集中連片特困地區資源產業精準扶貧機制研究
——以四川藏區為例

唐建兵

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★政治·經濟★

集中連片特困地區資源產業精準扶貧機制研究
——以四川藏區為例

唐建兵

【摘要】優勢資源是四川藏區推行產業扶貧的重要基礎。而在“粗放”式扶貧機制下，四川藏區產業扶貧卻未能充分借助本身的資源優勢，且在實踐進程中存在著產業扶貧政策執行不精準、對接幫扶單位選取不精準、扶貧目標不精準等弊病。提高四川藏區產業扶貧的實效，尚需要立足于其資源優勢，積極實施產業項目精準機制、幫扶單位選準機制、產業動態補償機制和產業精準評價機制。

【關鍵詞 】四藏區；貧困；優勢資源；產業扶貧；精準機制

從國家近年發布的《全面建設小康社會進程統計監測報告》、《全面建成小康社會統計監測報告》等數據資料分析，到2020年實現全面建成小康社會的奮斗目標，重點在中西部地區，而14個集中連片特困地區卻是最難啃的“硬骨頭”。也正是基于此等因素考量，國務院制定的《中國農村扶貧開發綱要(2011—2020年)》，將集中連片特困地區作為扶貧攻堅主戰場并行之以特殊優惠政策。30余年的扶貧經驗亦表明，“輸血”式扶貧能夠解決困難群眾的“燃眉之急”但并非“管根本、利長遠”之策，而著力于提高困難群眾自我發展能力的“造血”式扶貧卻與之迥異矣！立足地域資源優勢，積極推行資源產業扶貧是“造血“式扶貧實踐中較為成功的做法。

那么，何謂資源產業扶貧呢？資源產業扶貧是產業扶貧的有效形式，是指立足于特定貧困地域的氣候地貌、能源礦產、珍稀物種和習俗文化等各類優勢資源要素，以市場為導向并借助資金幫扶、特殊政策等有利條件，通過殖產興業、功能區集聚和產業鏈延伸等有效方式，將資源優勢轉化為產業優勢，吸納并帶動困難群眾就業增收的扶貧方式。資源產業扶貧旨在將資源優勢轉化為產業優勢，繼而將產業優勢轉化為現實生產力，形成資源、資本和勞動力的高度融合，從而為貧困地區提供“枯之不竭”的內生動力。四川藏區作為14個集中連片特困地區的其間縮影，在資源方面具有明顯的優勢，初步具備了產業扶貧的基礎和條件。

一、 四川藏區貧困現狀及優勢資源分析

四川藏區作為四省(指甘、青、川和云等四省)藏區的重要組成部分，屬于相當典型的集中連片特困地區，包括阿壩藏族羌族自治州、甘孜藏族自治州和木里藏族自治縣，土地面積約25.01萬km2，約占四川省總面積的51.49%。截止2012年12月底，該區有藏族人口近150萬人，約占全國藏族人口的24%，是全國第二大藏族聚居區。盡管該區擁有相當豐富的優勢資源，但受地理區位、地質氣候和交通環境等多種因素制約，資源優勢尚未真正轉化為經濟優勢，貧困人口比率和貧困發生率都還比較高，不穩定溫飽群眾還占有較大比重。習近平同志關于“扶貧要實事求是，因地制宜。要精準扶貧，切忌喊口號”[1]的重要指示，預示著我國扶貧攻堅已經站到新的歷史起點上，亦為該區盡早告別貧困，如期實現全面小康社會指明了方向。就四川藏區而言，立足資源優勢，實現產業扶貧是較為可行的方式。行以產業扶貧，首先需要弄清楚該區的貧困狀況和資源條件，而其本身又是落實“因地制宜、精準扶貧”的最重要基礎。

(一)四川藏區的貧困現狀

在國家扶貧攻堅的戰略布局中，集中連片特困地區被置于顯性位置，始終給予了高度重視，并為之出臺了一系列優惠政策和扶持措施。特別是近十年來，四川藏區“農牧民人均收入增長幅度高于全省平均水平”[2]，貧困人口減幅達到了50.1%，貧困發生率明顯下降，貧困深度指數也大幅度降低。但基于該區特殊的自然環境和氣候條件，總體形勢依然不容樂觀。

1.貧困面積廣、貧困程度深

四川藏區多處于中國地形一、二階梯的分界線上，大致呈東南西北走向，南抵云南迪慶藏族自治州，西接西藏東部邊緣，北至青海玉樹藏族自治州，東北達甘肅甘南藏族自治州，絕大多數地區海拔都在3500m以上，屬于典型的高寒地帶。基于地質構造和氣候環境因素，各類災害頻發、危險性較高，多處交通阻隔、信息閉塞，特殊地區飲水、取暖都存在較大困難，更不用說基本的物質保障了。況且即便一時脫貧了，也可能因為受到大骨節病、包蟲病等地方疾病拖累而再度導致生活拮據，乃至重新回到貧困的行列當中。以2012年為例，該區尚有貧困人口近60萬人，貧困發生率也高達38%(個別地區譬如石渠縣的貧困發生率甚至超過了40%)，而四川省同期的貧困發生率是16.4%。相較于其它集中連片特困地區而言，這個比例也算是比較高的。

2.GDP總量雖有增加卻不盡人意、人均可支配收入明顯偏低

2012年四川省GDP總量達23849.80億元，人均GDP約2.96萬元，但全國的人均GDP卻達到了3.84萬元。就此數據而言，四川藏區更是相形見絀。2012年四川藏區的GDP約為401.40億元，人均GDP為1.87萬元。人均GDP與四川其他地區相比，顯然處于低水平狀態，即便與西藏自治區相比，仍然低4000余元。此外，從人均可支配收入分析，2012年，四川藏區城鎮人均可支配收入為2.03萬元，農牧民人均可支配收入也達到了0.51萬元[3]，總體增幅明顯且高于四川省的平均水平，但人均支配收入的絕對數量卻是比較低的。

3.貧困矛盾突出、致貧因素復雜

四川藏區是“老、少、窮”地區，且并不具有區位優勢。在改革發展的大潮中，相較于東、中部地區確實慢了半拍，經濟社會發展也較為落后，但該區卻是國家重要的旅游區，其獨特的旅游資源吸引著絡繹不絕的海內外游客。借助旅游產業發展的大好機會，“先吃螃蟹者”率先富了起來，而貧疾者依舊如此，生活狀態并無明顯改善。當地群眾橫向收入的差距逐步拉大，彼此間的心理裂痕也隨之由隱而顯，矛盾也變得愈加突出。不僅如此，由于致貧因素的多樣性、復雜性，人們基于思考問題的不同視角和立場，就資源利用、產品開發和利益分配等諸多方面難于形成高度共識，不僅使決策中抓住機遇的機率極大下降，亦使貧困矛盾愈演愈烈。

(二)四川藏區的資源優勢

四川藏區位于地質構造的斷裂帶上，自然環境較為惡劣、地質結構異常復雜、生態環境相當脆弱，的確非人類最理想的棲息地。但是，正是因為特殊的地質和氣候，使其擁有豐富的自然資源。立足四川藏區推行資源產業精準扶貧，尚需要對其蘊藏的優勢資源有科學全面的認識。

1.極其豐富的水能資源

四川藏區乃長江、黃河的重要發源地，境內江河縱橫交錯、湖泊星羅棋布，水源相對穩定、水量較為充沛、自然落差大，流域面積廣闊。其中長江的主要支流岷江、嘉陵江、涪江等發源于阿壩藏族羌族自治州，而各支流山溪廣布，水流湍急，水資源總量446億m3；其重要的干流金沙江及支流雅礱江、大渡河則流經甘孜藏族自治州境內18縣，折多河、鮮水河、無量河、碩曲河、巴楚河、九龍河、色曲河、泥曲河等多條支流流經該區域，流域總面積高達14.621萬km2，平均水資源年徑流量約641.8億m3，可利用水資源總量達881.8億m3；木里藏族自治縣天然徑流量58.13億m3，年均徑流深度為0.439m，河流面積達59 km2。水量充沛和峽谷幽深恰如“天作地和”，加之距離負荷中心近，使其蘊藏著極為豐富的水能資源。

2.奇異多樣的生物資源

四川藏區處于我國自然地理垂直地帶一、二階梯的過渡地帶，地質復雜、氣候多樣，蘊育的珍稀生物種尤為豐富，既是世界十大生物多樣性中心青藏高原的重要組成部分，亦是川西滇北植物特有現象中心不可或缺的重要構成板塊。阿壩州植被森林覆蓋率22.59%，設有各類自然保護區30余處，總面積約243.8萬公頃，域內有大熊貓、黑頸鶴、牛羚等國家一級保護珍稀野生動物23種，二級53種，有紅豆杉、紫果云杉等珍稀野生植物資源1500種。正是基于此，該州被譽為“珍貴生物基因寶庫”。甘孜州森林面積占四川省森林總面積的20%，轄有國家級自然保護區5處，域內有大熊貓、雪豹、金絲猴、矮尾羊、藍馬雞、高山雪雞等30余種珍禽異獸，有蕨菜、薇菜、蕨麻等山珍野菜，松茸等野生菌類，香杏、櫻桃等林果類。尤需提及的是，域內還有野山花卉“康定木蘭”、活化石珙桐等世界瀕危植物種，而冬蟲夏草、貝母、紅景天等野生中藥材多達1960余種，約占到四川省藥材總量的近50%，享有“天然藥庫”之美譽。

3.富集豐饒的礦產資源

四川藏區內山脈系云貴高原延伸部分，或為青藏高原之余脈。古生代時期，在地殼運動作用力下，形成了復雜而特殊的地層結構，為礦產資源藏貯提供了較好條件，是我國重要的成礦區之一。金屬礦產、非金屬礦產、能源礦產在此處均有較廣的分布。阿壩州已探明礦產資源9類54種，大型礦床多達12處，金、鈾、鋰、硅、鐵、錳是該域優勢礦種，其中黃金儲量138噸，約占全省的49%；泥炭儲量70億m3，堪稱世界之冠，褐煤儲量超過30億噸；大理石、花崗石儲量豐富。甘孜州處三大構造體系的復合部位，被譽為“中國的烏拉爾”，已探明礦種高達74種，固體礦產地1581處，貴金屬有鉑(鈀)礦、砂金礦、巖金礦等，黑色金屬以鐵礦為主，有色金屬包括銅、鉛等9種，鋰、鈹、鈮、鉭等稀有金屬有較大儲量；此外，還有花崗石、云母礦、大理石等非金屬礦產多處。木里縣有礦產地123處，蘊藏鎳、銅和貢等礦產17種，有水晶、芒硝等非金屬礦產16種。

4.富集神奇的旅游資源

基于特殊的地理位置，四川藏區生態環境獨特、人文景觀豐富，蘊藏的生態旅游資源富有較大的開發利用價值。阿壩州擁有高密度、高品位的多類旅游資源，有九寨溝、臥龍、四姑娘山和若爾蓋濕地等4個國家級自然保護區，臥龍·四姑娘山·夾金山脈作為大熊貓的棲息地被列為世界自然遺產地；瀕于絕跡的大熊貓、珙桐等動植物“活化石”在此猶存；九寨溝風景、黃龍風景區和汶川特別旅游區均是國家5A級景區，同時國家4A級景區和省級風景名勝區尚有多處。甘孜州有貢嘎山、察青松多、海子山、稻城亞丁、長沙貢瑪等國家級自然保護區5處，而北部的德格印經院、格薩爾故里等風景名勝區因融自然景觀和康巴文化于一體而彰顯出獨特魅力。木里縣盡管旅游資源相對有限，但域內寸冬海子康塢大寺、木里大寺、康塢大寺、瓦爾寨大寺、昏沙伸臂橋等景區仍有一定的知名度。紅色旅游資源更是遍布四川藏區南北，多而不可勝舉矣！但是，囿于山路阻隔、信息閉塞等制約性因素，尚等開發的資源“處女地”仍然占有較高的比重。

當然，除上述優勢資源外，四川藏區的草場、森林等資源也是具有明顯優勢的。僅阿壩州就有優質天然草場6782.9萬畝，牧區常年牛存欄量205.42萬頭、肥羊存欄量115.81萬只，綠色食品資源開發前景較為廣闊。

二 、“粗放”式產業扶貧機制下四川藏區資源優勢尚未充分轉化為經濟優勢

四川藏區擁有較好的資源優勢，推行產業扶貧應當是可行的。但是，目前該區貧困深度指數仍然居高難下，貧困現狀亦未根本改變，恰恰印證了“資源優勢并非等于經濟優勢”這句古話。其實，在“粗放”式扶貧機制下，產業扶貧工作始終難以掙脫“輕實際、欠精準”的窠臼，乃至導致決策偏離現實，資源優勢很難轉化為產業優勢、經濟優勢，無法滿足困難群眾的發展愿望和經濟訴求。

(一)產業扶貧立項未能充分考慮資源優勢

發展產業是帶動地方經濟發展、促進困難群眾增收的有效方式。但發展產業不僅僅是憑著滿腔熱血、頭腦發熱，更非脫離實際的突發奇想、草率決斷。在產業扶貧立項的實踐進程中，四川藏區基于急迫改變貧困落后面貌的現實需要，對自己擁有的資源優勢缺乏科學全面分析，對域內發展什么樣的產業也不經充分的論證，就盲目立項、倉促上馬。近幾年來，四川藏區產業扶貧立項雖然比比皆是，但能帶動貧困人口就業的少之甚少。譬如，九寨溝縣充分利用自身旅游資源開發較早的優勢，在推進旅游產業蓬勃發展的同時，適度拓展酒店餐飲業、民族手工業等相關產業，積極引導困難群眾圍繞旅游產業做文章，以促進就業，增加收入。這種模式初見效益以后，被與之旅游資源相似度高的周邊某些區縣爭先效仿，而對自己擁有的草場、森林等優勢資源卻棄之不顧。步其后塵推進旅游及其附屬產業發展，其結果又會如何呢？無疑于丟了西瓜卻未必能撿到芝麻。

(二)國家產業扶持政策執行不精準

對西藏、四省藏區和新疆三州之地等特殊區域，國家早已明確提出實施特殊扶貧政策。在2011年的扶貧開發工作會議上，國務院又頒布實施了《中國農村扶貧開發綱要(2011―2020年)》等綱領性文件，將六盤山區等14個集中連片特困地區作為國家重點扶貧區域。根據新《綱要》等文件精神，遵循“區域發展帶動扶貧開發，扶貧開發促進區域發展”的總體思路，在分期分批編制扶貧攻堅規劃的同時，將中央財政專項扶貧資金的新增部分主要用于集中連片特困地區，以改善基礎設施、推進民生建設和促進產業發展。不僅如此，國務院各部委在政策上也就集中連片特困地區給予適當傾斜，著力解決制約發展的資金短缺、交通閉塞等瓶頸問題。客觀而論，國家層面的扶貧政策是好的。但國家政策到地方就顯得有些滯后甚至明顯“走樣”，增添了實施的難度系數。四川藏區基于改變面貌的迫切愿望，以經濟效益為衡定器和風向標，在貼息貸款、稅收減免和產業扶貧款使用等優惠政策的實施中向具備良好發展基礎、發展態勢強勁、市場相對穩定的優勢產業傾斜，而基礎相對較弱、尚不具備規模的新型產業則難以享受到相關優惠政策。產業優惠政策執行明顯是“錦上添花”而非“雪中送炭”，真心想殖產興業的貧困群眾卻因為潛在的巨大風險而得不到應有的幫扶和照顧，缺乏針對性和實效性。

(三)對接幫扶單位選擇有較大的隨意性

摘掉貧困這頂帽子，如期達到減貧富裕的目標，提高貧困群眾的自我發展能力，增強貧困地區的內生動力無疑是最關鍵的方面。但是，四川藏區“致貧因素的多維度性和貧困范圍的規模性，如果沒有外部援助，難以走出‘貧困陷阱’”[4]。也就是說，四川藏區在增強內生動力之余，還需要兄弟省區和省、市、縣等相關單位在資金、技術、管理、信息和人才等方面的大力幫扶。而對接幫扶的作用發揮如何，又很大程度上決定于彼此對接的效果。四川藏區在對接幫扶的實施過程中，雖然也堅持了“雙方協調、自由選擇”的原則，但選擇卻帶有一定強制性和較大隨意性。一方面，選擇是組織部、扶貧辦等部門的相關政策引導下倉促進行的，幫扶單位和被幫扶村并未充分了解對方，也沒有就具體問題進行相對深入的溝通，先入為主進行選擇難免有些差強人意；另一方面，就對接幫扶工作而言，由于宣傳說服工作有些不到位，個別單位不能吃透文件精神，幫扶貧熱情不高、主動性較弱，從而以消極的態度應對這項工作，在選擇包村單位時對對方實際不加考慮就隨意處之。

(四)產業扶貧的效果遠未達到預期目標

經過數年的努力，產業扶貧在四川藏區也已經取得了一定的實效。截止2010年，四川藏區貧困人口已減少到67.15萬人，但仍占到四川藏區總人口的33%。就產業扶貧的目標而言，是通過興辦產業促進貧困群眾就近擇業以增加家庭收入，逐步解決他們的生產、生活困難。但是，由于產業扶貧項目選擇有些偏離地方實際，部分產業雖然發展起來了，但發展的形勢卻有些不盡人意，因而容納的剩余勞動力相對有限。這些不僅說明四川藏區扶貧的難度較大，也說明不立足地方資源的產業扶貧，必然帶來扶貧效果不精準，預期目標難以實現的結果。導致產業扶貧難達預期目標，既與四川藏區的歷史文化、自然環境等客觀因素有關，亦與四川藏區產業扶貧的機制設計、程序操作等主觀因素密切相聯。

三、 立足四川藏區實際，構建資源產業精準扶貧機制

仔細研讀習近平同志關于扶貧工作的系列講話精神，亦不難而知：扶貧必須立足地方實際，始終堅持因地制宜原則，以精準識別為基礎，以精準幫扶、精準管理為核心，以完善精準產業扶貧機制為重點，以增加困難群眾收入、提高生活水平為目標。“用足用好地方特色資源，是產業扶貧的關鍵”[5]，在實施新一輪扶貧攻堅戰略中，四川藏區尚需從以下幾方面創新資源產業精準扶貧機制。

(一)產業項目瞄準機制

達到產業扶貧預期目標的基礎是什么？毫無疑問是產業的選擇問題。資源產業立項時“要堅持從實際出發，因地制宜，理清思路、完善規劃、找準突破口”[6]。從這個角度來說，扶貧產業的選擇問題是產業扶貧績效的關鍵因素。因此，在四川藏區實施資源產業扶貧，必須在充分了解地方資源的基礎上，弄清楚哪些資源在地域上具有絕對優勢，而在全國也具有一定的比較優勢，哪些資源明顯處于劣勢，這樣才能切實做到因地制宜、揚長避短。當然，僅對優勢資源有充分的了解還是遠遠不夠的，還要廣泛征求當地群眾發展產業的意愿并收集與擬立項資源產業密切相關的各種信息。在信息分析和反復比較中，最終確定優勢資源產業立項、實施。在大數據時代下，做到這一點是可能的，而就提高資源產業立項的精準度而言，也是尤為必要的。

(二)幫扶單位選準機制

在國家扶貧層面上，浙江省是四川藏區的對接幫扶貧單位；在地方扶貧層面上，省直、市直和縣直等單位實行對點幫扶制度，幫扶到特定的貧困村。幫扶工作細化到具體單位的制度設計為四川藏區扶貧開發創造了良好的運作環境。但是，對接幫扶并不是簡單的“拉郎配”，只需要幫扶單位對接相應的幫扶對象即可，而是一項相對復雜的工作。首先，幫扶單位掌握的資源存在著較大差異，要結合其優勢確定相應的幫扶對象。擁有優勢資源并不代表能夠發揮資源的潛在價值，關鍵在適銷對路。譬如，掌握教育資源的教育局，優勢在教育扶貧，應當安排到思想觀念傳統、教育文化落后的地區；掌握旅游資源的旅游局，優勢在旅游扶貧，應當安排在旅游資源開發潛力大，但目前開發尚不理想的地區。其次，除了資金、信貸等方面的需求外，幫扶對象亦有其他方面訴求，這種訴求甚至超越了單純的經濟訴求。譬如，對若爾蓋草原上的牧民而言，開拓麥洼牦牛、三江黃牛和奶汁品的銷售市場才是他們最渴求的；但就汶川的群眾而言，則是借助宣傳輿論機器樹立汶川特別旅游區這塊品牌才是最重要的。選準了幫扶單位，對接相對合理則能夠大有作為；反之，對接幫扶則可能虛為其表、流于形式。

(三)產業動態補償機制

基于四川藏區特殊的區位環境和氣候特征，市場信息不暢、產品運輸困難，東部沿海地區的企業集團到該區投資興辦產業的意愿并不高。而發展起來的產業也更多地從企業經濟效益著眼，在用工時往往以市場為導向，不愿意給文化知識低、勞動技能差的弱勢群體提供有效的就業機會，這就增加了依靠資源產業扶貧帶動貧困群眾就業增收的難度。這種現象一方面表明企業逐利化傾向較為嚴重，另一方面也說明國家在集中連片特困地區鼓勵扶貧產業發展的優惠政策、金融信貸的刺激力還不夠強，應當建立科學合理的資源產業動態補償機制，即根據地方脫貧規劃和產業發展的實際需要，做到突出重點、一產一策，并依據產業促進貧困群眾就業的多寡和扶貧貢獻的大小，給予適當的補償。而補償的標準不是一次性的、僵死不變的，而是持續的、動態的。就補償的形式而言，亦是多樣化的，既可以是現金補償、產業獎補，也可以采用信貸優惠、稅收減免。

(四)精準績效評價機制

資源產業扶貧的目的在于幫助解決貧困群眾就業，促進其持續穩定增收，推動地方經濟社會發展，因而對資源產業管理、運營等方面進行績效評價時也應當圍繞于此展開。首先，構建科學的績效評價指標體系。對資源產業績效評價是否科學、合理，評價指標是至關重要的因素。績效評價指標體系包括資源產業的適用性、資源產業扶貧載體、資源產業扶貧效率和資源產業扶貧效果等四項一級指標，并就四個一級指標進行適度分解，構建績效評價的數個二級指標。其次，績效評價過程要客觀真實、公正合理。對資源產業進行績效評價時，查閱相關的數據資料還是必要的，但更重要的是以評價指標為客觀依據，親臨資源產業現場進行觀摩，并深入到貧困群眾當中走訪、座談，對關鍵性的數據逐一進行核實，以提高評價的真實程度。

參考文獻

[1]新華視點.習近平：扶貧切忌喊口號[EB/OL].新華網，http://news.xinhuanet.com/politics/2013-11/03/c_117984312.htm

[2]西藏和四省藏區絕對貧困現象將在十年內基本消除[N].中國民族報，2010-6-15(01)

[3]四川統計年鑒2012[Z]. 北京：中國統計出版社，2012年

[4]冷志明、丁建軍.多維減貧與自我發展:在機遇與挑戰中起航[A],中國連片特困區發展報告(2013):武陵山片區多維減貧與自我發展能力構建[C].北京:社會科學文獻出版社，2013年，p18

[5]呂國范.中原經濟區資源產業扶貧模式研究[D].北京:中國地質大學,2014年，p7

[6]杜家毫.加強分類指導，實施精準扶貧[N]. 人民日報，2013-12-03(07)

[責任編輯：陳光軍]

Targeted Mechanism of Resource Industry Against Poverty in Contiguous Poor Areas——A Case Study of Sichuan Tibetan-Inhabited Areas

TANG Jianbing

【Abstract】Advantageous resources in Sichuan Tibetan-inhabited areas are conducive to alleviate poverty in these areas. However, the extensive mechanism against poverty can not attain satisfactory effects owing to inadequacy use of superior resources, inefficient implementation of policy of poverty alleviation, and foggy goal of poverty alleviation, etc. Hence, to effectively alleviate poverty in Sichuan Tibetan-inhabited areas, targeted mechanism of resource industry should be welcomed to fight against poverty in contiguous poor areas.

【Key words】Sichuan Tibetan-inhabited areas; poverty; advantageous resources; industrial poverty alleviation; targeted mechanism

(基金項目：本文系2015年教育部人文社會科學規劃基金項目——“中國古代農作物秸稈非燃料化利用研究”階段性成果，項目編號：15YJAZH088；安徽省社科規劃項目——“安徽美好鄉村建設進程中的環境治理研究”階段性成果，項目編號：SK2014D376。)

【中圖分類號】F019

【文獻標識碼】A

【文章編號】1674-8824(2016)02-0050-06

作者簡介：唐建兵，淮北師范大學學校辦公室副教授、法學博士，碩士生導師。(安徽淮北，郵編：235000)