試析社區治理中提高居民參與度的臺灣經驗

沈莘

摘 要：社區治理作為城市管理的基石，在充分發揮社區群眾的力量，推進經濟社會共同進步方面起著不可替代的作用。完善的社區治理也有助于構建和諧舒適的生活氛圍，進一步提高人民群眾的生活水平和生活質量。本文總結了我國臺灣地區社區建設的發展歷程和成功經驗，并對社區建設中如何進一步提高居民的參與度提出了建議。

關鍵詞：社區治理；社區居民；參與；臺灣經驗

社區居民是社區的主體，因此社區的建設必須要有社區居民的參與，這是完善社區治理的內在要求，也是社區發展的根本動力和保證。但是在現實中，仍然存在著居民參與度不高，參與質量較低等問題。日前，筆者實地考察了臺灣臺北、新竹、高雄等市的社區，其社區建設給人留下最深刻印象的是其相對完善的治理結構以及社區居民對社區事務的高度參與，這也給我們提供了有益的經驗借鑒。

一、臺灣地區社區建設發展回顧

目前，臺灣城市社區的正式組織架構是區—里—鄰，臺灣的里普遍不大，僅有1名里長負責處理日常的事務，還有1名干事，干事屬于公務員，其職責是聯系幾個里，并處理一些與居民相關的行政性事務。里長由選舉產生，職能單一，主要負責社區內部事宜，里下也多有鄰長等下層組織。回顧其發展歷史，可以把臺灣地區的社區建設歸結為兩大階段：社區發展與社區營造。

（一）社區發展階段。社區發展階段始自上世紀60年代。

1965年，臺灣地方政府頒布政策，確立了社會發展的七項主要工作，其中之一就是社區發展。為了促進社區的發展，臺灣又專門制定了《社區發展工作綱要》并于1983年更名為《社區發展工作綱領》，明確了以村、里組織為單位，推動社區發展。到90年代初，進一步明確了社區建設的主要內容為三大方面，即公共設施建設、生產福利、居民精神倫理，社區建設要實現的三大目標為增進生活條件，提高生產效能，改善生活環境。總的來看，這一階段的社區建設，其主要特征是政府扮演了主導者的角色，通過政府的強勢推動與投入來促進社區發展，而忽略了社區自主意識的提升。“一切的成果所要彰顯的是政府照顧基層的美意及人民對政府的感謝與擁戴，因此，工作重點在于如何成就國家的富強而不是如何凝聚小區意識。”因為過于依靠政府單方面的推動，社區建設過程中民眾參與熱情不高，無法喚起社區居民的社區意識和自主性。

（二）社區營造階段。1994年，臺灣的社區建設開始由“社區發展”階段轉入“社區營造”階段。臺灣“文建會”制定了“社區總體營造計劃”，以社區文化的發展作為切入點，通過改善社區環境，形成社區意識，最終使社區成為一個生命共同體。為了達成這一目標，文建會還推出了一系列的細化方案。對照“社區發展”階段，“社區營造”階段的社區建設，最突出的特征就是摒棄了政府單方面主導的做法，轉為鼓勵社區居民自下而上的自發參與，從而使居住在同一社區的民眾形成歸屬感和共同體的意識，共同規劃設計社區的未來發展前景。在自發參與社區建設的過程中，社區居民的自主能力不斷恢復并提升，參與社區公共事務的積極性不斷提高，社區也逐漸成為自我管理的“生命共同體”。

二、臺灣地區社區治理的成功經驗

（一）政府由社區建設的指導者轉變為引導者。在社區發展階段，作為社區主體的民眾基本被忽略，社區建設完全由政府單方面來主導，政府既是社區建設的決策者和規劃者，又是實際的開發者，這使得社區民眾完全失去了經營管理社區的興趣和權利，也不利于培養民眾管理社區的能力。到了社區營造階段，社區居民開始參與到社區的規劃建設中來，對社區的發展擁有了真正的發言權和影響力，依靠自己的力量處理社區事務、解決社區問題，從而凝聚起社區意識和歸屬感，以最大的熱情打造出各具特色的社區。與此同時，政府的角色定位不再是唯一的主導者，而是更注重于扮演引導者的角色，引導民眾參與社區發展，塑造民眾社區意識。

（二）多元化的社區建設主體。在社區營造階段，社區建設的主體不再是單一的政府，而是呈現出多元化的特點，相關政府部門、專家學者、社會組織、社區工作者、社區民眾共同解決社區的問題、協力推動社區的發展。其中，社會組織發揮了巨大的作用。社會組織既是社區服務的具體承擔者，又是社區參與的推動者，更為居民社區參與提供了平臺和載體。一方面，社會組織聯結了各方資源和關系，為社區成員間的內部溝通以及社區與外界的聯系搭建起平臺，為社區民眾的利益訴求和意見表達開辟了渠道；另一方面，社會組織作為社區民眾、社區內單位在共同的社區意識作用下形成的共同體，可以為社區提供服務，培養社區民眾的主體意識，促進社區民眾的感情交流、自助互助，使社區民眾參與社區公共事務的熱情不斷提升，從而為鼓勵和培養參與意識提供平臺和載體。

（三）提高社區居民的參與意愿和能力。臺灣社區治理的成功經驗之一就是政府最終認識到社區建設不能僅僅依靠自身的推動，必須要引導社區的主體，也就是社區居民參與到社區建設進程中來，激發民眾的興趣，發揮民眾的作用。一方面，大力培養社區居民對社區的認同感。為了提升民眾對社區的歸屬感和認同感，形成共同體意識，社區營造階段的社區建設，以文化活動為切入點，這顯然更貼近民眾的日常生活，使民眾產生親切感和熟悉感，從而形成社區居民的共同體意識。結合不同社區的特點以及各具特色的文化底蘊，通過多種形式的宣傳、倡導與服務，逐漸使得社區居民了解社區、熟悉社區，內心的陌生感與疏離感開始消除，內在的參與熱情開始迸發，社區居民開始認同社區、關愛社區、支持社區。另一方面，不斷提升社區居民的參與能力。從某種意義上講，臺灣的社區營造也是一場“育人”運動。為了讓社區民眾有能力經營管理好自己的社區，協力建設自己的家園，臺灣推出了社區人才計劃，著力培育了大批的社區領導人才、策劃人才和管理人才，從而使社區民眾能夠切實地投入到社區營造的進程中。

（四）完善參與機制。一方面，賦予居民一定的社區自治權，社區的公共事務由社區全體居民進行決策，不斷完善社區的民主選舉、決策以及監督機制，切實推進社區管理和服務的規劃化、制度化，逐步實現社區居民的自我管理和自我服務。另一方面，由政府出臺相關政策，明確規定社區民眾參與社區事務的權利與義務，以及社區成員從事志愿服務的時間及內容。為了保證志愿服務的可持續性，還專門制定了鼓勵性的政策條款。同時，加強政府部門、社會組織與社區居民間的經常性聯系，賦予并充分發揮社區居民代表的溝通和監督職能，從而為社區居民參與社區公共事務提供了堅實的保障。

三、社區治理中提高居民參與度的對策建議

黨的十八屆三中全會提出要創新社會治理，要實現這一目標，必然需要改進社會治理方式，更加強調社會各界的共同參與，不斷激發多元主體的參與熱情。我國臺灣地區的社區建設中，民眾對社區建設的高度參與，無疑為我們完善社區治理方式帶來了靈感，提供了有益的經驗借鑒。

（一）不斷提升居民的社區主體意識和歸屬感。社區和每個人的家庭不同，缺乏血緣聯系和感情紐帶；社區和每個人的工作單位也不同，缺乏直接的利益相關性。因此，要使居民積極投身社區事務，就要培養居民的社區意識。要培養社區意識，一方面要靠文化認同，在價值觀、思想和生活方式上找到同一的感覺，這就需要加大宣傳力度，營造“社區是我家”的濃厚氛圍。要宣傳社區的服務宗旨、服務內容、工作性質、群眾最關心的事，讓社區居民，特別是中青年了解、熟悉社區服務的各項職能，發揮好聯系群眾的橋梁、紐帶作用，做到上情下達，下情上傳，引導全體居民廣泛參與社區事務管理。同時，在社區公共事務的決策中，要有意識地與社區居民協商、溝通，主動征求意見，從而使社區居民對社區產生主體意識和歸屬感。同時，盡可能將工作單位的服務功能向社區轉移，強化居民與社區的利益關系。因為利益往往是參與社區管理的最主要的驅動力。當居民切身感受到社區建設與自身的利益密切相關時，參與社區事務的內驅力自然就會萌生。

（二）大力培育社區組織。要借鑒臺灣經驗，切實推進社區組織的發展，從而為居民參與社區公共事務提供有效的平臺與載體。社區居委會作為社區自治組織，要努力轉換角色，真正體現出反映居民集體意志、提供公共服務的職能來。同時，在提供公共服務的過程中，還要推動和鼓勵更多的社區居民參與到社區的建設中來。業主委員會是業主自治組織，要充分反映業主的意見，維護業主的權益。同時，要大力培育各種類型的社區民間組織，因為其源于社區、立足社區、服務社區，在居民社區參與中發揮著不可忽視的作用。可以組建社區志愿者服務隊、社區文體隊伍等。這樣，可以整合社區資源，為社區居民提供便民利民服務，實現社區服務模式的多樣化；可以讓社區文體骨干有機會參與到社區活動中來，帶動更多的人一起娛樂、休閑。文化是社區的靈魂，豐富多彩、健康向上的文化活動，可以為居民群眾提供參與社區的機會，為有一技之長的居民提供發揮平臺。

（三）不斷完善居民參與機制和渠道。一是要不斷完善居民參與的機制建設。要不斷拓寬社區居民參與社區事務的渠道和途徑，切實賦予社區居民對社區自治組織的選舉權、罷免權和監督權，以及對社區公共事務的參與權和決策權。要逐步提高社區居委會直接選舉比例。開辟網絡媒體、移動設備等符合時代發展的新的參與途徑。二是要健全社區議事協商制度。只要是涉及社區居民公共利益和公共服務的事項，都要納入議事協商范圍，并建立社區聽證等多種形式的對話機制，從而提高社區民主協商的制度化和規范化水平。要加強人大代表、政協委員與社區的聯系，就大家普遍關心的熱點問題聽取社區居民的意見，反映社區居民的要求。三是要推進社區信息公開制度。要健全社區信息公開目錄，拓寬信息公開范圍，將社區黨務、財務、服務以及社區的辦事流程、工作進度等都置于社區居民監督之下。穩步推進社區居民對基層政府及其派出機構工作情況的評議工作，并將評價結果作為其工作績效的重要參考依據，保證民主監督的經常化與有效化，使居民群眾真正了解民主自治、參與民主自治，感受民主自治。

（四）打造高水平的社區工作者隊伍。實現社區自治不僅需要賦予自治的權利，還需要提升自治的能力。因此，打造一支高水平、高素質的社區工作者隊伍就顯得極為關鍵，將對社區自治的真正實現起到重要的作用。要加強社區工作者的職業培訓力度，對居委會工作人員進行普及性的在職培訓和上崗培訓，為優秀工作者提供接受專業學歷教育的機會，從而避免因居委會工作人員文化素質偏低、工作方法陳舊而難以激發居民參與熱情的問題。要建立健全崗位聘用制度，創新用人激勵機制，在全社會范圍內公開招聘社區自治所需的各類專業人才。

（五）推動社區內單位參與社區建設。要調動社區內單位的參與積極性，營造社區共建的氛圍。社區內單位包括了社區地域內的部隊、機關、事業單位、國有企業、私營企業等。在當前的社區建設中，普遍存在著社區內單位參與率不高、參與分布不均、參與程度不深等問題。因此，要大力營造社區共建的氛圍，通過豐富政務公開方式、完善聽證、協商制度等多種方式，密切社區與社區內單位的關系，不斷推進社區內單位參與社區建設。