上海環境鄰避沖突治理探究

◎文/沈瓊璐 楊蓓蕾

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上海環境鄰避沖突治理探究

◎文/沈瓊璐 楊蓓蕾

隨著城鎮化和科技的發展，為了滿足大眾社會生活日益增長的需求，政府需要不斷配置各類各級公共設施，提供各種社會化服務，保障城市有效運轉。然而，并非所有的城市公共設施都受城市居民歡迎，一些特殊的公共設施，如火葬場、殯儀館、墓地、垃圾焚燒廠、污水處理廠、加油站、變電所等，在提升全社會公民生活品質的同時，也給公共設施附近的居民制造出負外部性，常常遭到一些居民的抵制，產生鄰避沖突。

“鄰避”即“not in my back yard”（簡稱“NIMBY”），最早由英國記者 Emilie Travel Livezey于1980年提出，描述當時美國人普遍對于化工垃圾極為警覺和反感的態度，后被媒體和學界廣泛使用，臺灣學者李永展將其翻譯為“鄰避”。上海作為我國城市化水平較高的城市，隨著工業化進程的加快、市民生活水平的提高、環保組織的興起，市民對自身健康越來越重視，鄰避沖突，特別是環境鄰避沖突日益突出。

上海環境鄰避沖突治理現狀

1.上海政府關于環境鄰避沖突治理的制度安排

對公共基礎設施項目的審批和建設，我國已有《中華人民共和國行政許可法》、《中華人民共和國招標投標法》、《國家重點建設項目管理辦法》和《關于堅決制止電站項目無序建設的意見》等法律法規作了相關規定。環保部規定項目建設單位除了向環保部門報送環評報告書以外，還要同時提交報告書簡本，后者直接向公眾公開，其中包括公眾參與的全文篇章。目的是為了能讓普通居民也能讀懂環評報告書，真正參與到其中來。

對于鄰避設施，從項目立項到開始建設，其中的一個重要環節就是風險評估。2009年，我國對于重大決策確立了社會穩定風險評估機制，以期在前端控制風險。但在實踐過程中，由于決策屬于意識形態，不容易考核和評估，社會穩定風險評估就逐漸轉向對項目做評估，以便為設計應急預案提供參考。2012年，國家發改委下發了《重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法》，其中明確要求社會穩定風險評估應當獨立成篇。此后，報批項目除了項目可研報告、申請報告外，必須附上社會穩定風險評估報告。

上海根據國家規定，細化制定了本地的法律法規，如《上海市建設工程設計招標投標管理暫行辦法》、《上海市城市基礎設施特許經營管理辦法》等，以求在基礎設施建設初期達到合法化要求。這些規定對環境鄰避設施的選址、建設具有同樣效力。在社會穩定風險評估方面，上海早在2009年就開展了重大固定資產投資項目社會穩定風險評估工作，于7月率先在浦東新區、徐匯區、閔行區以及市發改委和建交委試行建立此項機制，并陸續下發了《關于深入開展重點建設項目社會穩定風險評估工作的通知》、《上海市重點建設項目社會穩定風險評估咨詢服務收費暫行規定》、《上海市重點建設項目社會穩定風險評估咨詢服務收費暫行標準》、《上海市重點建設項目社會穩定風險評估報告編制指南》和《上海市重點建設項目社會穩定風險評估報告評價指南》等文件，以期將風險控制提前，將風險應對做到心中有數。在項目建設階段，上海制定了《上海市建設工程質量和安全管理條例》、《上海市建設工程檢測管理辦法》等相關規定，力圖基礎設施項目在建設過程中符合相關的質量和安全要求。

目前，上海市建設項目（包括鄰避項目）通過流程嚴格按照國家相關規定執行，具體如圖：

圖　項目通過流程

2.上海環境鄰避沖突治理主體

上海環境鄰避沖突治理的主體主要為政府，開發商、居民及社會組織等其他主體（或利益相關者）參與有限。政府在鄰避沖突治理中，往往注重沖突發生后的危機管理和公關，忽視源頭預防。政府在決策過程中傾向于“去政治化”，過多考慮其技術性，優先考慮決策的經濟性，有時忽略價值判斷。如在鄰避設施的選址過程中多參照專家意見，很少讓相關居民參與進來，表達對風險的評估、風險的承受意愿及環保與經濟發展的權衡等意見。政府試圖通過這種方式避免矛盾和沖突，然而在實踐過程中，這種缺乏有效溝通的決策模式容易引發各種鄰避沖突行為。

3.上海環境鄰避沖突治理結局

在上海環境鄰避沖突事件中，其治理的結果以“多輸”為主。多輸不是以居民抗爭勝利與否作為輸贏的標準，而是指治理不當產生多方受損的局面。作為鄰避設施，本為城市發展所需要，造福于一方的設施，由于居民抗爭，最后無法上馬或停止，整體利益或福利受損。

如在同濟北苑變電站事件中，居民聯合反對原先規劃建造幼兒園的用地改為建造變電站，在理性抗爭下，變電站建設項目取消，但城市生活工業用電得不到滿足，政府仍會被指責不作為；在上海磁懸浮事件中，周邊居民進行大規模散步行動，項目至今無法啟動。

存在的問題

1.政府制度設計不到位

（1）鄰避沖突解決制度不健全。盡管上海根據其城市特色細化制定了相關比較詳細的制度，來保證鄰避設施合法性和建設的質量，但落實過程不盡理想。政府往往不通過雙方的談判和協商或者沒有對等的談判和協商，或在周邊居民尚不了解鄰避設施等情況下就開工建設，不可避免使得周邊居民利益被侵害。另外，當居民利益受損時，沒有足夠的公共參與渠道供居民表達訴求，體制內的抗爭方式往往只能采取上訪的方式，但效果并不理想，促使體制外的抗爭方式不斷涌現。集體聚會、阻礙交通、集體靜坐和拉標語喊口號等形式影響著社會的和諧發展，也挑戰著現今的法律法規底線。

（2）司法救濟制度存在缺陷。政府通過的鄰避項目一般都有各項合法手續，居民很難獲得具有說服力的證據說明政府行為不當，或從法律角度指出自身哪些合法權益受到侵害。如在江橋垃圾焚燒廠事件中，根據《生物質發電項目環境影響評價文件審查的技術要點》中的垃圾焚燒廠廠址選擇“不得在城市建成區”這一規定，居民認為江橋垃圾焚燒廠擴建是違反規定的，而且上海環境科學研究院在環評報告中也明確承認江橋是“城市建成區”。但是，上海環科院卻又以此項目是“擴建”而非“新建”為理由，堅持項目的合法合理性。同時，居民因其權益受侵害而進行抵抗，要求維權時，政府往往會先消極處理，而這種行政不作為盡管屬于行政訴訟范疇，但在實際操作過程中界限模糊。

2.涉事企業社會責任缺乏

在上海環境鄰避沖突事件的治理過程中，開發商過于重視經濟效益，看重在經濟社會中的角色，忽略了其自身應該承擔的社會責任。當居民對鄰避設施項目的選址、建設或運營感到不滿，從而產生沖突時，開發商往往認為沖突產生的原因與己無關，自己僅依法承擔建設或者運營的責任。

如在上海浦東御橋垃圾焚燒廠事件中，周邊居民對空氣污染抱怨連連，認為社區居民的生病和焚燒廠釋放出來的有毒有害氣體有關，但開發商上海浦城熱電能源有限公司認為，焚燒廠的排放是符合國家標準的，環保部門也一直跟蹤監測，并沒有引發環境問題，自己已經盡到責任了。這樣的心態使得開發商們在環境鄰避沖突事件中并不會主動采取一些行動來降低矛盾程度。

■ 麗日豐筆 關鵬/攝

3.社會信任缺失

（1）違規操作導致政府公信力降低。少數鄰避設施的建設，政府更多出于經濟利益而不是用地規劃以及環境影響評價的考慮而予以審批。項目建設前不告知，項目建設提上日程后，居民發覺此項目對社區環境存在造成損害的可能，導致民眾對政府的管理產生反感情緒。如在虹楊變電站事件中，變電站的規劃從最初的55000平方米縮小到如今的14644平方米，正文花園二期業主在得知這一規劃用地上的巨大差異后，堅持認為政府在土地的批租過程中有違法行為，從而加深對政府的不信任。

（2）居民對專家信任度降低。環境鄰避設施的選址是一項高度專業的需要科技知識的評估，居民認為受政府邀請的專家在項目的專業性上不值得參考，對于他們給出的專業意見、環評報告等都抱懷疑甚至抵觸態度。

（3）居民不信賴開發商。由于缺乏有效監督和職業道德的約束，開發商在有關鄰避設施建設和運營過程中，常常會向居民隱瞞相關消息。一旦居民得知開發商隱瞞消息的蛛絲馬跡，其不滿情緒會被迅速調動起來，認為開發商可能為獲暴利損害居民利益，進而促使沖突爆發。

4.居民抗爭非理性

居民對鄰避設施的反對往往不需要有任何技術層面、經濟層面或行政層面的理論知識，它關鍵是一項情緒性的反應。居民通過各種渠道了解到因為某些設施的建設不當而對環境、資源甚至生命財產造成損害的消息，給居民造成一種思維慣性，認為鄰避設施都是不安全的，而一些有害物質對環境的影響確實還在科學研究階段，這也使居民對鄰避設施更加擔憂。另外，“法不責眾”心理是鄰避沖突得以長時間持續，規模得以保持的一個重要心理因素。在鄰避沖突醞釀階段，由于抗爭居民都聚集在以小區為單位的較狹小空間內，他們之間情緒會互相影響，不滿情緒會不斷升溫。那些保持中立甚至不愿參與抗爭的個體會因為周邊壓力而屈從于大多數人的意見，參與到抗爭行列中。

對策建議

1.完善和切實執行相關法律，加強監督

（1）建立風險保障機制。通過將風險的控制前置，對重大決策切實地做風險評估，對可能會產生風險的環節和技術進行改進，盡可能降低風險發生的概率和程度，并在鄰避沖突之前或之中注重有效溝通，定期對設施及周邊環境進行監控和檢測，以降低居民對此的恐懼和抗拒程度。

（2）加強補償回饋機制。補償回饋機制是基于經濟誘因，一是彌補鄰避設施周邊居民對其承擔的成本，二是作為一種博弈手段，鼓勵政府、居民和開發商等在理性的渠道下就補償方案進行協商對話，從而在一定程度降低居民的抗爭情緒。補償回饋機制包括金錢補償和實物補償兩類，其中實物補償能惠及整個社區，以及下一代居民，是比較受歡迎的方式。

（3）完善責任監督機制。任何制度的良好運行，都少不了監督機制的配合。在鄰避沖突治理中，應該相應地完善責任監督機制，以保障風險保障機制、回饋補償機制和參與式的決策模式的順暢運行。

（4）引入參與式的決策模式。風險保障和補償回饋機制是否發揮作用，取決于在選址階段是否有居民的充分參與，是否能走出傳統的“決定-宣布-辯護”決策模式，建立一種參與式決策模式。如通過信息發布制度、信息反饋制度和公眾互動制度進行信息公開，通過搭建參與平臺來引導居民和開發商協商對話。

2.涉事企業勇于承擔社會責任

企業要盈利本無可厚非，但不能作為其唯一目的。現代社會中，往往盈利狀況好的企業，也是勇于承擔社會責任的企業。企業的社會責任不僅關系到自身的健康發展，也影響著整個社會的和諧穩定。

（1）做誠實守信、遵紀守法經營企業，避免鄰避沖突發生。企業應將目光放長遠，不過分計較一時得失，積極主動地承擔社會責任，保護環境、安全生產、遵守社會道德和維護公共利益。

（2）公開、坦誠處理鄰避沖突。鄰避沖突一旦發生，作為利益相關者，應該擺正態度，主動與居民協商溝通，傾聽居民的意見，公開企業的相關信息，以期解決矛盾，樹立良好的企業形象。

（3）社會協同監督企業。整個社會應參與到對企業經營的監督和管理之中，如對不負責任的企業進行曝光和處罰，對勇于承擔社會責任的企業進行表彰與嘉獎。

3.推動建立公正的第三方，推進社會信任

引入第三方評估機構或者環境保護團體對于降低風險有重要意義。一個雙方都信賴、具有專業性和獨立性、能對政府的政策進行客觀評估和判斷的第三方組織能擔任橋梁的作用，用他們的專業知識把抗爭居民從非理性拉回到理性的軌道上，從而促進利益相關者之間的協商對話。

4.培養公民精神，促進理性參與

公民精神是實現公民治理、公共參與的前提。一方面要促進公民的政治參與，只有在實踐中，公民才能切身體會到權利和義務，并迅速培養起自身的參與意識與能力。另一方面，公民精神的培養是個長期的持續過程，應當多管齊下，如通過學校教育、社會媒體報道等方式。

城市建設離不開各類公共設施包括鄰避項目，期待未來我們能妥善處理各類鄰避沖突，實現城市公共設施建設的多贏局面。

（作者單位：同濟大學經濟與管理學院）

■ 編輯：田佳奇