基層衛生監督業務檔案管理及利用實踐思考

黃惠敏

(臨海市衛生監督所)

基層衛生監督業務檔案管理及利用實踐思考

黃惠敏

(臨海市衛生監督所)

衛生監督檔案對指導衛生監督工作的改革和發展起著重要的作用,是衛生執法的規范化、合法化最原始的證據。本文從基層衛生監督所檔案工作出發,對衛生監督檔案以往的開發利用做一些經驗總結和對未來的發展性思考。

衛生監督 檔案 利用 思考

衛生監督檔案是在食品安全、公共場所衛生、飲用水衛生、醫療執業活動、學校衛生等衛生監督執法實踐中具有重要保留價值的原始工作記錄,它能夠真實、客觀地反映當時行政執法過程是否合法、公開公正,也是管理相對人是否違反義務性規范或者禁止性規范的有力證據。隨著監管職能的改變,目前職業衛生和食品衛生檔案已移交到相關部門。

衛生監督檔案對指導衛生監督工作的改革和發展起著重要的作用,開發和利用好衛生監督的檔案,為衛生執法的規范化、科學化提供有力的保證,是各級政府做出決策的可信賴的資料,直接關乎民生大計。本文從本人多年從事基層衛生監督所檔案工作經驗出發,對衛生監督檔案的開發利用做一些回顧和思考。

一、基層衛生監督業務檔案的管理及作用

按照《浙江省衛生監督檔案管理辦法》(試行)、《浙江省衛生行政處罰案件檔案整理規則》、《浙江省衛生監督行政相對人檔案整理規則》的要求,衛生監督業務檔案包括行政審核(許可)案卷、行政處罰案卷、日常監督情況文書、投訴舉報、各類檢測檢驗報告等。

(一)監管檔案實行“一戶一檔”,有利于動態管理

對相對人的監管檔案是衛生監督工作的基礎工作,其監管檔案的完善程度為監督執法人員快速查找歷史資料提供便利。環境衛生科、學校衛生科、醫療監管科室獨立開展主要以衛生許可(審核)材料(復印件)為依托的編排、編碼、裝盒,進行“一戶一檔”管理,把經營項目、負責人身份證復印件、從業人員身體健康體檢狀況、各種衛生安全管理制度、操作間布局圖等基本信息,再加上日常監督的現場筆錄、衛生監督意見書、采樣記錄及樣品檢測報告等動態資料均整理歸檔。

1.便于日常監管中的動態管理。建立了日常監管的電子和文本兩套資料檔案,每次監督檢查完畢,衛生監督員要把日常衛生監管的文件和資料包括現場檢查筆錄、衛生監督意見書、人員變動情況等隨時充實到管理相對人的檔案中,及時掌握經營者的動態情況,以方便備查備用。既有效地保證日常監管的文書材料不遺失,又使原本靜態的資料成為動態的監管過程,充分發揮檔案在日常監督檢查中的作用。

2.便于為處理投訴舉報案件提供有力證據。接到違規經營或無證經營的投訴舉報時,首先由責任地段的監督員初步判斷情況,再調取許可檔案和日常監管資料進行分析,隨后出動人員實地調查。有一家嬰兒洗浴中心,因多次督查無果,我所決定依法對其進行處罰。管理相對人在對其進行處罰時大吵大鬧。我們拿出執法過程中形成的檔案材料,包括多次現場筆錄和整改意見書及相關法律文書,均有當事人的簽字,表明一直不服從管理的事實。在證據和完善的監督檔案面前,對方才不得不接受了衛生行政處罰結果。

3.便于打擊醫療機構中非法行為。為維護良好的醫療秩序,就要對醫療機構及其從業人員進行建檔立卷工作,對超范圍行醫,非醫學需要鑒定胎兒性別,非法選擇性人工終止妊娠,違規行醫,使用劣質藥品、過期藥品,醫務人員的行醫資格造假等違法事件進行有效控制和打擊。接到舉報后,執法人員利用醫療機構檔案,查找該醫院是否超范圍行醫,醫務人員是否具備相應執業資質,隨后實地調查,出示衛生監督意見書,做出相應的決定。

(二)合理利用檔案,規避衛生執法中的責任風險

衛生監督員作為執法人員責任重大,也存在一定的責任風險。相關資料的詳細文字和數據記載、現場檢查筆錄和監督意見書等完備的衛生監督檔案作為強有力的衛生執法證據,可以還原原始現場,提供執法對象違法亂紀的相關數據和支撐材料,從而進行更具針對性的執法,做到有據可查、有法可依,提高了工作效率。

在受理的各類投訴舉報中,對“非法行醫”的舉報占70%左右。國家為嚴厲打擊這些無證、無德行醫貽誤患者病情,甚至致人死亡并對社會造成極大不安定的非法行醫行為,在《最高人民檢察院公安部關于公安機關管轄的刑事案件立案追訴標準的規定(一)》規定：第五十七條第四款“非法行醫被衛生行政部門行政處罰兩次以后,再次非法行醫的”即構成非法行醫罪,衛生監督部門要將案件移送公安部門。衛生監督員在移送案件到公安機關時,須提供此案件兩次的行政處罰檔案目錄及內容,確保執法的合法性。衛生監督員若未按規定程序移送公安機關立案偵查,一旦出現問題,要被追究刑事責任。近幾年,臺州市發生兩起因非法行醫衛生監督員被追責的事件。在打擊非法行醫工作中出現疏忽,因沒有注意證據(檔案)保管,無法拿出證據證明執法程序正確性、合理合法,最后衛生監督員以瀆職罪被追究刑事責任。

因此,對衛生監督檔案的完善和利用也是衛生監督員正當地規避責任風險的有效保障。一線的衛生執法人員,在日常巡查后做好工作記錄,及時歸入日常監督檢查記錄檔案中,既是監管應盡之責,也是自我保護,防范責任風險。

(三)深層次的編研工作,為衛生監督工作提供寶貴的經驗材料

我所成立十多年來利用信息資料和檢索工具,進行分析、篩選、加工、整理、歸納、簡化,有效加工組成資源。為充分發揮檔案在衛生監督事業發展中的作用,我們在開發編制的《組織沿革》《全宗介紹》《衛生監督監測數據匯集》《衛生監督工作年鑒》《論文匯編》等綜合材料的基礎上進行研究分析,每年編寫《大事記》及經驗性的業務資料《學校與愛國衛生工作資料匯編》《衛生監督所環境衛生資料匯編》《監督應急處置資料匯編》《職業衛生、醫療衛生、放射衛生、傳染病防治管理工作資料匯編》及投訴舉報、法制稽查等方面的資料匯編。根據實際情況,有針對性地開展檔案信息的二、三次編研,更大程度地發揮衛生監督檔案的利用價值。臨海市作為國家衛生城市,已經第三次迎接國家愛國衛生運動委員會的復審,我們依照工作重點和民生關注的問題,編制了《創建國家衛生城市工作經驗成果匯編》,從2007年起至今,所檔案室提供了大量有關食品衛生、公共場所衛生、生活飲用水衛生方面的檔案編研資料,為我市的“創衛”工作積累了大量寶貴的經驗,得到上級的好評,還被其他縣市借閱借鑒。2009年在創建浙江省“群眾滿意基層站所”示范單位及市級關鍵崗位效能考核等一系列工作中,所綜合檔案室通過查閱歷年檔案資料,開發編研新的《創建浙江省“群眾滿意基層站所”示范單位資料匯編》的檔案資料,使我所的工作業績得到上級肯定,取得了一系列榮譽,獲2009年度“浙江省‘群眾滿意基層站所(辦事窗口)’示范單位”的榮譽稱號。2011—2012年間,花了一年多時間對衛生監督所成立十周年的執法工作成果素材進行全面收集、歸納、整理、篩選、補充及編排審稿,完成《奮進的十年》畫冊的編撰工作,全面記錄了十年中臨海衛生監督發展的歷史進程。

二、基層衛生監督檔案的問題和思考

(一)提高檔案的管理機制,改變重執法輕檔案現象

檔案管理工作作為后臺性、基礎性的業務,因此往往處于較為次要的地位,基層衛生監督所成立10多年,普遍存在重執法輕檔案現象。日常監管檔案按照“誰監管誰歸檔”的原則,分科室實行“一戶一檔”,雖有利于檔案的動態監管,但各科室、分所未按統一標準歸檔,沒有專人負責檔案,自行制定標準排序裝盒,隨意性強,整體缺乏規劃性,存在明顯的管理漏洞。針對這一問題,首先要爭取領導重視,提高全員的檔案業務知識和學習相關的檔案法律法規,各科室專設幾名兼職檔案員,專門負責本科室檔案的收集、整理、歸檔、保管工作,做到及時歸檔、規范歸檔。其次,由綜合檔案室統一建立制度,明確立卷制度、移交制度和保管制度,日常監管檔案數據納入綜合檔案室,由檔案室建立完整的數據,便于查閱和管理,確保檔案資料保管的長期性和完整性。

(二)加快信息化進程,實現資源共享的最大化

大部分基層監督所檔案管理仍停留在收集實物檔案階段,未建立電子檔案和實物檔案“雙軌制”集中管理機制,存多用少,影響了檔案信息的利用。同時,衛生監督檔案中行政處罰案卷、行政審核(許可)案卷、投訴舉報涉及個人信息或舉報人隱私,屬于保密信息,很多信息不能實現共享。因此,在安全保護的同時,又要適應時代,加快信息化進程。一是將許可檔案、執法檔案查閱目錄加入計算機網絡,使借閱者不用到檔案室就能翻閱目錄,減少查閱時間,帶來利用率的提高。二是建立醫療機構衛生監督電子檔案。衛生監督所建立醫療機構衛生監督電子檔案還不普遍,建立醫療機構信息電子化檔案對相對復雜的醫療執法尤其重要。衛生監督員在現場檢查醫師、護士資質時,可以利用執法終端在該信息系統上進行核實,既實現了和醫療機構資源共享的雙贏,也大大提高了衛生監督管理水平。因此,衛生監督電子檔案不僅是衛生監督工作的電子儲存,其實質是衛生監督過程的全面信息化。除此之外,衛生監督電子檔案涉及面廣,實施比較復雜,加之衛生監督相對單位的信息屬于保密信息,因此,衛生監督電子檔案還需有加密和安全保護功能。