海南省鄉村旅游用地精細化管理問題與對策研究★

肖小明　黃朝明,2

(1.海南大學政治與公共管理學院，海南 海口　570228；　2.東北大學研究生院中改院分院，海南 海口　570208)

?

·建筑業管理與政策研究·

海南省鄉村旅游用地精細化管理問題與對策研究★

肖小明1黃朝明1,2

(1.海南大學政治與公共管理學院，海南 海口570228；2.東北大學研究生院中改院分院，海南 海口570208)

為明確鄉村旅游發展過程中用地的治理方法及程序，采用定性分析法，對鄉村旅游發展現狀進行了分析，針對海南省鄉村旅游用地管理不規范、用地需求擴張等問題，提出了完善法律政策，規范管理方式等發展鄉村旅游項目的對策。

鄉村旅游，土地，精細化管理

0　引言

十三五規劃期間，海南國際旅游島的建設逐漸成熟，海南省各個市縣充分利用自身的資源優勢，各自開展著具有獨特風味的鄉村旅游項目。鄉村旅游發展，一方面提高了農村土地的使用效率，促使農村土地朝著多元化利用方向發展，另一方面促進了農村剩余勞動力的轉移，從而提高了農民的收入，釋放有效需求。

1　文獻綜述

集體土地流轉的過程，是利益重新分配的過程。國內相關學者研究了農民的經濟狀況以及流轉過程中的收益分配比率等問題(盧吉勇等，2002)[1]，提出了促使農村集體建設用地快速交易的模式和收益分配基本原則(袁開春，2008)[2]。從多個角度，對農民集體土地流轉過程中交易利潤分配等進行了調查與研究(李力行，2012)[3]，結合鄉村旅游的經濟要素，分析刺激鄉村旅游經濟快速增長的各個要素以及其所占比率(左冰，2011)[4]，提出影響鄉村旅游的主要因素有觀念、規劃以及人才等(唐召英等，2007)[5]。此外，有國外學者認為社會文化利益等對鄉村旅游的發展有重要的影響(Choi et al，2006)[6]。本文嘗試從規范管理的角度，對鄉村旅游發展過程中存在的用地問題及管理措施進行研究分析，明確了鄉村旅游發展過程中用地的治理方法及程序，有助于海南省鄉村旅游的可持續發展以及土地流轉政策得以完善。

2　海南省鄉村旅游用地利用存在問題

2.1規避審批、違法占地

鄉村旅游項目為農民增收開辟了一條新途徑。由于村民對于鄉村旅游的認識不足，從而造成了不合理的土地利用方式；再加上部分經營者及旅游者缺乏責任心，亂排污水以及亂倒垃圾，這些垃圾都對生態環境造成了污染，污水得不到充分的凈化處理，造成對土壤和地表水體的污染；由于經濟利益的驅動，村民的傳統民居逐漸向經濟房、酒吧、餐館、賓館等等現代化建筑設施轉變，嚴重破壞了鄉村特有的鄉土氣息。

2.2破壞農田，影響耕地總量動態平衡

從2012年海南省土地執法調查的情況來看，全省只有17家農家樂項目經國土部門批準。根據海南省國土資源廳2011年對69家農家樂項目的統計，平均用地硬化率為11.4%，雖然不高，但未經批準硬化農用地成為一種土地違法行為，是一個土地監管的重點。關于水產養殖方面的鄉村旅游項目，由于需要挖塘養殖，導致地面耕作層遭到嚴重的破壞，并且破壞之后將難以復墾，從而直接造成耕地總量大量的減少。

2.3魚龍混雜，擾亂土地市場秩序

近年來，出現了以低價圈占土地為目的，打著建設“體育休閑產業”“觀光農業”“生態恢復”“設施農業”以及“農家樂”的旗號，采用“以租代征”的方式，大量占用農村集體土地用于非農業項目的發展。鄉村旅游目前的政策環境仍有待改進，對于土地利用、公共交通、財政金融支持等部分還需要改進成為有利于產業發展的政策制度，如果僅僅依靠企業的發展，后期將導致心有余而力不足。

2.4壓低補償，損害被占地農民利益

鄉村旅游是土地流轉后獲取高收益的一個主要途徑。流轉后的土地大多發展高附加值農業，而用于種植糧作物的幾乎很少。由于外來的旅游經營與管理企業流入大量的資金，使得農民的收益空間大大減少。另外，其補償的租金沒有考慮到土地質量持續性投入的損失。經濟條件相對較不景氣的農民，只能通過流轉土地得到一定的補償金。這增加了農戶之間的貧富差距，形成農村新的不穩定因素，由此引發的群訪、集中信訪量增加。

3　海南省鄉村旅游用地利用問題分析

3.1用地需求擴張與耕地保護相矛盾

目前各個市縣編制的旅游發展規劃并未與相應的土地利用總體規劃相銜接。旅游建設項目并未歸入對應的土地利用總體規劃之中，其發展空間幾乎很小。土地利用總體規劃和城鎮總體規劃規定的規劃期限分別為15年和20 年。因此很難定位旅游發展過程中的用地范圍，耕地容易遭到破壞。在用地指標緊缺的情況下，鄉村旅游項目用于建設的用地指標在一定程度上限制了鄉村旅游經營規模的擴大。

3.2違法用地現象屢禁不止

鄉村旅游項目在土地使用方面仍有不足，由于各方面利益的驅使。許多違法用地現象仍然存在。鄉村旅游項目如果嚴格按照法定程序獲得這部分土地的使用權則會產生巨大的價格成本差。對于村集體經濟組織而言，希望通過出租土地獲取的租金，為村里增加一些收益，壯大集體經濟實力。農業收益較于其他收益較低，農民放棄土地后仍然能夠通過雇員等的方式繼續經營土地，這對農戶來說無疑具有很大的吸引。

3.3法律法規和制度上的缺失

目前，針對鄉村旅游項目的規章、制度、文件較缺乏：旅游產業沒有單獨的用地門類，海南各市縣在實際工作中基本按經營性用地出讓；很多地區并未明確基準地價，當采取出讓的方式流轉土地時，大多參照商服用地的地價標準，造成旅游業用地出讓價格偏高；旅游用地規模和標準控制未完善，對旅游業的監管不到位；法律上并不允許農民以宅基地使用權流轉的形式從事鄉村旅游，并且相關的法律法規并未完善。

3.4管理不規范

鄉村旅游項目關聯國土、旅游、工商等多個部門，由于很多部門推廣的項目成了土地主管部門檢測出來的違法項目，執法過程中就出現了各種各樣的阻力。部門對農業項目未經嚴格的研究和論證導致鄉村旅游業發展管理不到位，各個鄉鎮不經規劃雜亂無章的搞建設，導致了管理難度的增加。基層國土所建設不健全，執法監察力量和巡查體系不完善，信息的不暢通造成了管理的相對滯后。

4　海南省鄉村旅游用地精細化管理解決對策

4.1完善政策管理

應該明確旅游用地規模，增設旅游產業用地，并將其繼續劃分為旅游建設用地與非建設用地。將建設用地和非建設用地進行區分管理。若是符合相關規劃的旅游項目用地，進行用地審批時，可以采取只租不征、既征又轉、只征不轉、只轉不征等方式進行處理土地。積極引導企業建設和農民建房在選址用地時盡量使用存量建設用地，要依法指導督促其履行用地報批手續。

4.2規范管理流程，強化規劃管控作用

全面追蹤土地利用調查情況，積極開展項目用地的審查，采取季報和月報的方式向縣國土資源行政主管部門及時匯報開發進展情況，主動預防土地閑置情形發生。農業部門應核定所需的管理用房占地面積及布局，報國土、規劃部門審批相關用地及建筑手續，促進項目建設依法、健康、有序開展。在今后的工作安排上，縣政府應當在協調各部門、各規劃時，明確管理責任和分工，確定準確且有效的指標安排。

4.3完善鄉村旅游用地流轉及退出管理機制

建立農村集體建設用地流轉機制，盤活存量建設用地，積極引導建設用地使用權在村民集體與開發商、銀行之間的流轉。嚴格農村土地用途管制制度，盤活農村集體建設用地存量土地，需要政府以及農民積極參與對農村集體建設用地的監管。對于非法和違法用地者應加大處理力度。加強農村集體建設用地的監管對于高效合理的管制有重要的作用。

4.4尊重農民意愿，保障農民土地權益

鄉村旅游項目的實施可能涉及到村莊的整治，實施過程中對農民的拆遷補償、安置方式、安置數量等測算及操作需在全面查清村莊土地面積、權屬、地類、人口、戶數、房屋結構等現狀工作的基礎上才能進行，因此，建議進一步完善集體土地的地籍調查工作，通過將權能細分、權責明確來保障農民基本的土地權益。通過對散村散戶遷并和其他整治措施，建設新型的農村聚落，促使村莊規模化、合理化、一體化。

[1]盧吉勇,陳利根.集體非農建設用地流轉的主體與收益分配[J].中國土地,2002(5):20-21.

[2]袁開春.三峽庫區循環經濟發展的法律政策研究[J].長沙民政職業技術學院學報,2008(4):40-42.

[3]北京大學國家發展研究院綜合課題組,李力行.合法轉讓權是農民財產性收入的基礎——成都市農村集體土地流轉的調查研究[J].國際經濟評論,2012(2):7-8，127-139.

[4]左冰.中國旅游經濟增長因素及其貢獻度分析[J].商業經濟與管理,2011(10):82-90.

[5]唐召英，陽寧光.論城郊鄉村旅游發展的動力機制及可持續發展對策[J].農業環境與發展，2007(6)：36-38.

[6]Choi H C，Sirakaya E. Sustainability indicators for managingcommunity tourism[J].Tourism Management，2006，27(6)：1274-1289.

[7]盧小麗,成宇行,王立偉.國內外鄉村旅游研究熱點——近20年文獻回顧[J].資源科學,2014(1):200-205.

[8]郭煥成,韓非.中國鄉村旅游發展綜述[J].地理科學進展,2010(12):1597-1605.

The problems and countermeasures research of Hainan rural tourism land use intensification management★

Xiao Xiaoming1Huang Chaoming1,2

(1.SchoolofPoliticsandPublicAdministration,HainanUniversity,Haikou570228,China；2.NortheasternUniversityGraduateSchoolBranchInstead,Haikou570208,China)

In order to clear the land use controlling method and program in rural tourism development process, using the qualitative analysis method, this paper analyzed the rural tourism development current situation, according to rural tourism land use management not standardized, land use demand expansion and other issues in Hainan, put forward the perfection of law and policy, standardizing the management way and other countermeasures of rural tourism development.

rural tourism, land, fine management

1009-6825(2016)19-0228-02

2016-04-20

肖小明(1994- )，女，在讀本科生；黃朝明(1973- )，男，副教授

F301.2

A

★：國家社會科學基金“基于政策選擇和福利度量的住房保障制度改革研究”(項目編號：15CJY031)；海南省哲學社會科學規劃課題“新型城鎮化下海南城鄉統一建設用地市場建設路徑研究”(項目編號：hnsk(gj)14-04)