淺析我國行政執(zhí)行強制制度

羅攀

摘 要 稅務(wù)行政強制作為行政強制在稅收領(lǐng)域的適用，隨著稅收在我國經(jīng)濟生活中地位和作用的日益顯著而受到人們的關(guān)注，本文針對稅務(wù)行政強制的法律環(huán)境保障及稅務(wù)行政強制制度本身存在的缺陷和完善，從行政強制的立法思考，行政強制措施與行政強制執(zhí)行的分界，行政強制措施的立法，及行政機關(guān)違反《行政強制法》的法律責(zé)任角度進行分析。

關(guān)鍵詞 行政強制；立法；稅務(wù)

一、行政強制的概述

為了規(guī)范行政強制的設(shè)定和實施，保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法履行職責(zé)，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，2011年6月30日第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十一次會議通過了《中華人民共和國行政強制法》，自2012年1月1日起施行。這是我國行政法制建設(shè)領(lǐng)域的又一部重要法律。它既是一部規(guī)范政府權(quán)力的法律，同時也是一部保護公民權(quán)利的法律。稅務(wù)行政強制，是稅法賦予稅務(wù)機關(guān)的一項重要權(quán)力，是保證國家稅收及時足額入庫，打擊偷逃騙稅，維護稅法和稅務(wù)機關(guān)尊嚴的重要法律手段。稅務(wù)行政強制作為行政強制的一種，一方面體現(xiàn)在征稅主體（稅務(wù)機關(guān)）對于納稅主體行為的評判過程中，另一方面則體現(xiàn)在征稅行為受阻后其內(nèi)容的實現(xiàn)上。為了實現(xiàn)稅收征收管理職能，維護依法治稅的良好外部環(huán)境，無論納稅人是否主動履行義務(wù)，稅務(wù)行政強制都是不可缺少的。由于我國的法制建設(shè)起步較晚，行政強制制度的不夠完善，才造成了在稅收征收管理過程中一些強征強收行為的發(fā)生。在實施行政強制過程中，要把握好行政強制的合法性原則、適當原則、教育與強制相結(jié)合原則、禁止利用行政強制權(quán)謀取利益原則、保障當事人程序權(quán)利和法律救濟權(quán)利原則。

二、行政強制的立法思考

行政強制立法的立法目的主要有三個方面，一是賦予行政主體必要的手段，保證行政主體履行職責(zé)；二是規(guī)范行政強制領(lǐng)域的“濫”、“亂”、“軟”問題，維護公共利益和公共秩序；三是對行政強制進行規(guī)范，避免和防止權(quán)力的濫用，以保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。有專家形象地說：“這是一個天平，要把它擺平，既要給行政機關(guān)權(quán)力，又要給老百姓救濟和保護。”行政強制的立法目的主要包括以下幾個方面：

（一）保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法履行職責(zé)，保證行政主體履行職責(zé)。行政強制在行政管理中是行政機關(guān)不可或缺的一種方式。其一，因其直接強制所產(chǎn)生的行政效率，行政強制措施是行政機關(guān)及其工作人員較為青睞的權(quán)力之一，嚴重威脅著公民權(quán)利和自由。其二，行政強制是一種直接作用于行政相對人人身和財產(chǎn)的“物理性”權(quán)力，容易侵犯公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，引起行政相對人的不滿，甚至激化矛盾。因此，亟須法律對行政機關(guān)實施強制權(quán)力予以必要的限制和監(jiān)督，防止行政執(zhí)法的隨意性過大。如果沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定，行政機關(guān)可能通過多種方式自授或者尋求他授行政強制權(quán)，這可能是出于行政管理的實際需要和合理需求，也不免有行政權(quán)自我擴張的私欲。為此，《行政強制法》中有關(guān)行政強制的規(guī)定應(yīng)運而生。

（二）規(guī)范行政強制領(lǐng)域的“濫”、“亂”、“軟”問題，維護公共利益和公共秩序。在現(xiàn)實執(zhí)法環(huán)境中，行政強制濫用、亂用和無用的現(xiàn)象數(shù)不勝數(shù)，因此，行政強制的存在有其合理性。因為如果危害社會或公民的違法行為和危險事件發(fā)生，行政機關(guān)卻不能及時釆取強制措施加以預(yù)防和制止，或行政機關(guān)已經(jīng)作出了公民必須履行某一義務(wù)的決定，公民卻可以置之不理，行政機關(guān)對此無能為力，行政機關(guān)就將無法履行其保護社會公共利益、保護公民合法權(quán)益的職責(zé)；或者，它將毫無權(quán)威，國家行政管理將無法順利進行。可見，行政強制在實際生活中是必不可少的。因此，如果不對行政強制予以合理的立法規(guī)范，既有可能使得行政權(quán)力、行政決定濫用、亂用現(xiàn)象頻頻發(fā)生，也有可能使得行政管理、行政執(zhí)法不能做到令行禁止，導(dǎo)致行政效能無用，無法履行行政管理職責(zé)。

（三）對行政強制進行規(guī)范，避免和防止權(quán)力的濫用，以保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。行政強制兼顧公共利益和行政相對人的合法權(quán)益，既保障行政機關(guān)履行職責(zé)，也要保護社會公眾的合法權(quán)益，這一點在《行政強制法》的立法中有諸多體現(xiàn)。規(guī)范和限制行政強制的設(shè)定、實施方式和實施程序的目的是為了規(guī)范和限制行政強制的行使，保證行政強制不侵犯公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。《行政強制法》這一部名為“強制法”的立法宗旨并不是要任意擴大行政機關(guān)的權(quán)力，為某些行政違法行為撐腰打氣，而在于防止強制力的濫用，試圖把強制權(quán)運用到最小、最少，處處體現(xiàn)的是保護公民權(quán)益的立法精神，而《行政強制法》中的行政強制也將成為公民抵御強制權(quán)力侵害的盾牌。《行政強制》法作為一部保護行政相對人合法權(quán)益、維護公平與正義、促進社會和諧的法律宗旨不言而喻。

三、“行政強制措施”與“行政強制執(zhí)行”的分界

將“行政強制措施”與“行政強制執(zhí)行”清晰分界，有助于立法機關(guān)正確地分別設(shè)定行政強制措施和行政強制執(zhí)行，有助于行政機關(guān)在實施行政強制中運用正確的強制手段，有助于行政機關(guān)正確地分別遵循行政強制措施的程序和行政強制執(zhí)行的程序。有助于防止誤將行政強制措施作為行政強制執(zhí)行申請人民法院強制執(zhí)行，有助于對以往行政強制措施和行政強制執(zhí)行進行有效梳理和清理，有助于人民法院確定行政訴訟中的司法管轄制度。

根據(jù)第9條規(guī)定，行政強制措施的種類有：（一）限制公民人身自由；（二）查封場所 設(shè)施或者財物；（三）扣押財物；（四）凍結(jié)存款 匯款；（五）其他行政強制措施

第12條規(guī)定了行政機關(guān)實施行政強制執(zhí)行的手段有：（一）加處罰款或者滯納金；（二）劃撥存款 匯款；（ 三） 拍賣或者依法處理查封扣押的場所設(shè)施或者財物；（四）排除妨礙恢復(fù)原狀；（ 五） 代履行；（六）其他強制執(zhí)行方式。

無論行政強制措施還是行政強制執(zhí)行，都是行政強制機關(guān)（行政機關(guān)或人民法院）以強制手段迫使當事人的行政義務(wù)得到履行。然而，這種義務(wù)內(nèi)容是不作為或容忍義務(wù)者，是行政強制措施，如果這種義務(wù)是作為義務(wù)者，那就是行政強制執(zhí)行。這是最為關(guān)鍵的內(nèi)質(zhì)層次的區(qū)別標準。行政強制措施具有暫時性，屬于中間行為，行政強制執(zhí)行屬于最終行為。

四、行政機關(guān)違反《行政強制法》的法律責(zé)任

行政機關(guān)實施行政強制，有下列情形之一的，由上級行政機關(guān)或者有關(guān)部門責(zé)令改正，對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給與處分：（1）沒有法律、法規(guī)依據(jù)的；（2）改變行政強制對象、條件、方式的；（3）違反法定程序?qū)嵤┬姓娭频模唬?）違反《行政強制法》規(guī)定，在夜間或者法定節(jié)假日實施行政強制執(zhí)行的；（5）對居民生活采取停止供水供電供熱供燃氣等方式迫使當事人履行相關(guān)行政決定的；（6）有其他違法實施行政強制情形的。

行政機關(guān)將查封、扣押的財務(wù)或者劃撥的存款、匯款及拍賣和依法處理所得的款項，截留、私分或者變相私分的，由財政部門或者有關(guān)部門予以追繳；對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予記大過、降級、撤職或者開除的處分。行政機關(guān)工作人員利用職務(wù)上的便利，將查封、扣押的場所、設(shè)施或者財務(wù)據(jù)為己有的，由上級行政機關(guān)或者有關(guān)部門責(zé)令改正，依法給與記大過降級撤職或者開除的處分。行政機關(guān)及工作人員利用行政強制權(quán)為單位或者個人謀取利益的，由上級行政機關(guān)或者有關(guān)部門責(zé)令改正，對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。行政機關(guān)違反《行政強制法》規(guī)定，智靈金融機構(gòu)將款項劃入國庫或者財政專戶意外的其他賬戶的，對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。

這體現(xiàn)了我國行政強制法的行政主題遵守有法可依有法必依的原則，符合我國社會主義法治建設(shè)的基本要求。

五、完善稅務(wù)行政強制工作的若干建議

（一）加強欠稅管理，從源頭上減少不必要的行政強制

通過加強對欠稅的跟蹤管理，在保證欠稅追繳入庫的前提下盡可能減少不必要的稅務(wù)行政強制執(zhí)行。一是加強日常欠稅清繳工作，利用欠稅公告、納稅信用等級評定、阻止欠稅人出境、行使代位權(quán)和撤銷權(quán)等多種手段提高納稅遵從度；二是要做好稅法宣傳和工作溝通；三是對于信用良好但確實有困難暫時難以足額納稅的企業(yè)，制定欠稅清繳計劃，幫助企業(yè)清繳欠稅。

（二）加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升執(zhí)法人員的執(zhí)法水平和法制意識

為防范稅務(wù)行政強制執(zhí)行中出現(xiàn)的各類執(zhí)法風(fēng)險，應(yīng)加大對稅收執(zhí)法人員的教育和培訓(xùn)力度，建立一支業(yè)務(wù)能力強，法律意識高的執(zhí)法人才隊伍。一是要提高執(zhí)法水平。通過專家講座、學(xué)習(xí)交流、案例分析等方式，提升執(zhí)法人員對各項稅收法律法規(guī)的理解能力和正確運用法律法規(guī)解決實際問題的能力。二是要增強法制意識。要注重法制教育，增強依法行政觀念，摒棄“重實體，輕程序”的錯誤思想，樹立程序優(yōu)先的意識。

（三）建立完善的監(jiān)督機制，將行政強制執(zhí)行工作納入績效考核

稅務(wù)機關(guān)應(yīng)建立完善的監(jiān)督機制，加強對稅務(wù)行政強制執(zhí)行事前、事中、事后的跟蹤監(jiān)控。一是建立案件移送審查制度，對準備進入強制執(zhí)行程序的案件，移交法制部門進行全面審查；二是要規(guī)范稅務(wù)行政強制執(zhí)行實施過程中的具體操作；三是進行事后復(fù)查，總結(jié)問題與不足，推廣先進經(jīng)驗；四是要將行政強制執(zhí)行工作納入績效考核，推動基層稅務(wù)機關(guān)全面開展強制執(zhí)行工作，促進稅務(wù)行政強制執(zhí)行工作不斷完善。

參考文獻：

[1]胡建淼.行政強制措施與行政強制執(zhí)行的邊界劃定[J].法學(xué).2002（06）

[2]王紅君.關(guān)于行政強制法立法的思考