新廣告法中兒童廣告管理的問題與建議

毛晴 雷宇

內容摘要：從兒童廣告的含義談起，針對新《廣告法》中關于兒童廣告的相關規定，參考國外規制兒童廣告的經驗與做法，提出了幾點對策建議：制定專門的《兒童廣告法》，并修訂完善相關法律;加強行業自律和監督審查及違法處置;學校及家長應該引入并重視媒介素養教育。

關鍵詞：廣告法 兒童廣告 管理

一、兒童廣告的含義

根據我國1993年7月15日由國家工商行政管理總局發布的《廣告審查標準》（試行）第五章第三十七條的規定，兒童廣告是指兒童使用的產品或有兒童參加演示內容的廣告。其包含了兩個方面的內容，“兒童使用的產品”是指以兒童為主要消費者或專用消費者的產品，如嬰幼兒奶粉、紙尿褲、兒童玩具、兒童圖書等，“有兒童參加演示”是指兒童作為主要角色參加演示、展現產品或服務特點的廣告。

根據2013年第六次人口普查的結果，中國目前0-14歲兒童人數人口為222，459，737人，占總人口的16.60%。隨著計劃生育政策的實施，很多城市家庭只有一個孩子，農村家庭的孩子也比以前少了很多，兒童在家庭中的特殊地位得到了進一步的加強，很多商家也敏銳的覺察到了這一現象，因此兒童越來越受到商家的重視，漸漸成了廣告的寵兒。兒童廣告就像空氣一樣，無處不在，無時不在，它悄悄的潛入兒童及家長的生活，成為不可分割的一部分，也潛移默化的影響著他們的消費行為。

二、新《廣告法》針對兒童廣告的相關規定及解讀

1995年版的《廣告法》實施20年以來，發揮了積極的作用，但是很多內容已經不適應現實廣告的需要，2015年4月，第十二屆全國人大常務委員會第十四次會議修訂并通過了《中華人民共和國廣告法》，并于2015年9月1日起實施，新的《廣告法》對兒童廣告做出了嚴格的規定。

新法第二章第十條，“廣告不得損害未成年人和殘疾人的身心健康。”這是從整體上對廣告內容提出的要求，其具體的廣告行為規范及其解讀如下：第一“禁止大眾傳媒向未成人發送任何形式的煙草廣告。”（第二十二條）;第二“不得利用不滿十周歲的未成年人作為廣告代言人。”（第三十八條）;第三“不得在中小學校、幼兒園內開展廣告活動，不得利用中小學生和幼兒的教材、教輔材料、練習冊、文具、教具、校服、校車等發布或者變相發布廣告，但公益廣告除外。”（第三十九條）;第四，“在針對未成年人的大眾傳播媒介上不得發布醫療、藥品、保健食品、醫療器械、化妝品、酒類、美容廣告，以及不利于未成年人身心健康的網絡游戲廣告。針對不滿十四周歲的未成年人的商品或者服務的廣告不得含有下列內容：勸誘其要求家長購買廣告商品或者服務;可能引發其模仿不安全行為。”（第四十條）。

新修訂的《廣告法》不僅有了原則性的規定，而且增加了許多具體的行為規范，法律更加細化，使得執行起來更加有可操作性，能更好的保護兒童的廣告權益，這是值得肯定的。但是筆者認為還存在一些問題，例如第三十八條“不得利用不滿十周歲的未成年人作為廣告代言人。”是為何以十周歲為年齡劃界的？因為無論是我國對“未成年人”的界定，還是對“兒童”的界定，都遠遠超過十周歲的年齡。如果說十歲的兒童心智不夠成熟，對自己代言的產品不具備分辨能力，那么十一至十四歲的兒童就具備嗎？最高人民法院、最高人民檢察院、公安部1984年3月31日《關于當前辦理拐賣人口案件中具體應用法律的若干問題的解答》中，關于嬰兒、幼兒、兒童的年齡劃分，應以不滿一歲的為嬰兒，一歲以上不滿六歲的為幼兒，六歲以上不滿十四歲的為兒童。對于“未成年人”的界定，我國法律規定原則上是18歲，但如果以自己的勞動維持自己生活的，年滿16周歲的自然人，也可視為完全民事行為能力人即成年人，所以“未成年人”最寬泛的理解是是16歲以下。查閱相關的國外法律文獻，兒童廣告也大都是以十四歲為界。因此筆者認為新《廣告法》中關于兒童廣告代言人的年齡劃分值得商榷。

第四十條“在針對未成年人的大眾傳播媒介上不得發布——以及不利于未成年人身心健康的網絡游戲廣告。”這樣的規定和之前全面禁止面向未成年人的網游廣告相比，有了很大的進步，因為并不是所有的網游都是有害的。但是，新法律的規定“不利于未成年人身心健康的”，這個原則怎么把握，沒有具體的更加清晰明確的判斷標準及實施細則，不利于在現實生活中執法部門對此規范進行操作和落實。

三、國外兒童廣告管理的經驗

西方國家將兒童廣告視為有別于成人廣告，進行特殊管理的廣告領域，因此對兒童廣告的管理非常嚴格。經過多年的發展，逐步形成了政府管理與行業自律相結合的管理體系。

首先，西方國家專門針對兒童廣告做出了非常具體、非常細化的管理規定。瑞典是第一個禁播兒童廣告的國家，早在1991年就頒布法律，全面禁止針對12歲以下兒童的電視廣告。2006年美國國會通過法案，對兒童廣告做出了嚴格的規定，具體措施包括：每小時商業廣告的時間不超過10%，即6分鐘;禁止在兒童節目中插播垃圾食品廣告;特殊藥品廣告只能在晚上10點以后播出等。意大利修訂的《廣電法案》規定14歲以下兒童禁止拍攝電視廣告。英國制定了《廣告法》、《兒童與青年法》、《獨立廣播電臺法》等，這些法規對兒童廣告的很多細節作了具體的規定。法國規定不得在針對兒童的廣告中出現兒童模特。希臘嚴格禁止在7：00至22：00做有關玩具的電視廣告。

其次，通過行業自律，來實現對兒童身心的保護。國際廣告協會制定了《國際廣告從業準則》，具體規定了兒童節目廣告準則，一些國家的行業自律組織下專門設立兒童廣告審查部門，更加嚴格的為兒童廣告把關。

和西方的法律相比較，我國法律法規中關于兒童廣告的規定的不足非常明顯。首先，立法層次比較低，對兒童廣告約束較多的《廣告審查標準》為國家工商行政管理總局發布的法規，權威性的大法只有《廣告法》一部;其次，內容多為籠統性概括性的語言表述，可操作性較差，定量的限制較少，即使是修訂的《廣告法》對兒童廣告活動的規范有了很大的改進，但是仍然有很多現實中的兒童廣告活動和現象未納入法律管理范疇之內;再者，對虛假不良廣告法律責任的承擔等方面的規定尚需細化和完善。新修訂的《廣告法》在違法處置方面的力度加大了，但是兒童廣告作為一個特殊的領域，筆者認為應該利用更加嚴格的法律懲處措施，讓虛假廣告、違法廣告無處藏身。

四、關于兒童廣告管理的幾點建議

（一）制定專門的《兒童廣告法》，并修訂完善相關法律

兒童是一個特殊的群體，兒童廣告也是一個特殊的領域，筆者認為中國應該吸取外國優秀的做法，制訂專門的兒童廣告管理法律法規，并且細化到各種媒體兒童廣告的表現形式、時間、代言人等，例如針對兒童電視廣告，可以對播放兒童電視廣告的時間加以明確的限定;對兒童電視廣告的表現內容和手法作出限制;明確廣告審查標準，成立專門委員會等機構來定期審查、接受申訴等;對違規進行兒童電視廣告制作或播放的，應規定具體的法律制裁措施。專門的兒童法律法規以及具體的限制措施能更好的保障兒童的合法權益。

兒童權益保護的問題，不僅僅是一部《廣告法》能夠統籌完善的，不僅應該繼續對目前的《廣告法》相關條例進行擴充完善，制定專門的《兒童廣告法》，而且還應不斷修訂完善《未成年保護法》、《消費者權益法》等法律法規，建立健全兒童權益保護的法律體系。

（二）加強行業自律和監督審查及違法處置

首先，應該加強廣告行業協會的自律管理，特別是商家和大眾媒介，在制作和發布兒童廣告時，應該遵守相應的法律要求及倫理道德規范，做到嚴于律己，當然，光靠自律是不太現實的，在利益誘惑面前，自律的力量也是有限的。其次，國家工商行政管理部門應該成立專門針對兒童廣告的機構，認真履行兒童廣告的審查與監督責任，對違反法律規定的應該嚴格執法，在法律允許的范圍內加大處罰力度，做到執法必嚴，違法必究。再次，消費者協會和其他消費者組織、社會團體，也應該承擔起社會監督職責，對于違反法律規定的兒童廣告行為，及時進行投訴、舉報。

（三）學校及家長應該引入并重視媒介素養教育

面對五花八門的媒體，龐雜的媒體資訊，什么是可以接受的，什么是應該抵制的，有選擇性的觀看媒體，接受媒體內容，培養良好的媒體選擇及分辯意識，這就是媒體素養教育的含義。國外很多發達國家如美國、英國、德國等在20世紀80-90年代已經意識到媒介素養教育的重要性，并從幼兒園開始開設相關課程，我國臺灣及香港地區也在20世紀末開始在幼兒園及中小學開設媒介素養課，但是內地幼兒園及中小學媒介素養教育的現狀卻不容樂觀，很多教師及家長甚至不知道這個概念，這對于兒童是極為不利的。因此，學校應該積極應對當前的媒體環境，因地制宜的開設相關課程，并聯合家長一起，加強兒童的媒介素養教育，提高兒童的媒體內容分辨能力，讓兒童免受不良廣告的侵害，從而保護兒童自身合法的廣告權益。

[基金項目：安徽省專業綜合改革試點項目（編號： 2013ZY056）;安徽省教育廳重大教研項目（2014ZDJY097）]

（作者單位：南京總醫院幼兒園;安徽科技學院管理學院）