643dc94ad2e2c73f75235.shtml，2015-08-03.

［5］喀什和田克州扶貧開發已從解決溫飽轉入新階段［EB/OL］.http://news.163.com/15/1126/10/ B9BEQOGT00014AED.html，2015-11-26.

責任編輯：張新友

中圖分類號：C916.1.45

文獻標識碼：A

DOI:10.3969/j.issn.1003-4641.2016.03.10