淺談政府績效審計對“三公經費”不良問題的抑制

李鵬杰

摘要：“三公經費”是人民群眾關心的熱點問題之一，對于“三公經費”，不僅要合法合規使用，也要提高“三公經費”的使用效率，最大限度地發揮“三公經費”的作用。因此，從審計角度看，不僅要進行合規性審計，而且要在此基礎上實施績效審計。本文以“三公經費”為切入點，結合政府的績效審計，分析為抑制“三公經費”不良問題而開展績效審計的必要性，并給出了相應建議。

關鍵詞：三公經費 績效審計

一、引言

“三公經費”即政府部門人員因公出國（境）經費、公務車購置及運行費、公務招待費。長期以來，我國政府“三公經費”因缺乏透明度，常常引發公眾質疑。在這些質疑聲中，矛頭直指“三公經費”背后的腐敗問題。“三公經費”事關黨和政府的形象，事關人民群眾的切身利益，事關黨的事業和前途命運，所以必須要加強對“三公經費”的管理。

2012年12月4日，習近平總書記主持召開中共中央政治局會議，審議通過了中共中央政治局關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定。“三公經費”應當落實勤儉節約、反四風、八項規定上。

二、我國“三公經費”的現狀及存在的問題

我國自2011年起第一次公開“三公經費”，雖然連續公開“三公經費”，但是，在“三公經費”的公布過程中依然出現概念、指標、內容上的不一致、不可比。2015年是新預算法頒布的第一年，按“項”來解決預算的可理解性、透明性、規范性、公開性的問題。

近期，中央本級“三公經費”2015年預算公布。中央行政事業單位和其他單位“三公經費”預算數共計63.16億元，比2014年預算數減少8.35億元，下降了11.7%，比2014年執行數減少2.5億元，下降3.8%。這也是中央行政事業單位和其他單位“三公經費”連續5年下降。

從2015年“三公經費”預算分類看，因公出國出境費19.38億元，同比去年預算數減少0.38億元；公務接待費9.19億元，同比2014年預算數減少1.29億元；公務用車購置及運行費34.59億元，比2014年減少6.68億元，減幅16.2%。公務用車購置及運行費成為“三公經費”大幅減少的主要原因。而出臺新的公務支出管理辦法，確保了支出數字的下降。

中央各部門2015年預算，首次將基本支出按照經濟分類公布，而以往只按照功能分類分布，功能分類只能告訴公眾辦什么事兒，而經濟性分類告訴公眾辦事兒時把錢花到什么地方了，這樣公眾都可以清楚看到錢究竟用到什么費用類別上去了。2015年也首次加入預算績效說明。而隨著“三公經費”公布制度的完善，在不久的將來，“三公經費”所公布的科目可能會細化到“類”“款”“項”“目”。

目前來看，“三公經費”的公布還不夠完善、不夠透明，缺乏必要的解釋，數據也沒有可比性。這種現狀也給部分政府官員假公濟私、貪污腐化提供了最佳土壤，因此備受民眾詬病。

三、政府績效審計是治理“三公”經費問題的有力工具

“績效”是指活動或合作伙伴的運行對于特定的準則的符合程度。也可以指結果對于確定的目標或計劃的相關程度。績效審計是指國家審計機構依據一定的程序和績效指標，在對被審計對象進行財務審計的同時，對其支出的業績和效果進行的延伸監督。績效審計不僅可以促進相關公共部門、國有企事業單位合法合規使用“三公經費”，而且還能夠促進“三公經費”的使用效益、效果和效率，最大限度地發揮政府審計的經濟控制和“免疫系統”功能。

（一）政府績效審計有利于實現對“三公經費”使用效率的評價

我國是目前世界上政府成本比較高但政府運行效率比較低的國家，而公眾需要一個成本最小化或最大限度控制運行成本的政府。要提高政府效率，必須加強預算管理。預算是政府履行職能的重要資金保證，政府資金使用效率的高低直接反映政府效率高低。從實際情況看，政府職能較多，事務十分繁多，直接評價“三公經費”的使用效率往往存在較大的難度，但政府的績效審計工作主要是對行政部門人力、物力、財力和時間資源使用的經濟性、效率性、效果性進行審計，通過資金績效進行評價，間接反映“三公經費”效率是可行的，從預算的角度，績效是一個較為復雜與系統的問題，績效的核心講究“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”。因此，可以根據需要，對“三公經費”進行績效審計。

（二）“三公經費”績效審計信息反饋有利于改進政府管理

績效審計作為與傳統財務收支審計相對應的新型審計，是有效提高政府績效的重要手段，具體到“三公經費”，不僅要求支出必須按照合法的程序支出，更要求政府必須有效地利用資源，使其達到預期的結果。要求決策制定部門應為做出的決策負責。因此，政府績效審計有助于實現和落實政府受托責任，有助于提高公共服務的質量和效率。作為決策管理的基礎，能為決策各方提供有關公共部門存在的不足，并提出改進意見，從而有利于政府管理的改善。

（三）有利于塑造政府形象

國家審計不僅要揭露經濟領域中的違法違規和效益問題，還要幫助解決問題。“三公經費”的公開，可以克服公眾對政府的偏見，對“三公經費”進行績效審計，則可以建立和鞏固公眾對政府的信任作用，使政府“三公經費”支出由“暗箱操作”轉為“透明行政”。總之，要想對“三公經費”是否合理作出判斷，審計部門發揮著至關重要的作用。

四、我國政府績效審計存在的問題及解決措施

政府績效審計的產生，是對傳統政府審計的重要發展，是政府審計實現完整性的迫切要求。政府審計的職責是法律賦予的，在維護國家財政經濟秩序、提高財政資金使用效率，促進反腐倡廉建設、保障國民經濟和社會健康發展等諸多方面，我國政府審計發揮著至關重要的作用。從我國政府績效審計開展的實際效果來看，還存在以下幾方面問題：第一，績效審計制度不完善。1994年《審計法》第二條第三款明確規定了審計機關對國家憲法、法律法規范圍內的財政財務收支的效益性進行審計監督的職責。1999年以后，財政部等有關部門陸續頒布了《國有資本金效益評價規則》《國有資本金績效評價操作細則》《企業績效評價標準》《企業績效評價操作細則》等。但對于政府公共部門的績效審計，目前尚沒有明確的規范，也沒有績效審計方面的指標評價標準。第二，審計結果透明度差。雖然我國審計法規定，“審計機關可以向政府有關部門通報或向社會公布審計結果”，但是實際情況并非如此。造成這種現象的原因是一些政府部門和官員履行公共服務職能時，存在嚴重的“官本位”而不是“民本位”思想。實際工作中存在著官僚主義、形式主義。

針對上述問題，應采取以下措施：

第一，建立合理可行的“三公經費”績效審計機制。政府各個部門應對各自的“三公經費”建立合理的評價機制，特別是對資金支出的合理性、效果性等方面設計指標和政策。找出“三公經費”中低效、不合理的地方，提出改進方案，使其更高效。政府應委托審計機關或相關審計專家對各部門“三公經費”進行定期或不定期的審查，審查其“三公經費”是否真實可靠，在用途及金額基礎上進一步審查“三公經費”使用情況的效果性、效率性。對于已經完成的績效審計項目，要跟蹤檢查績效審計報告的執行情況，檢查績效審計過程中的問題是否改正，提出的建議是否被有關部門采納，對于未采納的意見要分析原因，是因為客觀條件變化使建議不具有可操作性還是執行單位找不到更適當的措施。

第二，審計結果應予以公告。“三公經費”的公開，讓人大和民眾對政府開支的監督權落到了實處，沒有公開就沒有監督，沒有監督權力就會無限膨脹。當然，“三公經費”不能止于公開，需要明確責任，信息公開只是監督的開始，隱藏在數字背后的問題上缺乏問責。此外，“三公經費”的公開反饋信息的收集和受理機制要得到充分重視，只有這樣，才能形成從政府部門到公眾再到政府部門的信息循環機制，有效提高政府“三公經費”公開的實際效果。公開“三公經費”就是人大和公眾對政府開支實行監督。要實現這一要求，就必須建立一支高水平的績效審計隊伍。不僅需要提高廣大政府審計工作者對績效審計的認識，提高相關業務水平，而且要完善政府績效審計隊伍的年齡、學歷、專業結構，走復合型人才道路。

五、結語

“三公經費”中的問題，歸根到底是官員頭腦中的官本位意識、特權思想沒有得到有效根除。權力是把雙刃劍，用得好能夠更多更好地為人民服務；用得不好，將淪為以權謀私的工具。可是，一些官員并不能正確認識和把握手中的權力，信奉“有權不用，過期作廢”的信條，在“溫水”中慢慢腐化墮落。因而，根除官員頭腦中的官本位意識、特權思想，顯得尤為重要和緊迫。

作為推進我國財政預算公開進程中的重要一環，政府部門公開“三公經費”正在逐步向一種常態化邁進。整個預算公開的最終目的是讓公眾參與到對政府資金使用的監督中，政府對“三公經費”開展績效審計是實現這一目的的必要途徑。對“三公經費”進行績效審計有助于管理控制，可以提高政府運行效率，尋找降低“三公經費”的有效途徑，對黨政領導干部的業績考核也有著借鑒意義。總之，隨著績效審計的進一步推進，“三公經費”的使用效率必將提高。X

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