新型城鎮化需要奏好三部曲

◎文/魏國學 謝玲紅

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新型城鎮化需要奏好三部曲

◎文/魏國學 謝玲紅

最近召開的中央城市工作會議明確指出，中國城市發展已經進入新的發展時期。我國正處于從鄉村社會向城市社會轉型的關鍵期。常住人口城鎮化率已經從1978年的17.92%快速上升到2014年的54.77%，城鎮人口從1.7億人增至7.5億人。然而受戶籍制度等因素的限制，數以億計的流動人口既不能在城市實現永久性遷移，又無法徹底退出農村的宅基地和承包地，流動人口和隨遷家屬長期飽受公共服務缺失之痛，老人兒童等弱勢留守人口的生存問題已成為尖銳的社會問題，農地碎片化經營和農村“空心化”對農村發展帶來了巨大考驗。

如果不能在城鎮化進程中有效解決進城人員的就業和公共服務問題，就無法實現“人的城鎮化”，而妥善處理農業轉移人口的土地則是城鎮化繞不開的關鍵問題。

總體看來，新型城鎮化需要奏好三部曲：首先是在中小城市創造大量穩定的就業崗位，即就業；其次是由城市提供公共服務吸引流動人口落戶，即落戶；最后是建立已進城人員的土地退出機制，即離土。

提高中小城市的就業吸引力

充裕的就業崗位是城鎮化的核心動力，流動人口首先會理性考慮就業機遇和風險，然后才可能作出是否落戶城市的決策，大城市對流動人口的吸引力在短期內不會降低。

多年的發展經驗表明，城市收入相對較高和相對穩定的就業崗位是流動人口進城的根本原因，為此他們愿意忍受公共服務缺失和背井離鄉的難處。同時需要特別指出的是，勞動力市場具有典型的規模經濟效應，城市規模和產業規模越大，流動人口越容易找到或者變換工作，城市勞動力市場的這一特性對于主要在制造業、建筑業和批發零售行業就業的流動人口而言特別重要。因此大城市對流動人口具有天然的吸引力，即使大城市的落戶條件日趨嚴格，也無法改變流動人口更愿意去大城市找工作的現狀。畢竟市轄區人口超過500萬的大城市是中國最具經濟活力的城市，流動人口在這些城市的就業會更加穩定。

中小城市惟有通過發展勞動密集型產業，才有可能吸引流動人口落戶并為“人的城鎮化”作出應有貢獻。中小城市的落戶限制雖然已經放開，但從就業穩定性的角度看，中小城市戶口的吸引力依然有限。我國的產業結構在經濟新常態下正在發生巨大變化，絕大部分中小城市目前尚未完全具備發展資本技術密集型產業的條件，勞動密集型產業依然是其具有比較優勢的產業，同時也是吸引流動人口落戶的關鍵產業。近年來優質公共服務有從基層向大城市集聚的趨勢，這明顯降低了中小城市的吸引力。除非中小城市具有一定規模且擁有比較穩定的勞動力市場，否則理性的農業轉移人口一般不會輕易落戶。

提高中小城市的勞動力吸納能力既是解決大城市“城市病”問題的關鍵，也是優化城市布局的重點。根據綜合承載能力和經濟社會發展需要，北上廣深等特大城市正在著力調整人口結構并嚴格控制人口規模。但是如果大城市周邊的中小城市無法發展勞動密集型產業，那么大城市的規模將很難得到真正控制。因為在當前的產業格局下，無論農村人口還是三四線城市人口都是直接去一二線城市尋找就業機會，就業崗位匱乏的中小城市即使擁有了優質的公共服務，也無法吸引流動人口落戶。因此，中小城市能否成功發展勞動密集型產業，是提高城鎮化水平和優化城市布局的關鍵。

以保障房供給改革促進落戶

在滿足穩定就業的基本條件后，配套公共服務便成為流動人口落戶城市的重大挑戰。鄭州、南京和石家莊等省會城市在前些年就進行相對徹底的戶籍制度改革，在較短的時間內為大量流動人口辦理了落戶手續，但迫于人口爆炸式涌入給教育、社保、交通和治安等領域帶來了巨大財政負擔和管理壓力，上述城市不得不叫停落戶政策或者沒有落實配套措施。河北、江蘇和重慶等13個省（區、市）已先后取消了二元城鄉戶口劃分，但這些省份無法很好地解決原來非農戶口居民和農業戶口居民的公共服務平等問題。

保障性住房是流動人口落戶的關鍵保障。地方政府在保障房供給方面普遍面臨著財政壓力和土地不足問題，但以城中村和城郊村為代表的“非正式”保障房長期為流動人口提供了兜底的住房公共服務。對現有的2.53億流動人口以及未來幾年即將落戶城鎮的1億流動人口而言，進城后的住房和隨遷子女教育問題一直都居于首要地位。居住支出在流動人口消費總支出的比重超過了50%，過高的房價和房租顯然不利于流動人口永久遷移到城市。而保障房則需要地方政府通過銀行貸款和土地出讓金等渠道籌集建設資金，甚至爭議性地動用住房公積金收益，地方政府同時又因為劃撥保障房建設用地失去了大量土地出讓金收入，而且還需要直接增加建房和維護支出，因此保障房建設給地方財政帶來了不小的壓力。與此同時，城市郊區集體建設用地之上的小產權房長期為大量流動人口提供了“非正式保障房”，形成了規模龐大的中國特色的城中村和城郊村，但土地問題又給城中村的發展帶來了極大的不確定性。

考慮到數以千萬計的流動人口長期租住在各大城市的城中村，城中村改造自然而然可以成為保障房供給改革的突破口，也可以作為破解城市小產權房治理困局的著力點。城中村改造可以同時達到城鎮化的雙重政策目標——為規模龐大的流動人口提供可支付的保障性住房、徹底化解地方政府和原住居民在土地利益方面的沖突。為了達到上述目標，建議地方政府只征收一小部分土地用于籌集基礎設施建設資金，政府拍賣掉征收的土地籌集資金，通過改善基礎設施提升土地商業價值，再賦予村民剩余土地的開發權，然后向村民發放國有土地產權證，同時規定村集體可以拍賣極小比例的土地獲得改造啟動資金，其他土地只能建設出租房，且在規定年限內不能入市交易。多方共贏的城中村改造能夠解決流動人口的保障房難題，這將大大減小地方政府的公共服務供給壓力，有穩定就業的流動人口將有條件進一步考慮落戶問題。

通過流轉搭建土地退出通道

隨著流動人口在城市找到穩定工作并逐步獲得了保障性住房和教育等公共服務，進城流動人口留在農村的宅基地和耕地緊接著成為需要重點處理的問題。在城鎮化的早期階段，宅基地和耕地首先需要為流動人口提供穩定的財產性收入，然后在時機成熟的條件下，才最終有可能讓農村流動人口有償徹底放棄土地以推動農業規模化經營，而土地流轉則是農村土地為流動人口提供財產性收入的關鍵渠道，同時也是農業規模化經營的必由之路。

城市充裕穩定的就業崗位和保障性住房等關鍵性公共服務是農村土地流轉的重要前提。如果無法解決流動人口的就業和公共服務問題，流動人口不可能輕易放棄農村的承包地和宅基地，這會成為純農區農地流轉和農業規模化經營的掣肘。在中央政府嚴格的耕地保護制度之下，許多地方在純農區極力推動宅基地復墾和農民集中居住，實現城鄉建設用地的增減掛鉤，通過農地整理和開荒造田等方式達到耕地占補平衡的目標，這些重大改革措施會對城鄉格局產生重大影響，但無論現在還是將來，純農區土地流轉的成敗直接取決于城市的產業發展和公共服務政策。

農區土地流轉是新進城農民獲取穩定財產性收入的重要途徑。隨著城鎮化進程的進一步推進和農村產權制度改革的深入，土地流轉才可能推動進城流動人口有償退出農村的土地。當前農村土地流轉需要遵循兩大原則：其一，在耕地流轉的具體執行環節，地方政府大包大攬引進公司與農戶合作的模式在各地較為流行，但企業由于經營不力而跑路的現象也時有發生，因此耕地流轉模式還需要鞏固家庭經營主體地位，并以農民合作社等農民自發成立的組織為主要流轉載體。純農區地方政府還需要加大農業機械和農業技術方面的支持力度。其二，出于對農村土地升值的預期，一部分資本持有者謀劃以土地流轉的方式獲取農民的宅基地和承包地，有些耕地甚至被違規用作建設用地，資本的投機行為必須嚴格禁止，宅基地只能在村集體內部流轉和農地農用的大原則必須堅持，因為從城鎮化發展的長遠大計看，農村宅基地的面積或會越來越少，外部資本對宅基地的投資只會帶來社會不穩定和資源浪費。

綜上所述，新型城鎮化是一項涵蓋就業崗位、公共服務和農村土地的系統工程，城鎮化的各個階段對應著不同的工作重點，同時這些環節又環環相扣。整體來看，新型城鎮化首先需要通過發展勞動密集型產業提高中小城市的就業吸引力，然后以城中村改造為抓手推動保障性住房等公共服務改革，以上兩大關鍵步驟是流動人口在城市落戶并安居樂業的基本條件，最后可以通過逐步規范農村土地流轉機制使進城流動人口退出農村土地，并徹底實現農業的規?；洜I和農村的現代化。

參考文獻

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（作者單位：魏國學，國家發展和改革委員會宏觀經濟研究院社會所；謝玲紅，中國農業科學院農業經濟與發展研究所）

■ 編輯：藺麗莉

紅海灘風景區位于遼寧省盤錦市大洼縣趙圈河鄉境內，整體坐落于120萬余畝的葦海濕地內?？椌图t海灘的是一棵棵纖柔的堿蓬草，每年4月長出地面，初為嫩紅，漸次轉深，9月由紅變紫。它不要人撒種，無需人耕耘，一簇簇，一蓬蓬，在鹽堿鹵漬里，年復一年地生生死死，死死生生；于光陰荏苒中，釀造出一片片火紅的生命色澤?！?花肥雨潤 王興家/攝