“鎮(zhèn)級市”改革：城市化進程中的新選擇

凱風

4月初，河南南陽市出臺培育“鎮(zhèn)級小城市”試點工作實施方案，選取了13個縣市的11個鎮(zhèn)作為“鎮(zhèn)級市”探索試點。

眾所周知，我國的城市行政體系從上到下大致可分為“直轄市一副省級市一地級市一縣級市”四個層次，并無“鎮(zhèn)級市”之說。就連縣也只是被視為半城半鄉(xiāng)的管理單元，不能完全被視作城市，遑論鎮(zhèn)級市？

作為人口大國，我國雖然擁有2800多個縣級單位、3.85萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道，但嚴格意義上的城市只有691個。以行政區(qū)劃來看，根據中國統(tǒng)計年鑒，目前我國共有4個直轄市、15個副省級市、278個地級市、394個縣級市。值得一提的是，在作為行政區(qū)劃時，副省級市往往被納入地級市的范疇，但討論行政層級時，適合單列。

如果以城區(qū)人口進行分類，目前我國共有7個超大城市、14個特大城市、14個l型大城市、71個Ⅱ型大城市，其他都是中小城市。無論按照哪種方式進行分類，都無鎮(zhèn)級層面的城市之說，既無鎮(zhèn)級市的行政區(qū)劃，也無鎮(zhèn)級市的城區(qū)設置。然而，“鎮(zhèn)級市”改革，確實有其存在的必要性及迫切性。

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鎮(zhèn)級市，究竟是什么？

前兩年，浙江龍港鎮(zhèn)改為龍港市，被認為是“鎮(zhèn)改市”的破冰之舉。但這里的龍港市，并非鎮(zhèn)級市，而是從建制鎮(zhèn)升格為省轄縣級市.由溫州市代管，相當于行政級別躍升，屬于特例。

與之對比，這一次河南探索的“鎮(zhèn)級市”改革，并不涉及行政級別的提升，仍舊是縣轄之下的鎮(zhèn)級單位，只是作為小城市來進行打造。換言之，即使成了鎮(zhèn)級市，行政級別仍然是鎮(zhèn)級，而非縣市級。但是，鎮(zhèn)級小城市將會按照城市進行對待，不僅有望獲得大量的縣級管理權限，而且還有可能按照城市規(guī)模來調整人口及土地規(guī)劃，進而獲得更大的發(fā)展空間。

之所以如此，原因在于，鄉(xiāng)鎮(zhèn)更多作為農業(yè)管理單元，承載的人口和產業(yè)極其有限。隨著經濟發(fā)展，—些衛(wèi)星鎮(zhèn)、特色鎮(zhèn)或中心鎮(zhèn)有了獨當一面的產業(yè)，人口不斷聚集，乃至達到了一些中小城市的規(guī)模，

“小馬拉大車”的問題愈發(fā)凸顯，鎮(zhèn)級建制難以適應發(fā)展需要。

在珠三角和長三角，一些中國百強鎮(zhèn)GDP總量高達八九百億元，常住人口規(guī)模多達數十萬乃至近百萬人，超過很多縣乃至西部的地級市，不能再視作簡單的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來看待。所以，強鎮(zhèn)擴權就成了必須，“鎮(zhèn)級市”改革正是其中積極的探索。

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事實上，“鎮(zhèn)級市”改革并不是第一次出現。早在10多年前，有關部門就曾表示，將推進鎮(zhèn)區(qū)常住人口10萬人以上建制鎮(zhèn)的設市工作，增加城市數量。2019年，國家發(fā)改委再次發(fā)文指出，穩(wěn)步增設一批中小城市，落實非縣級政府駐地特大鎮(zhèn)設市。

不過，特大鎮(zhèn)設市，究竟指的是設立鎮(zhèn)級市，還是升級為縣級市，并無明確說法。在此期間，廣東、浙江、江蘇、陜西、福建等地紛紛推進強鎮(zhèn)改革，有的對強鎮(zhèn)進行擴權，有的直接探索“鎮(zhèn)級市”改革，還有的將鎮(zhèn)升格為縣級市。

作為中國最年輕城市之一的浙江龍港市，就是這一改革的產物。龍港，原本隸屬于溫州市蒼南縣，作為一個普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)而存在，但由于紡織、印刷等產業(yè)發(fā)展勢頭強勁，面積不斷擴張，人口持續(xù)涌入。在設為縣級市之前，龍港鎮(zhèn)的面積已達183.99平方公里，人口從5000多激增至38.2萬，相當于一個中等城市的體量。因此，龍港先是通過強鎮(zhèn)擴權，獲得了縣級管理權限，并最終在2019年升級為縣級的龍港市，完成“鎮(zhèn)改市”的創(chuàng)舉。

當然，這只是特例，由于行政區(qū)劃調整牽一發(fā)而動全身，直接將鎮(zhèn)升格為縣級市的案例可謂少之又少。

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相比而言，強鎮(zhèn)擴權威了許多地方的主流選擇。

在廣東，一些經濟強鎮(zhèn)實力遠超過龍港鎮(zhèn)，但仍舊只是鎮(zhèn)的建制，只是管理權限與縣并無差異。東莞是全國四個僅有的“直筒子市”之一。所謂“直筒子”，說的是市級之下不設縣也不設區(qū)，直接轄鎮(zhèn)。目前，東莞共下設4個街道28個鎮(zhèn)，這些鎮(zhèn)街中，有15個晉級全國百強鎮(zhèn)之列，經濟實力最強的長安鎮(zhèn)GDP總量達895億元，常住人口超過80萬人。與之對比，在全國300多個地級市中，還有100個不及這一水平，而GDP超過這一水平的縣也只有50多個。

東莞的鎮(zhèn)域經濟如此強大，為何不升格為縣或縣級市乃至市轄區(qū)？一個原因是，東莞發(fā)展太快太猛，從一個農業(yè)縣變成縣級市再升級為地級市，只用了幾年時間，鎮(zhèn)級在—開始沒來得及調整。另一個原因是，“直筒子市”少了一個環(huán)節(jié)，更加扁平化，行政成本低，執(zhí)行效率高，且與東莞“一鎮(zhèn)一產”的格局相適應，也就沒了調整的必要。

然而，建制鎮(zhèn)終究級別太低，對于一個萬億GDP、千萬人口大市來說，難以拉動經濟發(fā)展的大車。為此，早在2009年，廣東就開啟了強鎮(zhèn)擴權改革，賦予這些特大鎮(zhèn)以縣級管理權限，事權、財權、行政權全面下放，并在行政級別上予以高配置。

不過，前幾年東莞也傳出設立鎮(zhèn)級市、鎮(zhèn)改區(qū)的消息，但至今未施行。如今，對于東莞的強鎮(zhèn)來說，名份上究竟是鎮(zhèn)，區(qū)或是市都不重要。畢竟，這些強鎮(zhèn)不是城市，勝似城市。

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“鎮(zhèn)級市”改革，路在何方？

這兩年，我國的城鎮(zhèn)化開始出現一些變化，從鼓勵大城市擴張到嚴控省會擴大規(guī)模，從支持撤縣設區(qū)、撤縣設市到穩(wěn)妥調整行政區(qū)劃、嚴控撤縣建市設區(qū)。可以看到，最近一年，除了西藏兩地因特殊需要完成撤縣設市，絕大多數的撤縣設區(qū)（市）都遭遇擱淺。

之所以出現這一變化，原因是新冠肺炎疫情暴露出大城市治理的短板，而人口和資源過度集中不利于協調發(fā)展。所以，這種背景下，“鎮(zhèn)級市”改革的空間或許并沒有想象的那么大，但仍值得期待。

其一，鎮(zhèn)級市這一行政區(qū)劃大概率不會出現。10多年前，有專家曾預測鎮(zhèn)級市將成為我國第5種市級行政級別，但一直未能落地。究其原因，我國城市的行政級別本來就過多過繁，再多一個層級，既不符合精兵簡政的需要，鎮(zhèn)級市與縣之間的關系也難以協調。

其二，鎮(zhèn)級小城市或將批量出現，但只會局限于一些擁有特色產業(yè)或人口規(guī)模龐大的經濟強鎮(zhèn)。全國共有2萬多個建制鎮(zhèn)，其中人口超過20萬的多達50多個，GDP總量超過100億的有100多個，這些強鎮(zhèn)都不乏成為小城市的潛質。

其三，有地方在高歌猛進，有地方出現了“逆城市化”現象。今年以來，東北兩地首現“撤街設鎮(zhèn)”的逆向改革。東北“撤街設鎮(zhèn)”的背后，核心原因是人口減少、城市收縮，逐漸達不到設立街道的標準。

從積極的層面看，從街道回到建制鎮(zhèn)，雖然沒了城市的身份，但會獲得一定的獨立發(fā)展權，且容易“爭取鄉(xiāng)村振興項目支持”。當然，中國城鎮(zhèn)化方興未艾，且面對經濟與人口的雙重拉力，大中小城市究竟如何協調發(fā)展，一切都有可能。

摘自微信公眾號“國民經略”