我國積極就業政策存在問題的原因及下一步的政策需求分析

張麗賓

我國現行積極就業政策在促進就業方面發揮了重要作用，得到了社會的廣泛認同，是一項必要的、有用的政策。同時，調查也發現，現行積極就業政策存在政策知曉率不高、政策享受率不高、政策針對性不強、政策規定不夠明確落實難、政策系統性不夠、政策銜接性不夠、政策程序不夠便民等問題。本文首先從政策制定、政策執行、政策投入和市場機制四個角度，對我國積極就業政策存在上述問題的原因進行分析，并對下一步分項政策的需求進行分析。

一、積極就業政策存在問題的原因

（一）政策制定方面的原因

沒有明確政策制定機制。積極就業政策的制定很重要，目前的文件并沒有著重對政策的研究、制定的部門做出明確具體的規定。就業的大政方針由國務院相關部門制定，但具體的項目設計應由專門的專業機構負責。而這些政策中都沒有落實，也就沒有相應的機制規定。

政策目標不清晰。目前的創業扶持政策并沒有在創業的就業目標和就業倍增目標之間做明確的區分。公益性崗位到底定位為，臨時性崗位還是永久性崗位？3年一期的規定導致一些大齡公益性崗位人員沒有保障。一些就業困難群體在三年公益性崗位期限滿后，會重新回歸社會，但他們一般年紀較大，技能不足，且缺乏學習能力，其回歸社會之后的就業難問題凸顯。

政策的目標群體不清晰。高校畢業生政策只限定在當年畢業的應屆大學生，時間非常有限，往屆高校畢業生是否需要與應屆高校畢業生一樣的特殊政策扶持？創業扶持政策的目標群體也不夠清晰，是所有勞動者還是僅僅是就業困難人員。就業政策扶持的就業困難人員包括“4050”人員、殘疾失業人員、享受最低生活保障人員、連續失業一年以上人員、失地農民、零就業家庭等，這種枚舉法淹沒了目標群體的共性，也使政策的精準性喪失。事實上，這些群體都應歸為失業人員，是失業人員中最困難的人群，因而需要更特殊的幫助。可以將就業困難人員歸結為就業困難的失業人員，包括大齡失業、殘疾失業、長期失業、技能轉換失業的人員，特別是家族性失業人員。要針對不同群體制定不同的政策。

政策對象界定復雜且不全面。從下表可以看出，僅僅在鼓勵創業的政策中，稅收減免、行政性收費減免、小貸貼息、創業培訓政策規定的扶持對象都不同，在這種枚舉式的規定下，總難免遺漏、不能窮盡，如尚未將返鄉農民工納入創業政策扶持范圍。中央政策扶持不應有三六九等之分，應體現公平。

積極就業政策的范疇需要進一步明確和聚焦。我國積極就業政策目前有兩個口徑，一是寬口徑，指廣義的促進就業政策，包括宏觀政策和具體的就業扶持政策；二是窄口徑，指狹義的就業促進政策，即針對就業困難群體的特殊資金扶持政策。廣義的就業促進政策涉及部門的協調、分工，不是一個部門能承擔的；狹義的就業促進政策由于聚焦，因而更具有可操作性。目前，狹義政策目標與廣義政策目標都不清晰，導致政策之間重疊交叉。如促進高校畢業生就業的很多政策是一種特殊的行政性制度安排，可以不納入積極就業政策體系。如“公務員優先招考錄用高校畢業生”的規定應在公務員管理制度中規定；“代償學費和助學貸款”政策應在區域開發的人才政策中，自主權應交給地方；“鼓勵中小企業吸納”的政策應與促進中小企業發展的政策合并，不實行傾斜政策；“鼓勵科研項目吸納”的政策應納入科技項目的人才政策中。

（二）政策執行能力不足

積極就業政策的執行沒有相應的機制規定。積極就業政策的制定很重要，但關鍵還是在執行。目前的文件并沒有著重對政策執行的部門做出明確具體的規定。具體項目還應由有人財物保障的機構負責執行。而這些政策中都沒有落實，也就沒有相應的機制規定。

公共就業人才服務機構人員編制經費保障不足。目前，基層公共就業服務機構和勞動標準平臺工作經費普遍不足。被調查的公共就業服務機構中，總體上，有44.4%認為當前公共服務機構缺少工作人員，有40.6%的被調查機構認為當前公共就業服務的工作經費緊缺，48.1%的社區/村級勞動保障平臺認為工作經費緊缺。公共就業人才服務機構人員編制經費保障不足，可能會對就業政策實施效果造成一定的影響，對政策落實產生一定的制約作用。

一些地方在市本級除財政撥付給就業中心人員基本工資外，其他辦公經費不足部分、開展就業管理服務工作一切經費均需自籌解決，區（縣）就業服務機構經費缺口十分嚴重。還有相當部門就業服務機構、人才服務機構屬于經費自籌事業單位，困難較大，嚴重影響了積極就業政策的落實。

信息化水平低。人力資源供求信息不能及時有效對接等問題，導致人力資源市場發育先天不足，影響了市場配置人力資源和政府履行公共就業服務職能作用的有效發揮，現有的公共就業服務質量和效率已經不能滿足廣大用人單位和求職者的需要。具體政策的執行中，手續煩瑣，審批過多，在信息網絡發達的條件下，完全可以實現無紙化辦公。

公共就業服務在基層有斷層，政策落實沒有下沉。以人力資源市場為載體的公共就業服務機構最多設在縣級，有硬件軟件投入，是人社部門的事業單位；基層勞動保障平臺則屬于基層政府單位，人財物力有限，并非專職負責勞動保障業務，還負責很多其他基層業務，實際上公共就業服務在基層有斷層。

從落實就業政策及服務花費的時間看，除了針對就業困難人員的系列政策和服務、創業扶持政策和服務外，其他的政策和服務都沒有充分下沉：就業/創業政策咨詢和職業供求信息服務、職業指導和職業介紹主要在地市層級公共就業服務機構，幫助小企業發展的小額擔保貸款、貸款貼息和場租補貼政策主要在縣級公共就業服務機構和街道/鄉鎮勞動保障平臺。

公共就業服務能力不足。畢業生就業服務機構公共資源不足，公共就業服務信息化滯后，服務能力有待進一步提高。面向大學生的互聯網就業信息服務不足，信息共享程度低。傳統的招聘會作為畢業生求職的重要方式，普遍存在信息質量不高、適合高校畢業生專業對口的崗位不多、畢業生求職成本高、成功率較低等問題。

（三）政策投入機制不明確

職業培訓投入機制不明確。以職業培訓為例，調查顯示，參加過培訓的農民工中，52.1%的人在打工前接受過培訓，其培訓費用大多由自己承擔，說明目前培訓政策和機制存在“重崗中培訓，輕崗前培訓”現象，農民工就業前培訓的機制存在缺陷，投入嚴重不足。調查表明，在本地務工農民工參加職業技能培訓的比例要高于在外省市務工的農民工比例，本縣內參加過職業培訓的農民工比例為58.6%，超過外省市務工農民工參加培訓比例（49.4%）9.2個百分點。輸入地城市如何將外來農民工納入當地職業培訓體系是需要迫切解決的現實問題。

注重直接的政策投入，對管理和服務的投入嚴重不足。以小額擔保貸款政策為例（銀發[2008]238號），中央財政按照各省市小額擔保貸款年度新增額的一定比例，從小額擔保貸款貼息資金中安排一定的獎補資金，主要用于對小額擔保貸款工作業績突出的經辦金融機構、擔保機構、信用社區等單位的經費補助，但并沒有直接的工作經費安排，再如，鼓勵創業的場租補貼政策不明確；又如，國辦發[2008]111號文規定，組織開展項目開發、方案設計、風險評估、開業指導、融資服務、跟蹤扶持等“一條龍”創業服務，建立創業信息、政策發布平臺，搭建創業者交流互助的有效渠道，但沒有規定經費支持，

公共就業服務機構辦公經費不足。調研中普遍反映的申請補貼的手續繁雜等問題，與服務機構經費不足、積極性不高、效率低有關系，要實現政府從管理向服務轉變，不將一些管理負擔轉嫁給目標群體，就必須改革資金管理辦法，提高服務機構的日常經費，提高資金使用率。就業專項資金中，其他就業補貼支出的范圍沒有明確的說法，各地主要用于廣告宣傳、網絡平臺建設，成為變相的工作經費。

資金使用率較低，政策受惠面受限。由于以下五個方面的原因，各地普遍存在就業專項資金大量結存的現象。一是專項資金使用條件和范圍的規定嚴格，尤其是中央資金使用條件較為苛刻。二是相對于能享受到的資金而言，申領補貼要提供很多佐證材料、手續較麻煩，企業和個人對申領補貼的積極性不高。三是有的企業用工不夠規范，不與員工簽訂勞動合同，或者員工為了流動自由不與企業簽訂勞動合同，導致無法提供申請各項就業優惠補貼所必需的勞動合同等資料；有的企業未能做到全員參保，影響到社保補貼政策的落實。四是由于地方在使用就業專項資金過程中對政策理解不透，或覺得手續太麻煩，怕審計出現問題，盡量少用甚至不用就業專項資金開展就業促進工作。五是由于中西部地區部分縣市財政困難，也沒有資金進行配套，導致中央轉移支付就業專項資金出現大量節余，使用率不高。

失業保險基金使用率低。2008年以來，我國失業保險基金用于促進就業的支出，按有關規定執行。失業保險金的結余也較多，其開支范圍有限，僅用于失業人員的失業保險待遇部分，失業保險基金收支嚴重失衡，基金結余呈快速增長的態勢，失業保險基金預防失業、促進就業的作用亟待發揮。

（四）市場機制不完善

培訓的市場化程度不夠。一方面，政府自己搞培訓能力不足，公共就業培訓服務機構投資不足，缺乏培訓場地、實操基地，專業設置與市場需求脫鉤，導致就業技能培訓生源逐漸萎縮。另一方面，政府對承擔再就業培訓的機構實行審批制，培訓的市場化程度不夠。

培訓市場不規范。此外，調研中也發現，目前農民工培訓存在政府、市場、社會和個體責任不清，人社、農業、科技、建設、教育等各部門之間條塊分割、缺乏統籌規劃等問題，導致目前培訓市場不規范，培訓機構散而小、培訓內容和培訓對象重復、培訓資源和經費使用效率不高等問題。

二、政策需求分析

（一）創業扶持政策需求分析

政策的目標和目標群體，就業扶持政策應該是針對有特殊需要的群體，幫助他們通過創業實現就業、融人社會生活；創業扶持政策的目標應該是創業，創業帶動就業應該是自發的市場效應。

創業的特點。鑒于創業者的素質等情況，多數都是生存型創業，服務業和商貿業所需場地和資源較少，容易起步，進入門檻低，容易模仿，也容易失敗，就業穩定性不是很高。政策扶持的應該是生存型創業，類似于自謀職業、靈活就業；有市場競爭力的創業者應該得到大的創業政策的扶持，而這類政策不應在就業扶持政策的范圍內。

（二）高校畢業生政策需求分析

完善基層就業政策，根據調查，目前高校畢業生基層就業需要解決的主要問題中居前三位的分別是，“增加更多到基層就業的機會”（44.08%），“提高基層就業畢業生的工資待遇水平”（43.44%）和“加強基層就業信息公開”（26.40%）。為拓展基層就業畢業生職業發展空間，被調查畢業生希望獲得的扶持政策居前三位的分別是“提供更多針對基層就業畢業生的公務員招考指標”（59.15%），“為畢業生在當地干事業提供項目、資金和指導方面的政策支持”（44.21%），“為自主創業、自謀職業提供更多資金和培訓等扶持政策”（32.30%），此外畢業生也提出在職位提升和職稱評定中提供傾斜和為考研升學等提供加分優惠等政策訴求。

完善中小企業就業政策。鼓勵高校畢業生到中小企業就業方面，畢業生最希望的政策是在工資待遇方面給予補貼，提高收入水平（74.28%），其次為監督企業為職工繳納社會保險（37.71%），規范企業用工管理保障職工其他勞動權益（37.21%），提供更多的教育培訓機會，幫助提高職業發展能力（30.28%）。

（三）就業困難人員就業扶持政策需求分析

還有少數就業困難人員處于失業狀態。調查結果顯示，盡管絕大部分就業困難人員在積極就業政策扶持下實現了就業，但仍然有近20%的人員處于失業狀態，特別是殘疾失業人員、享受最低生活保障人員、連續失業一年以上的人員的失業率高，分別為31%、30%、25%。

目標群體面臨的就業困難點不同，根據調查，不同類型的就業困難人員，其遇到的困難不盡相同，其中，“4050”人員和享受最低生活保障人員遇到的最大困難是年齡偏大，而殘疾失業人員、連續失業一年以上的人員、失地農民、零就業家庭遇到的最大困難均為缺少工作技能。為此，建議在政策制定時，應該細分群體，制定有針對性的政策。

就業困難人員現在大部分在靈活就業。在公益性崗位、企業招聘崗位有限的情況下，靈活就業是大部分就業困難人員的就業出路，有超過1/3的就業困難人員是自己找到工作的，這部分人員對工作滿意的不到60%。

（四）公共就業服務政策需求分析

公共就業服務費時費力。各項積極就業政策都是通過公共就業服務機構和基層勞動保障平臺落實的。從問卷調查的情況看，“針對就業困難人員的系列政策和服務”總體上花費時間精力最多（65.8%），并且越到基層，所花費的時間精力越多，80.8%的社區/村級勞動保障平臺認為“針對就業困難人員的系列政策和服務”花費時間精力最多，此外，小額擔保貸款、貸款貼息和場租補貼政策（54.3%）、職業供求信息服務、職業指導和職業介紹（49.3%）、創業扶持政策和服務（48.4%）、就業/創業政策咨詢（37.0%）、促進大學生就業的系列政策和服務（34.2%），也都需要花費較大的時間和精力。

被調查的政府部門中，68.8%認為對就業困難人員上門服務和“一對一”援助服務落實的難度最大，49.8%認為高校畢業生實名登記和跟蹤服務落實最困難。不難發現，這兩項工作都需要主動去聯系和服務工作對象，因此面臨的困難相對較大。

培訓政策。要給地方更大的自主權，更多地購買服務，借鑒國外經驗，做項目，綜合的，而不是單打一。

（五）農民工就業政策需求分析

農民工基本實現職業的非農化。調查顯示，52%的農民工“基本不回去做農活了”，職業上完全脫離了“務農”；32.7%的農民工主要打工，只在“沒活干或者農忙時回去干點農活”，表示每年都回去做一段時間農活的占9.7%；只有5.6%的人是“主要干農活，農閑時才外出打工”。需要將農民工納入就業政策和公共服務體系，

農民工參加職業培訓的主動性不強，積極性不高。農民工對職業培訓的重視不足，需求較低，自主性、積極性不足。調查顯示，參加職業技能培訓的農民工，只有26.6%的人是自己去參加培訓的，25.8%的人是由政府部門介紹去參加的，47.6%的人是由公司單位安排去參加的。沒參加培訓的農民工中只有31.7%認為自己很需要進行職業技能培訓，14.4%的人認為不需要，53.9%的人認為無所謂、有機會就培訓、沒機會就不培訓。即便由政府部門提供免費的職業技能培訓，也只有52.1%的人表示愿意參加，6.0%的人不愿意參加，41.8%的人則表示要看具體情況決定是否參加，應進一步完善現行的培訓政策。

（作者系人力資源社會保障部勞動科學研究所研究員，廣西人力資源社會保障客座研究員）