基于“一張圖”系統的國土檔案管理

金紅衛

(青田縣國土資源局)

基于“一張圖”系統的國土檔案管理

金紅衛

(青田縣國土資源局)

近年來,國土資源管理部門實施“一張圖”系統建設,運用大數據實現國土資源全覆蓋、全流程的動態監測與監管,達到“一張圖管地、管礦、管權”的目的。檔案作為核心數據庫的重要組成部分,能為“一張圖”系統的整體建設提供大數據基礎,為國土資源管理各項工作提供全面的、高度共享的數據支撐。本文通過分析“一張圖”系統建設對檔案管理帶來的影響,提出借力國土大數據建設,更好地服務國土資源管理事業的對策建議。

“一張圖”系統 國土資源 檔案信息化

“一張圖”系統是指國土系統“一張圖”數據庫及數據管理應用平臺,它是基于統一的地理空間框架而建成的。系統集成土地資源、礦產資源、地質災害和執法監察等多源數據集的數據庫,建設數據管理應用平臺。它的主要目的是實現國土資源利用管理“批、供、用、補、查”全面監管,及時、準確地掌握國土資源真實現狀,為國土資源業務應用系統提供統一的數據應用服務。檔案作為核心數據庫的重要組成部分,是國土資源大數據的可靠、重要的來源。檔案資源完整齊全,提供利用準確便捷,能為“一張圖”系統的整體建設提供大數據基礎,為國土資源管理各項工作提供全面的、高度共享的數據支撐,促進國土資源信息化建設的高效推進。反過來,“一張圖”系統建設要求資源覆蓋領域廣、數據真實可靠、利用準確便捷,又對檔案的管理提出更高要求。

一、“一張圖”系統建設在檔案管理實踐中的意義

一是便于及時掌握國土檔案生成狀況。通過國土資源“一張圖”系統平臺建設,可以統計每個地塊從土地收集、報批、供地、利用、發證等全過程的信息和檔案材料,實現國土資源基礎數據的統一存儲、發布和集中管理,保證數據的規范性、完整性、唯一性和準確性。

二是便于檔案統計及數據分析。借助“一張圖”系統工程,可以查清全縣土地的權屬、地類和面積情況,可以區分住宅、商業、工業等用地的分布、數量等,并由此延伸至各個鄉鎮。在數據庫中,還可統計不同時期、不同范圍內的土地利用現狀,分析用地變化趨勢,以數字、圖表的形式歸納呈現給各級有關部門領導參閱,供領導決策。

三是更好地服務于土地監管和監管檔案管理。通過已經建成的國土資源“一張圖”系統,可分析任一范圍地塊的權屬、面積、地類等信息,在完成用地審批后,利用數據庫的圖形數據,結合衛星遙感影像圖核對,將跟蹤信息提供給各鄉鎮及有關部門。而在工程建設完工后,仍然可以借助“一張圖”對用地單位是否改變土地用途、是否改變容積率、是否有土地閑置等方面逐一審查,從而加強監管,提高土地產出率。

二、當前檔案管理制約“一張圖”系統建設的表現

“一張圖”工程是基于檔案數字化和檔案利用電子化的一項重要系統工程。通過數字化工作實踐和“一張圖”系統數據庫構建、利用,當前,檔案管理在滿足“一張圖”系統要求方面,還存在著一定的問題,主要表現如下：

一是檔案工作重視程度不夠。多年以來,在國土資源系統內,由于對檔案宣傳工作的長期性和艱巨性認識不足,開展檔案宣傳工作的形式還不夠豐富,措施還不夠有效,內容還不夠全面,導致國土資源系統領導和業務部門一直存在著“重業務業績,輕檔案管理”現象。更加看重實際完成的業務指標,忽視檔案管理成果和開發利用,檔案管理日漸呈現出被邊緣化的趨勢,越來越多的年輕人不愿意從事檔案管理工作,檔案管理人員面臨著年齡老化、新知識更新慢、專業技術水平參差不齊等問題。

二是集中統一管理沒有到位,檔案內容不全。國土業務檔案類型多,有國土規劃檔案、國土法規檔案、建設用地檔案、地籍發證檔案等類別,形成部門也多。由于業務部門人員沒有認識到業務檔案是自然形成于業務實踐活動過程之中,是反映形成主體各項業務實踐活動的原始記錄,歸檔工作的完成才是各項工作和活動的最終環節。因此,目前業務資料檔案仍存在收集困難、接收不全、借閱后不及時歸還等問題,許多資料檔案散落在各業務部門中,檔案收集完整率和歸檔率較低,直接致使移交的檔案不完整,數字化比例低,影響大數據作用的發揮。

三是共享程度低。國土資源檔案中,除了衛星影像圖、1∶10000地形圖、地籍圖等部分涉密檔案外,應該可以通過各種計算機、網絡和密碼技術,在國土資源系統內部傳輸、交換。但目前受制于網絡連接方式不同,僅僅只有行政審批窗口和檔案室能夠查詢,其他業務科室均無法實現共享,往往造成檔案管理工作量增加、效率低下。

四是紙質規格不統一,紙張質量不能滿足檔案長期保存要求。紙張的管理很難有統一的標準,如在歷史檔案中存在收據或者發票未粘貼在A4白紙上,規格不一,參差不齊。或存在頁碼編寫錯誤,漏碼、空白頁編寫頁碼、重復編寫頁碼、大圖紙頁碼錯編寫在反面,編寫頁碼錯亂,紙質檔案頁順序顛倒,甚至有多卷宗檔案一起整理一起裝訂的現象發生,導致檔案的歸檔入庫難,數字化前處理工作也十分困難,影響了大數據工作的效率和質量。紙張的材質不同影響其耐久性,而不同的環境及外界不利因素同樣會對檔案保存造成不利影響,因此有些檔案隨著時間的變遷而發生損毀。行政監管有賴于準確可靠的大數據,而大數據很大一部分來源于傳統紙質檔案記載的內容信息。紙質檔案不能長期保存,就不能提供穩定可靠的數據信息,大數據建設就成了無源之水、無本之木。

五是檔案基礎業務不規范影響查詢效率。由于檔案形成部門的制作檔案業務能力較差,檔案分類編目不規范,如案卷封面填寫、卷內目錄各字段等著錄存在隨意性,歸檔的檔案實體及其電子數據標準化程度低,影響了檔案利用水平的提高,也使得大數據建設“快速準確地查找利用”的目標打折扣。

三、加強檔案管理,服務“一張圖”系統建設

大數據管理是國土部門行政管理的創新。“一張圖”數據庫數據來源于檔案,反過來又要求檔案部門加強管理,只有提供完整準確的數據,才能有效服務國土資源管理。

第一,要注重超前管理保證檔案質量。要建立完善的工作制度和可靠的工作機制,加強對文書部門和業務部門的監督指導,保證檔案一產生就符合長期保管要求。規范文書處理流程,統一檔案用紙,禁止使用不耐久字跡材料。

第二,要重視基礎業務工作。收、管、用各環節是檔案工作的基礎業務工作,應按照國家標準規范,落細落小抓落實,分類、整理和編目實行標準化,為檔案信息化工作打下堅實的基礎。

第三,要加強檔案收集工作。從大數據視角對國土各部門形成的各種載體類型檔案完整收集,特別要重視各類業務檔案、網上行政審批檔案的歸檔管理。隨著信息化的深入推進,各級國土管理部門產生了大量電子文件,是大數據的重要組成部分。各單位應認真分析電子文件形成特點,研究確定歸檔范圍和歸檔要求,將電子文件納入“一張圖”系統數據庫,豐富大數據內容,有效發揮檔案在國土資源監管中的基礎支撐作用。

第四,規范檔案數字化工作。檔案數字化是檔案信息化的基礎工作,是“一張圖”系統建設的核心。數字化工作不僅要講數量,更要講質量。重點要做到三點：明確數字化范圍、類型、標準;加強前處理工作,確保數字化成果可用;關注信息安全保密管控,對于外包服務的人員、場所、檔案流轉、加工設備、數據遷移等風險點,要建立制度,加強防控。

“一張圖”系統建設是國土資源信息化、現代化管理的重要體現,是實施大數據管理的重要策略。檔案部門既要為“一張圖”建設提供重要的數據支撐,同時,要借力“一張圖”建設進一步完善檔案管理,推動檔案管理信息化與單位信息化工作的深度融合。