新疆哈密市城市社區(qū)治理問題研究

景雅麗

（中共哈密地委黨校　新疆 哈密 839000）

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新疆哈密市城市社區(qū)治理問題研究

景雅麗

（中共哈密地委黨校新疆 哈密 839000）

摘要：城市社區(qū)治理是當前社會治理的熱點領(lǐng)域，是我國近年來社區(qū)建設(shè)的著力點，也是深入貫徹落實中央關(guān)于“社區(qū)治理”戰(zhàn)略部署，著力推進城市社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。新疆哈密市在創(chuàng)新和加強城市社區(qū)治理工作中，積極探索建立在政府和社區(qū)互動基礎(chǔ)上的社區(qū)共同治理模式，在實踐中逐步形成了相對成熟的治理模式，為推進哈密城市化進程、維護社會穩(wěn)定、協(xié)調(diào)哈密市區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、提高人民生活水平進行了有益的嘗試。

關(guān)鍵詞：新疆 哈密 城市社區(qū) 社區(qū)治理

社區(qū)是構(gòu)成社會的基本單元，城市社區(qū)是國家結(jié)構(gòu)最基礎(chǔ)層面的社會單元。加強城市社區(qū)管理和服務(wù)是深入貫徹落實中央關(guān)于“社區(qū)治理”戰(zhàn)略部署，著力推進城市社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。新疆哈密市在創(chuàng)新和加強城市社區(qū)治理工作中，積極探索建立在政府和社區(qū)互動基礎(chǔ)上的社區(qū)共同治理模式，在實踐中逐步形成了相對成熟的治理模式，為推進哈密城市化進程、維護社會穩(wěn)定、協(xié)調(diào)哈密市區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、提高人民生活水平進行了有益的嘗試。

一、哈密市城市社區(qū)治理的主要做法及成效

哈密市總面積8.5萬平方公里，擁有46.55萬人口，36個民族，其中漢族占73.6%，少數(shù)民族占26.4%。截至2015年底，哈密市下轄5個街道辦事處（黨工委），城區(qū)街道社區(qū)體制改革始于2002年，現(xiàn)有57個城市社區(qū)（黨組織），社區(qū)總?cè)丝谶_36.16萬人，社區(qū)黨委3個，社區(qū)黨員3 510名，黨總支2個，黨支部50個。2016年2月18日哈密撤銷地區(qū)，正式設(shè)立哈密（地級）市。

哈密市政府為適應(yīng)新形勢下城市社區(qū)發(fā)展需要，以全力維護社會穩(wěn)定為前提，科學規(guī)劃社區(qū)工作網(wǎng)格，充分挖掘各類資源優(yōu)勢，想方設(shè)法做好社區(qū)居民服務(wù)工作，以“三化建設(shè)”為切入點，構(gòu)筑哈密城市社區(qū)治理格局，不斷創(chuàng)新和加強城市社會治理工作，在實踐中逐步形成了相對完整的治理模式以及體系完善的治理制度，取得了一些成效。近年來，受地區(qū)級以上各類表彰的城市社區(qū)共計15個，其中阿牙社區(qū)先后榮獲自治區(qū)“十佳基層黨組織”、全國“先進基層黨組織”和“學習型示范社區(qū)”稱號，麗園社區(qū)、廣場南路社區(qū)榮獲自治區(qū)“先進基層黨組織”等。

1.初步建立了城市社區(qū)治理體制機制。自2003年以來，哈密地、縣（市）委不斷強化社區(qū)黨建工作，逐級建立健全街道社區(qū)領(lǐng)導機構(gòu)，成立街道、社區(qū)黨建工作領(lǐng)導小組、社區(qū)黨建聯(lián)席會，形成了左右聯(lián)動、上下協(xié)調(diào)的良性運作機制。以共駐共建、結(jié)對共建為載體，建立了督查通報制度、聯(lián)絡(luò)員制度和定期表彰制度，并賦予街道、社區(qū)黨組織對轄區(qū)單位開展共駐共建活動的考核評價權(quán)。因此，哈密市社區(qū)治理由哈密地市基層辦來統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)街道、社區(qū)，形成了社區(qū)黨支部、社區(qū)居委會和社區(qū)工作站集于一體的工作模式，也就是一支部一居委會一工作站三塊牌子于一身，充分展現(xiàn)了社區(qū)強大的綜合服務(wù)功能。

2.建成了區(qū)域化黨建的組織體系。哈密市緊緊圍繞穩(wěn)定和服務(wù)兩大任務(wù)，從實際情況出發(fā)，以“抓特色、創(chuàng)品牌”為抓手，以“抓規(guī)范、促服務(wù)”為基礎(chǔ)，以“抓穩(wěn)定、促和諧”為目標，求真務(wù)實，探索創(chuàng)新，努力開創(chuàng)了以黨組織為核心的社區(qū)治理新局面。按照“一居一特”的工作思路，依托社區(qū)資源，涌現(xiàn)了一大批“家庭黨校”等黨建品牌，開創(chuàng)社區(qū)治理中黨建特色化格局，帶動了社區(qū)各項事業(yè)的發(fā)展。逐步形成“街道黨工委—社區(qū)黨（總）支部—網(wǎng)格黨小組”縱向到底的組織體系，完善了“片區(qū)黨小組”“樓宇黨小組”“興趣協(xié)會黨小組”“商業(yè)網(wǎng)點黨小組”等橫向地緣型組織管理體系，實現(xiàn)了黨組織的全覆蓋，形成以黨支部為核心的居民自治組織和配套組織在社區(qū)建設(shè)工作中的整體合力，初步形成了共駐、共建、共享的區(qū)域性大黨建治理體系。

3.初步建立了社區(qū)治理隊伍。哈密市通過“強化班子，建好社區(qū)專職工作者隊伍；細化工作，建好社區(qū)黨員隊伍；深化服務(wù)，建好社區(qū)志愿者隊伍”，整合人力資源，凝聚各方力量，狠抓街道社區(qū)隊伍建設(shè)，為構(gòu)建和諧社區(qū)打下堅實的干部基礎(chǔ)。建立了市四套班子成員聯(lián)系社區(qū)制度，26名縣處級領(lǐng)導干部每人至少聯(lián)系1個社區(qū)；通過民主選舉、機關(guān)下派等方式，2011年以來，先后選派112名機關(guān)優(yōu)秀年輕干部到社區(qū)掛職，為社區(qū)解決了152個公益性崗位編制問題。把赴河南培養(yǎng)大學生200人安排到社區(qū)工作，選派158名民警到社區(qū)兼職，充實了社區(qū)力量。依托黨校、遠程教育平臺、河南省培訓資源，加大對社區(qū)干部教育培訓力度，使每名社區(qū)干部每年至少輪訓1遍，加強社區(qū)治理隊伍建設(shè)，筑牢服務(wù)基礎(chǔ)。

4.完善了社會化服務(wù)體系。按照“便于開展活動、便于服務(wù)居民”的原則，不斷規(guī)范社區(qū)組織設(shè)置，合理調(diào)整了社區(qū)設(shè)置。建立以5個街道社區(qū)服務(wù)中心為主體、57個社區(qū)服務(wù)站為基礎(chǔ)的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系，整合各部門職能，實行“一站式”服務(wù)，服務(wù)機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化方便群眾辦事。結(jié)合自身實際和轄區(qū)居民群眾的服務(wù)需求，建立277支志愿者服務(wù)隊伍，已開展服務(wù)群眾、化解矛盾、扶貧幫困等志愿活動13 700余次。127家部門單位與38個社區(qū)結(jié)對共建，4 130名在職黨員進社區(qū)報到，160名黨代表進駐社區(qū)，共為群眾辦實事好事1 300余件，幫扶資金850余萬元。

5.積極推進社區(qū)信息化建設(shè)，實現(xiàn)社會治理工作數(shù)字化。2013年4月哈密地區(qū)被列為新疆維吾爾自治區(qū)社區(qū)信息化唯一試點單位，籌措資金1 008萬元，正式運行“數(shù)字城鄉(xiāng)綜合管理服務(wù)系統(tǒng)”。目前社區(qū)信息化平臺已在哈密市5個街道辦事處45個城市社區(qū)3個建制鎮(zhèn)得到推廣應(yīng)用，搭建了地區(qū)、縣市、街道、社區(qū)四級組織架構(gòu)，逐漸打造具有哈密特色的社區(qū)信息化工作一盤棋的新格局，實現(xiàn)了“網(wǎng)格化”層級管理、“區(qū)域化”瀏覽查詢、“動態(tài)化”跟蹤服務(wù)、“規(guī)范化”分類匯總和“專業(yè)化”特色網(wǎng)絡(luò)服務(wù)。

二、哈密城市社區(qū)治理中存在的問題及原因分析

1.社會各層面城市治理理念滯后。哈密市的部分城市社區(qū)、相關(guān)部門和單位的工作人員和居民的社區(qū)治理意識和理念不夠強、認識簡單，直接影響社區(qū)治理推進的進程。認為從“管理”到“治理”差別不大，甚至認為只是換個說法而已，還沒有深刻認識，其實二者有著本質(zhì)的區(qū)別：社區(qū)管理強調(diào)政府管理，社區(qū)治理則更加突出了居民在社會治理中的主體地位，講求和諧互動，實現(xiàn)共同治理的局面。還存在對街道社區(qū)的概念仍然停留在“地域認同”的層面，沒有把社區(qū)居委會作為居民自治組織看待，理所當然地給居委會層層派發(fā)不合理的工作任務(wù)。同時街道辦事處社區(qū)委員會對自身的工作仍存在依賴于過去自上而下“單位管理”模式的現(xiàn)象。

2.城市社區(qū)治理的相關(guān)政策還不夠完善，城市社區(qū)法治體系尚未成形。1954年《城市街道辦事處組織條例》和1990年《中華人民共和國城市居民委員會組織法》的出臺，標志著我國現(xiàn)代社區(qū)法治建設(shè)正式開啟。但這兩部法律法規(guī)距今已有25年，這期間我國的社會結(jié)構(gòu)和人民的生活狀況發(fā)生了翻天覆地的變化。時至今日，我國的社區(qū)治理已經(jīng)步入制度化、法治化的軌道，但我國針對城市社區(qū)及其相關(guān)的法律法規(guī)還很不完善、很不健全，無疑是我國開展社區(qū)工作的巨大制約因素，導致社區(qū)建設(shè)“無法可依”，從而引發(fā)各類組織之間的權(quán)利糾紛時有發(fā)生，不能充分保障居民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

3.社區(qū)治理的主體關(guān)系還不順暢。多元社區(qū)治理主體會導致“治理失靈”，出現(xiàn)社區(qū)治理中的“缺位”或者“越位”、社區(qū)內(nèi)各種資源得不到充分利用，降低了社區(qū)治理效率等問題。目前哈密市社區(qū)工作中社區(qū)多元主體關(guān)系還不順暢，政府大多時候仍處于絕對地位，以擁有的絕對權(quán)力，管理分配著絕大多數(shù)資源，導致社區(qū)自治程度較低，自治性沒有得到充分體現(xiàn)。基層政府組織及其派出機構(gòu)的干預(yù)過多，讓社區(qū)民主機制、群眾性和自治性都得不到充分體現(xiàn)。這與城市社區(qū)未來發(fā)展的趨勢不相符。

4.社區(qū)治理體制的行政化色彩還比較濃。部分行政部門把社區(qū)作為其職能拓展的陣地，看作其職能范疇，導致角色錯位，出現(xiàn)社區(qū)治理體制行政化色彩較濃的現(xiàn)象。哈密市社區(qū)承擔了包括法制宣傳、文化體育等182項政府各職能部門職責范圍內(nèi)的工作，存在考核多、報表多、各類創(chuàng)建活動多、臺帳多、蓋章多等負擔過重的問題。以哈密市新市區(qū)街道北郊路社區(qū)為例，社區(qū)共有11名工作人員，每人承擔工作任務(wù)少則五六項，多則十幾項，每項工作少則四五個檔案盒，多則二十幾個檔案盒，耗去了社區(qū)干部大量的時間和精力。為了應(yīng)付檔案檢查和各種上報材料，社區(qū)干部幾乎沒有更多的時間去走訪入戶，了解民情，沒有更多的精力考慮社區(qū)發(fā)展和服務(wù)居民。

哈密市在推進城市社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)領(lǐng)域面臨著以上諸多問題，這些問題制約了哈密市城市社區(qū)的快速發(fā)展，也影響了哈密市城市社區(qū)建設(shè)進程，亟待解決。

三、規(guī)范和完善哈密城市社區(qū)治理的對策建議

1.堅持循序漸進的原則，切實增強社區(qū)治理意識和理念。城市社區(qū)是經(jīng)濟社會發(fā)展的根系，更是展現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展成果的窗口。哈密市是新疆向內(nèi)地展現(xiàn)的東大門，一個和諧的綠洲城市嶄新形象要呈現(xiàn)于新疆東大門，必須首先要增強治理的意識和理念。

樹立政府社區(qū)治理的新意識和新理念。政府相關(guān)部門要以提高群眾對社區(qū)工作的滿意度為目標，增強社區(qū)治理意識和理念。實現(xiàn)以“管理”為主的理念向以“服務(wù)”為主的理念轉(zhuǎn)變。把群眾滿意作為治理的出發(fā)點和落腳點，使老百姓在接受服務(wù)中切實感受到權(quán)益得到保障，生活環(huán)境和諧美好，彰顯參與治理時個人的社會價值。

樹立社區(qū)治理主體的新意識和新理念。城市社區(qū)本身就是一個大家庭，增強社會治理意識和理念，社區(qū)治理主體至關(guān)重要。只有社區(qū)工作人員、業(yè)主委員會成員、物業(yè)管理公司轉(zhuǎn)變理念，才能夠真正改進工作的方式方法，多與群眾進行聯(lián)系，采取各種有效措施掃除與居民間的溝通障礙，從而使社區(qū)服務(wù)性工作得到認同。

增強社會成員的社區(qū)共同治理意識和理念。哈密市目前正整體進入老齡化城市發(fā)展階段，面對退休人口數(shù)量的增多，社區(qū)可以進行相關(guān)的教育和宣傳，讓居民加入到社區(qū)工作的行列中去。社區(qū)內(nèi)的離退休居民，離開工作崗位后，身體和心理都需要一個緩沖，通過社區(qū)提供的全民參與社區(qū)工作的機制，成為社區(qū)志愿者，既發(fā)揮余熱又可以讓每個人切身感受到社區(qū)治理人人有責。

2.堅持“權(quán)責共生”，建立健全城市社區(qū)治理體系。社區(qū)建設(shè)法治化是一項系統(tǒng)工程，需要黨委、政府、社區(qū)、社會組織、居民等多元主體共同參與、各負其責，依法建立健全法制化城市社區(qū)治理體系。

一是要明確規(guī)定城市社區(qū)組織的地位和權(quán)責。要加強宏觀立法，以法律作為保障，不斷加大對社區(qū)建設(shè)的人力、物力、財力的投入，不斷創(chuàng)新完善“建陣地、抓隊伍、創(chuàng)載體”的工作機制，引導社區(qū)的發(fā)展方向，確保基層社區(qū)組織的“自治”。

二要完善社區(qū)自治功能，保障群眾合法權(quán)益，依法推進基層民主。在社區(qū)大力推行黨務(wù)、居務(wù)公開透明，使社區(qū)權(quán)利、義務(wù)、財務(wù)、服務(wù)公開接受黨員和群眾的監(jiān)督，保障群眾的知情權(quán)。扎實推動居民自治，為民眾提供參與公共決策的平臺和機會。積極推行民主協(xié)商，讓社區(qū)的各項重大事務(wù)通過協(xié)商找到解決問題、形成共識的最大公約數(shù)。

三要充分發(fā)揮社區(qū)法律功能，培育法治文化，為社區(qū)建設(shè)法治化營造良好的法治環(huán)境。以普法教育為抓手、以法治文化為引導，以法治文化陣地建設(shè)為依托，以社會治安綜合治理為保障，以社區(qū)居民喜聞樂見、豐富多彩的方式，弘揚法治精神，讓群眾在潛移默化中養(yǎng)成以法治為基礎(chǔ)的生活方式，逐步樹立法治思維，培育社區(qū)良好法治化環(huán)境，最終樹立全社會的“法治信仰”。

3.轉(zhuǎn)變政府職能，強化社區(qū)的組織架構(gòu)。明晰街道作為一級行政組織與社區(qū)之間的關(guān)系，強化社區(qū)治理中“實社區(qū)”理念，街道只作為政府監(jiān)督機構(gòu)存在。它僅代表政府提供社會辦不了的公共服務(wù)和為社區(qū)提供財力支持，是監(jiān)督、指導和協(xié)調(diào)等功能。同時調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)本市部分職能部門常常把街道辦事處看作是自己的下屬，不是協(xié)助或指導街道社區(qū)工作，反而是想方設(shè)法地推卸責任，甚至有時還要攬權(quán)。要改變這些“下改上不改”的突出問題，轉(zhuǎn)變職能部門以及街道辦事處的職能，樹立強社區(qū)組織架構(gòu)至關(guān)重要。所以社區(qū)治理中轉(zhuǎn)變政府部門職能是關(guān)鍵，這也是頭等大事，當然面臨困難也很多，要真正強化社區(qū)的組織架構(gòu)，繼續(xù)深化服務(wù)，規(guī)范社區(qū)工作職責。新疆的城市社區(qū)建設(shè)職能主要體現(xiàn)在維護社會穩(wěn)定和服務(wù)居民群眾這兩大職能。社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會、社區(qū)服務(wù)站和駐區(qū)單位要守土有責、各盡其能、相互協(xié)調(diào)、有機聯(lián)動、共同作用、確保社區(qū)治理穩(wěn)步推進。政府職能部門要大力支持指導和配合社區(qū)居委會開展各項工作，同時還應(yīng)主動接受監(jiān)督。社區(qū)居委會則要按屬地管理原則，協(xié)助完成管轄區(qū)承擔的各項任務(wù)，并接受監(jiān)督。

4.建立“權(quán)隨責走，費隨事轉(zhuǎn)”的模式。一是各級政府對于確實需社區(qū)協(xié)助完成的事務(wù)，將經(jīng)費隨工作一起交社區(qū)辦理，這其中要嚴格按照“權(quán)隨責走、費隨事轉(zhuǎn)”的原則，通過政府部門籌資向社區(qū)居委會購買服務(wù)等形式，保障社區(qū)事務(wù)責、權(quán)、利統(tǒng)一，真正做到放權(quán)于社區(qū)居委會，使之實現(xiàn)“人員配置到社區(qū)、工作重心到社區(qū)、工作經(jīng)費到社區(qū)、服務(wù)承諾到社區(qū)”的目標；二是發(fā)揮社區(qū)公共服務(wù)站的作用，整合政府部門辦事機構(gòu)，充分利用“一站式”便民服務(wù)中心，將行政放權(quán)、重心下移等具體改革的行政事務(wù)性工作，集中在社區(qū)服務(wù)站解決，從而使之與居委會工作相對分離，把居委會從繁雜的事務(wù)中脫離出去，才能更好地去做好服務(wù)居民的本職工作，提升自主管理和自我服務(wù)水平。

5.堅持社區(qū)一盤棋的原則，整合城市社區(qū)治理的組織資源和社會資源。首先，推動居委會工作的志愿者化和公益化。大量招募社區(qū)居民作為社區(qū)工作者，讓居委會服務(wù)性工作逐步志愿者化和公益化；同時增加非專業(yè)性，或其他兼職社區(qū)治理的人員，以穩(wěn)定城市社區(qū)治理隊伍。

其次，突出居委會“居民自治組織”的性質(zhì)。居民是居委會發(fā)展中當之無愧的力量源泉，應(yīng)充分調(diào)動發(fā)揮居民的參與力量，最大限度地釋放社區(qū)自治的能量，發(fā)揮居民自身的潛力，并動員其他社會力量廣泛參與、共同致力于社區(qū)建設(shè)。在方式上要實現(xiàn)由微觀直接管理向宏觀間接管理轉(zhuǎn)變，進一步完善社區(qū)居委會自治職能，以社會民間組織、人民調(diào)解等專業(yè)工作委員會為平臺，主動協(xié)調(diào)解決群眾的矛盾糾紛，及時了解民情、反映反饋民意，大力組織開展各種服務(wù)活動，滿足不同群體的不同需求，切實增強老百姓對社區(qū)的歸宿感和認同感。

最后，加強培育和發(fā)展社區(qū)民間（中介）組織。為增強民間社會活力，從資金、稅收等方面，鼓勵和培育社會民間中介組織進入社區(qū)設(shè)立服務(wù)網(wǎng)點，提高社區(qū)服務(wù)層次。鼓勵公益性服務(wù)業(yè)單位開展借助市場機制、引入社會力量、探索產(chǎn)業(yè)經(jīng)營的改革，提高財政資金使用效率，擴大公眾和法人參與，提高組織管理層次。倡導個人和企業(yè)的社會責任，推行志愿者注冊制度，建立志愿服務(wù)激勵機制，吸引富裕階層、專業(yè)人士參加，增強志愿服務(wù)的經(jīng)濟支撐，提高志愿服務(wù)的專業(yè)能力。重視發(fā)揮社區(qū)民間組織的載體作用，引領(lǐng)社區(qū)居民更深入、廣泛地參與社區(qū)活動，實現(xiàn)治理服務(wù)群體多樣化。

［注釋］

文中相關(guān)數(shù)據(jù)均來自于哈密市基層辦。

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責任編輯：洪美云

中圖分類號：C916.2

文獻標識碼：A

DOI:10.3969/j.issn.1003-4641.2016.03.27