新廣告法中兒童廣告管理的問(wèn)題與建議

毛晴 雷宇

內(nèi)容摘要：從兒童廣告的含義談起，針對(duì)新《廣告法》中關(guān)于兒童廣告的相關(guān)規(guī)定，參考國(guó)外規(guī)制兒童廣告的經(jīng)驗(yàn)與做法，提出了幾點(diǎn)對(duì)策建議：制定專門的《兒童廣告法》，并修訂完善相關(guān)法律;加強(qiáng)行業(yè)自律和監(jiān)督審查及違法處置;學(xué)校及家長(zhǎng)應(yīng)該引入并重視媒介素養(yǎng)教育。

關(guān)鍵詞：廣告法 兒童廣告 管理

一、兒童廣告的含義

根據(jù)我國(guó)1993年7月15日由國(guó)家工商行政管理總局發(fā)布的《廣告審查標(biāo)準(zhǔn)》（試行）第五章第三十七條的規(guī)定，兒童廣告是指兒童使用的產(chǎn)品或有兒童參加演示內(nèi)容的廣告。其包含了兩個(gè)方面的內(nèi)容，“兒童使用的產(chǎn)品”是指以兒童為主要消費(fèi)者或?qū)Ｓ孟M(fèi)者的產(chǎn)品，如嬰幼兒奶粉、紙尿褲、兒童玩具、兒童圖書等，“有兒童參加演示”是指兒童作為主要角色參加演示、展現(xiàn)產(chǎn)品或服務(wù)特點(diǎn)的廣告。

根據(jù)2013年第六次人口普查的結(jié)果，中國(guó)目前0-14歲兒童人數(shù)人口為222，459，737人，占總?cè)丝诘?6.60%。隨著計(jì)劃生育政策的實(shí)施，很多城市家庭只有一個(gè)孩子，農(nóng)村家庭的孩子也比以前少了很多，兒童在家庭中的特殊地位得到了進(jìn)一步的加強(qiáng)，很多商家也敏銳的覺(jué)察到了這一現(xiàn)象，因此兒童越來(lái)越受到商家的重視，漸漸成了廣告的寵兒。兒童廣告就像空氣一樣，無(wú)處不在，無(wú)時(shí)不在，它悄悄的潛入兒童及家長(zhǎng)的生活，成為不可分割的一部分，也潛移默化的影響著他們的消費(fèi)行為。

二、新《廣告法》針對(duì)兒童廣告的相關(guān)規(guī)定及解讀

1995年版的《廣告法》實(shí)施20年以來(lái)，發(fā)揮了積極的作用，但是很多內(nèi)容已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)廣告的需要，2015年4月，第十二屆全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)第十四次會(huì)議修訂并通過(guò)了《中華人民共和國(guó)廣告法》，并于2015年9月1日起實(shí)施，新的《廣告法》對(duì)兒童廣告做出了嚴(yán)格的規(guī)定。

新法第二章第十條，“廣告不得損害未成年人和殘疾人的身心健康。”這是從整體上對(duì)廣告內(nèi)容提出的要求，其具體的廣告行為規(guī)范及其解讀如下：第一“禁止大眾傳媒向未成人發(fā)送任何形式的煙草廣告。”（第二十二條）;第二“不得利用不滿十周歲的未成年人作為廣告代言人。”（第三十八條）;第三“不得在中小學(xué)校、幼兒園內(nèi)開(kāi)展廣告活動(dòng)，不得利用中小學(xué)生和幼兒的教材、教輔材料、練習(xí)冊(cè)、文具、教具、校服、校車等發(fā)布或者變相發(fā)布廣告，但公益廣告除外。”（第三十九條）;第四，“在針對(duì)未成年人的大眾傳播媒介上不得發(fā)布醫(yī)療、藥品、保健食品、醫(yī)療器械、化妝品、酒類、美容廣告，以及不利于未成年人身心健康的網(wǎng)絡(luò)游戲廣告。針對(duì)不滿十四周歲的未成年人的商品或者服務(wù)的廣告不得含有下列內(nèi)容：勸誘其要求家長(zhǎng)購(gòu)買廣告商品或者服務(wù);可能引發(fā)其模仿不安全行為。”（第四十條）。

新修訂的《廣告法》不僅有了原則性的規(guī)定，而且增加了許多具體的行為規(guī)范，法律更加細(xì)化，使得執(zhí)行起來(lái)更加有可操作性，能更好的保護(hù)兒童的廣告權(quán)益，這是值得肯定的。但是筆者認(rèn)為還存在一些問(wèn)題，例如第三十八條“不得利用不滿十周歲的未成年人作為廣告代言人。”是為何以十周歲為年齡劃界的？因?yàn)闊o(wú)論是我國(guó)對(duì)“未成年人”的界定，還是對(duì)“兒童”的界定，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)十周歲的年齡。如果說(shuō)十歲的兒童心智不夠成熟，對(duì)自己代言的產(chǎn)品不具備分辨能力，那么十一至十四歲的兒童就具備嗎？最高人民法院、最高人民檢察院、公安部1984年3月31日《關(guān)于當(dāng)前辦理拐賣人口案件中具體應(yīng)用法律的若干問(wèn)題的解答》中，關(guān)于嬰兒、幼兒、兒童的年齡劃分，應(yīng)以不滿一歲的為嬰兒，一歲以上不滿六歲的為幼兒，六歲以上不滿十四歲的為兒童。對(duì)于“未成年人”的界定，我國(guó)法律規(guī)定原則上是18歲，但如果以自己的勞動(dòng)維持自己生活的，年滿16周歲的自然人，也可視為完全民事行為能力人即成年人，所以“未成年人”最寬泛的理解是是16歲以下。查閱相關(guān)的國(guó)外法律文獻(xiàn)，兒童廣告也大都是以十四歲為界。因此筆者認(rèn)為新《廣告法》中關(guān)于兒童廣告代言人的年齡劃分值得商榷。

第四十條“在針對(duì)未成年人的大眾傳播媒介上不得發(fā)布——以及不利于未成年人身心健康的網(wǎng)絡(luò)游戲廣告。”這樣的規(guī)定和之前全面禁止面向未成年人的網(wǎng)游廣告相比，有了很大的進(jìn)步，因?yàn)椴⒉皇撬械木W(wǎng)游都是有害的。但是，新法律的規(guī)定“不利于未成年人身心健康的”，這個(gè)原則怎么把握，沒(méi)有具體的更加清晰明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)施細(xì)則，不利于在現(xiàn)實(shí)生活中執(zhí)法部門對(duì)此規(guī)范進(jìn)行操作和落實(shí)。

三、國(guó)外兒童廣告管理的經(jīng)驗(yàn)

西方國(guó)家將兒童廣告視為有別于成人廣告，進(jìn)行特殊管理的廣告領(lǐng)域，因此對(duì)兒童廣告的管理非常嚴(yán)格。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，逐步形成了政府管理與行業(yè)自律相結(jié)合的管理體系。

首先，西方國(guó)家專門針對(duì)兒童廣告做出了非常具體、非常細(xì)化的管理規(guī)定。瑞典是第一個(gè)禁播兒童廣告的國(guó)家，早在1991年就頒布法律，全面禁止針對(duì)12歲以下兒童的電視廣告。2006年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)法案，對(duì)兒童廣告做出了嚴(yán)格的規(guī)定，具體措施包括：每小時(shí)商業(yè)廣告的時(shí)間不超過(guò)10%，即6分鐘;禁止在兒童節(jié)目中插播垃圾食品廣告;特殊藥品廣告只能在晚上10點(diǎn)以后播出等。意大利修訂的《廣電法案》規(guī)定14歲以下兒童禁止拍攝電視廣告。英國(guó)制定了《廣告法》、《兒童與青年法》、《獨(dú)立廣播電臺(tái)法》等，這些法規(guī)對(duì)兒童廣告的很多細(xì)節(jié)作了具體的規(guī)定。法國(guó)規(guī)定不得在針對(duì)兒童的廣告中出現(xiàn)兒童模特。希臘嚴(yán)格禁止在7：00至22：00做有關(guān)玩具的電視廣告。

其次，通過(guò)行業(yè)自律，來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)兒童身心的保護(hù)。國(guó)際廣告協(xié)會(huì)制定了《國(guó)際廣告從業(yè)準(zhǔn)則》，具體規(guī)定了兒童節(jié)目廣告準(zhǔn)則，一些國(guó)家的行業(yè)自律組織下專門設(shè)立兒童廣告審查部門，更加嚴(yán)格的為兒童廣告把關(guān)。

和西方的法律相比較，我國(guó)法律法規(guī)中關(guān)于兒童廣告的規(guī)定的不足非常明顯。首先，立法層次比較低，對(duì)兒童廣告約束較多的《廣告審查標(biāo)準(zhǔn)》為國(guó)家工商行政管理總局發(fā)布的法規(guī)，權(quán)威性的大法只有《廣告法》一部;其次，內(nèi)容多為籠統(tǒng)性概括性的語(yǔ)言表述，可操作性較差，定量的限制較少，即使是修訂的《廣告法》對(duì)兒童廣告活動(dòng)的規(guī)范有了很大的改進(jìn)，但是仍然有很多現(xiàn)實(shí)中的兒童廣告活動(dòng)和現(xiàn)象未納入法律管理范疇之內(nèi);再者，對(duì)虛假不良廣告法律責(zé)任的承擔(dān)等方面的規(guī)定尚需細(xì)化和完善。新修訂的《廣告法》在違法處置方面的力度加大了，但是兒童廣告作為一個(gè)特殊的領(lǐng)域，筆者認(rèn)為應(yīng)該利用更加嚴(yán)格的法律懲處措施，讓虛假?gòu)V告、違法廣告無(wú)處藏身。

四、關(guān)于兒童廣告管理的幾點(diǎn)建議

（一）制定專門的《兒童廣告法》，并修訂完善相關(guān)法律

兒童是一個(gè)特殊的群體，兒童廣告也是一個(gè)特殊的領(lǐng)域，筆者認(rèn)為中國(guó)應(yīng)該吸取外國(guó)優(yōu)秀的做法，制訂專門的兒童廣告管理法律法規(guī)，并且細(xì)化到各種媒體兒童廣告的表現(xiàn)形式、時(shí)間、代言人等，例如針對(duì)兒童電視廣告，可以對(duì)播放兒童電視廣告的時(shí)間加以明確的限定;對(duì)兒童電視廣告的表現(xiàn)內(nèi)容和手法作出限制;明確廣告審查標(biāo)準(zhǔn)，成立專門委員會(huì)等機(jī)構(gòu)來(lái)定期審查、接受申訴等;對(duì)違規(guī)進(jìn)行兒童電視廣告制作或播放的，應(yīng)規(guī)定具體的法律制裁措施。專門的兒童法律法規(guī)以及具體的限制措施能更好的保障兒童的合法權(quán)益。

兒童權(quán)益保護(hù)的問(wèn)題，不僅僅是一部《廣告法》能夠統(tǒng)籌完善的，不僅應(yīng)該繼續(xù)對(duì)目前的《廣告法》相關(guān)條例進(jìn)行擴(kuò)充完善，制定專門的《兒童廣告法》，而且還應(yīng)不斷修訂完善《未成年保護(hù)法》、《消費(fèi)者權(quán)益法》等法律法規(guī)，建立健全兒童權(quán)益保護(hù)的法律體系。

（二）加強(qiáng)行業(yè)自律和監(jiān)督審查及違法處置

首先，應(yīng)該加強(qiáng)廣告行業(yè)協(xié)會(huì)的自律管理，特別是商家和大眾媒介，在制作和發(fā)布兒童廣告時(shí)，應(yīng)該遵守相應(yīng)的法律要求及倫理道德規(guī)范，做到嚴(yán)于律己，當(dāng)然，光靠自律是不太現(xiàn)實(shí)的，在利益誘惑面前，自律的力量也是有限的。其次，國(guó)家工商行政管理部門應(yīng)該成立專門針對(duì)兒童廣告的機(jī)構(gòu)，認(rèn)真履行兒童廣告的審查與監(jiān)督責(zé)任，對(duì)違反法律規(guī)定的應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)法，在法律允許的范圍內(nèi)加大處罰力度，做到執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。再次，消費(fèi)者協(xié)會(huì)和其他消費(fèi)者組織、社會(huì)團(tuán)體，也應(yīng)該承擔(dān)起社會(huì)監(jiān)督職責(zé)，對(duì)于違反法律規(guī)定的兒童廣告行為，及時(shí)進(jìn)行投訴、舉報(bào)。

（三）學(xué)校及家長(zhǎng)應(yīng)該引入并重視媒介素養(yǎng)教育

面對(duì)五花八門的媒體，龐雜的媒體資訊，什么是可以接受的，什么是應(yīng)該抵制的，有選擇性的觀看媒體，接受媒體內(nèi)容，培養(yǎng)良好的媒體選擇及分辯意識(shí)，這就是媒體素養(yǎng)教育的含義。國(guó)外很多發(fā)達(dá)國(guó)家如美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)等在20世紀(jì)80-90年代已經(jīng)意識(shí)到媒介素養(yǎng)教育的重要性，并從幼兒園開(kāi)始開(kāi)設(shè)相關(guān)課程，我國(guó)臺(tái)灣及香港地區(qū)也在20世紀(jì)末開(kāi)始在幼兒園及中小學(xué)開(kāi)設(shè)媒介素養(yǎng)課，但是內(nèi)地幼兒園及中小學(xué)媒介素養(yǎng)教育的現(xiàn)狀卻不容樂(lè)觀，很多教師及家長(zhǎng)甚至不知道這個(gè)概念，這對(duì)于兒童是極為不利的。因此，學(xué)校應(yīng)該積極應(yīng)對(duì)當(dāng)前的媒體環(huán)境，因地制宜的開(kāi)設(shè)相關(guān)課程，并聯(lián)合家長(zhǎng)一起，加強(qiáng)兒童的媒介素養(yǎng)教育，提高兒童的媒體內(nèi)容分辨能力，讓兒童免受不良廣告的侵害，從而保護(hù)兒童自身合法的廣告權(quán)益。

[基金項(xiàng)目：安徽省專業(yè)綜合改革試點(diǎn)項(xiàng)目（編號(hào)： 2013ZY056）;安徽省教育廳重大教研項(xiàng)目（2014ZDJY097）]

（作者單位：南京總醫(yī)院幼兒園;安徽科技學(xué)院管理學(xué)院）