市制回調：行政區劃改革的彈性因素

何李

摘 要：我國行政區劃改革呈現出行政區市制化、冷熱交替、市制扭曲等特征。在這一背景下，市制回調逐漸成為人們關注的焦點。它具有：糾錯、協調、激勵、適配等功能，并可根據改革內容劃分為恢復型、螺旋型、職責型和通名型等類型。短期來看，要按照工具性、時空性、信息化、差異化等原則來確定回調的適用范圍；長遠來看，平衡制度化與工具性則是現實取向。

關鍵詞：市制；行政區劃；政府職責

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502（2016）02-0080-06

一、 導言

市制的內涵可以根據研究側重點從三個不同維度（城市管理體制、城市間層級體系和城市建制）加以界定。本文主要著眼于城市建制這一維度，即“國家通過立法和行政手段在城市地區建立行政區劃建制，進行城市管理的一種制度” [1]。市制是行政區劃的重要組成部分，三十多年來，行政區劃改革成為推動我國城市化進程的重要手段之一。它不僅意味著相關行政區地理空間的調整與變動，還意味著政府職責在同層級乃至不同層級政府之間的重新配置。然而，在市、市轄區、街道等城市建制數量不斷增長的同時，因不規范、不科學的市制改革所引發的問題也變得越來越突出：地方政府的設市升級錦標賽、假性城市化與城市化不足并存、行政區之間的職責矛盾等。為了應對這些問題，對既有的市制進行回調，取消不具備城市化潛力的行政區的城市建制并建立市制區劃等級的退出機制是必不可少的彈性舉措。雖然，市制回調在實踐層面一直在進行，但對這一改革舉措的必要性、規范化、適用范圍都還沒有一個清晰的認識。該現狀對于指導當前市制改革，甚至是對推動政府職能轉變都是不利的。因此，嘗試解決上述問題成為本文的基本著力點。

二、 市制回調的背景分析

（一） 行政區劃改革的主體走向：行政區市制化

我國行政區按照功能結構可以分為：地域型政區（也稱為普通型政區）、城市型政區、民族型政區和特殊型政區四種類型[2]。所謂行政區市制化就是將地域型政區、民族型政區和特殊型政區的行政建制調整為城市型政區的過程。1978年后，中央政府改變了前30年控制城市發展的基調，轉而大力推進城市化進程。在政策層面，運用行政區劃手段使城市建制設置超前于實體城市化水平，通過行政方式將城市尚待建設、經濟潛力較大但農村地區仍占主體的行政區提升到城市建制序列，以此來引領我國的城市化進程。這雖然與國外主流的市制模式相悖并在實踐中導致了諸多問題，但“在中國權力配置沒有根本改變的情況下，……通過城市型政區設置……可以使城市管理體制更快地傳播，城市的各種理念、制度更快地普及于農村。進而推動城市本身管理體制（進而國家政治體制）的變革。”[3]32

在這一思路的指引下，行政區市制化成為了行政區劃改革的主體走向。具體表現在：其一，規模、數量、幅度較大。除了省級層面變動較小外（只增加了重慶一個直轄市），地級、縣級和鄉級的變化都十分明顯，并隨著政府層級的下移而呈梯級遞增的趨勢（參見表1）。其二，方向明確。基本上是地區、縣、鎮（鄉）分別轉變為地級市、縣級市（市轄區）或街道，隨后沿同一方向進行升級。如縣級市升格為地級市，地級市升格為副省級市等。其三，逆向調整相對較少。這會受到來自地方的強大阻力，因為優勢資源會沿著政府層級向上聚集，進行逆向調整往往意味著地方既得利益被剝奪。

（二） 從狂熱到驟冷的交替：濁浪式改革下的節奏紊亂

現階段的市制改革在某種程度上缺乏客觀的評估、長遠的規劃和穩妥的調整方案，但改革的力度又十分驚人，呈現一種波浪式前進的態勢，因此可以形容為“濁浪式改革”。地方政府對符合自身發展需求的市制改革表現出極大的熱情，而中央政府對符合城市化戰略的市制改革往往也放寬標準，疏于監管。當發現問題后，又采用“一刀切”的方式全面叫停，使改革進程驟然遇冷。這直接導致了我國行政區劃改革節奏的嚴重紊亂：一方面，地方政府在建制訴求無法得到滿足的情況下轉而尋求變相調整的方式，如撤縣改區、將鄉鎮劃歸功能區等；另一方面，虛假城市化無法得到及時糾正，而城市建制不足問題卻在不斷累加。像20世紀80年代至90年代中期的“縣改市”浪潮就于1997年突然終止，以至于出現了一批縣級市仍是貧困縣而另一批經濟發達縣無法設市的怪現象。這種濁浪式改革還加劇了行政區之間的內在矛盾：其一，高級別、高政治地位城市對低級別、低政治地位行政區進行資源剝奪。如部分地級市對轄縣的財政截留，北京市、天津市利用行政區劃調整對河北省水資源的剝奪等等。可見，地方政府所掌握的發展要素是與行政級別、政區類型、政治地位高度相關的。其二，城市對農村的剝奪。黨的十六大提出的統籌城鄉發展戰略為廣域型城市建制的大范圍設立提供了理論基礎，但實際上，城市優先戰略始終處于主導地位，城鄉合治更便利了農村優質資源特別是人力資源向城市建成區的聚集。

（三） 剛性結構過強與彈性機制不足：功能失調下的市制扭曲

我國城市型政區較普通型政區具有更剛性的等級結構。具體表現在：首先，城市型政區嵌入到普通型政區中且等級關系更為復雜（存在大量的領導高配現象），使得改革難度較大；其次，城市型政區擁有更多職權，城市政府從市制中獲得了豐富的管轄權益，從而形成了改革的阻力；再次，市政結構更為細致、繁瑣，進行區劃調整的成本也被相應推高。剛性結構使得行政區沿著主體走向完成調整后，沿相反方向建立回調的彈性機制就困難很多。

市制改革過強的剛性結構與不足的彈性機制，使得市制本應體現的城市功能出現了失調，市制扭曲日趨嚴重。在政治功能上，一些原本為維護邊疆穩定、民族自治等政治目的服務的行政區也提出了市制訴求，例如新疆生產建設兵團推行的“師市合一”建制市，使市制脫離了實現城市本質的宗旨；在行政功能上，在地方政府設市“升級錦標賽”日趨激烈的同時，在另一些領域卻設置了不可逾越的“框框”，例如東部地區超級大鎮不能改市，嚴重限制了當地政府行政職責的履行。在經濟社會功能上，在不具備設市條件的地區設市，使當地政府的精力轉向了能帶來更多利益的城市經營，對三農問題卻日漸忽視，從而間接導致了農村的衰敗。之所以出現這種狀況，是因為過高估計了城市建制的設置對城市發展的反作用，地方政府職責與地區發展出現了嚴重背離，社會和市場又不足以在制度變革所析出的制度空間中發育壯大，進而導致原有政府職責日漸喪失。

三、 市制回調：一個亟待制度化的改革舉措

（一） 市制回調的內涵

市制回調就是為實現特定功能，將廣義的城市建制（市、市轄區、街道）調整為非城市建制，或者減少其城市要素（如級別、名稱、城市職責等）的改革舉措。這些特定功能包括補救、協調、激勵和適配四類。

（二） 功能特性

1. 補救功能

穩定是改革的根本前提，但并不意味著改革方案在實施中會一成不變。為了實現長期穩定，需要根據環境變化不斷對方案進行調整。補救功能就是為了彌補前期改革不足或糾正前期改革偏差。市制改革是一個過程而不是一個結果，實踐會將很多問題暴露出來。一方面，某些城市型政區的發展水平與當前的城市建制偏離明顯；另一方面，改革直接誘發了區域①內嚴重的區劃矛盾和區劃壁壘問題。這客觀上需要以市制回調作為糾錯機制進行回應。例如：針對部分由縣改設的市轄區面積過大、農村地區管理不便的情況，劃出一部分轄區成立新縣就有重要意義。廣東省云安縣就是1996年從云浮市云城區劃分出來成立的，事實表明，這對于云浮市的城市建設和云安縣的縣域發展都是有利的。直到2014年，云安縣撤縣改區才最終完成行政城市化②的進程。

2. 協調功能

在地理空間上相毗鄰或存在隸屬關系的行政區之間圍繞區域要素資源進行爭奪構成了我國地方政府競爭的重要組成部分。然而，在特定時空范圍內，資源是有限的，競爭往往意味著政府間的零和博弈。由于市制的優勢稟賦，市制改革常常成為使競爭天平發生傾斜的重要砝碼。在有隸屬關系的政府間，低級別政區往往讓位于高級別政區的發展。例如：地級市強行將轄縣（市）改為市轄區，既是為了避免省直管縣所造成的財政削減，又是為了擴大城區發展所需要的地理空間。在沒有隸屬關系的政府間，城市型政區會對毗鄰行政區的資源要素進行虹吸，這不免會激發周邊地區地方保護主義的沖動。因此，進行市制回調，調整引發競爭天平失衡的市制因素，對協調利益相關方，稀釋改革不滿能發揮積極作用。

3. 激勵功能

激勵是管理學概念，運用到政府管理中，是指激發政府工作人員潛能為政府遠景目標努力的過程。我國中央政府對地方政府進行激勵主要采取兩種方式：官員晉升錦標賽制和財政分成制[4]。市制改革是這兩種方式得以運行的重要載體，因為一旦實現建制升格，地方官員不但會獲得晉升，還會擁有比同級別行政區更多的職責權限（如：稅費收入、審批權限、土地指標等），可支配的財政收入也會實現相應增加。然而，獎勵是實現激勵的重要保證，懲罰同樣也是其不可或缺的手段。市制回調能夠警示城市型政區繼續加大與其建制相稱的城市化建設，而不是一勞永逸的安于現有城市建制。如果在一段時間內，該行政區沒有達到既定要求，城市建制就要被撤銷或降格。獎勵與懲罰是一體兩面，所針對的是政府組織的績效，在標準科學、執行公正的前提下，能夠促成地方政府競爭的良性循環。

4. 適配功能

因利益出發點的不同，央地矛盾是無法從根本上消除的。現階段，中央政府希望通過市制改革實現：政治穩定、行政區協調和城鄉統籌發展等目標。而地方政府雖是中央政府權力在地方的延伸卻也是地方利益的代表，它欲通過市制改革實現自身權限增加、要素資源集聚等目的。圍繞市制改革，中央和地方在某些癥結點上很可能發生尖銳沖突。因此，在中央目標與地方發展之間需要適當的彈性機制進行調試。這樣既能避免中央權力消解城市權力，造成地方發展活力不足，又能減少地方政府惡性競爭、分離主義等風險的出現。例如，歷史證明縣制是基層的“穩定器”。大范圍的縣改區，使縣的獨立性削弱，不利于基層的政治穩定，實施縣制保護是中央政府維護國家權力的應然邏輯。但是，對于有條件改為市的縣，統得過死，將其嚴格限定在縣的建制，既無助于我國城市化戰略的達成，又阻礙了縣域經濟的發展和公共服務的下沉。因此，在中央目標和地方訴求間進行調和，在“總量控制”和“存量標桿”基礎上實施撤縣設市[5]是富有價值的選擇。

（三） 對市制回調的類型劃分

對市制回調進行分類可依據不同的標準，如實施主體、回調對象、開展范圍等。但要更深入地把握市制回調的內涵就需要以改革內容為主要依據。據此可劃分為以下四種類型：

1. 恢復型回調

即將城市型政區調整為其他類型政區或降低其行政區劃級別的舉措。這一類型在新中國成立后的前30年曾經廣泛出現。建國初期，沿海地區就有23個城市被撤銷；1965年的城市數目比1960年減少了33個。1978年后，這種類型就不常出現了。近年來在縣級以上僅有：2009年撤銷隨州市曾都區設立睢縣。2011年隨著地級巢湖市的撤銷，原居巢區改為了縣級巢湖市等兩個案例。1978年前的恢復型回調是為了順應國家從沿海到內地的工業化空間布局戰略，以及為緩解因過快城市化而造成的國民經濟困難。而改革開放后，我國為實現經濟快速發展轉而大力推進城市化建設，這需要城市建制發揮穩定的制度支撐，于是就再沒有出現過大范圍的恢復型回調現象。

2. 螺旋型回調

以一種較為緩和的行政建制作為過渡，以螺型旋制度設計來緩沖改革所帶來的沖擊力是此類型的主要特征。在我國行政區劃史上，考慮到部分地區條件雖不成熟但又有發展為正式政區的潛力，不少政權曾經設立過過渡型政區或準政區，例如：北魏的鎮戍、唐朝的羈縻州、五代北宋的場、民國的設治局等。新中國成立后的地區、街道、副省級市在某種意義上也屬于該范疇。以副省級市為例，其前身是計劃單列市，設置的初衷是將這些城市的經濟社會發展權限提升到省級，以釋放其經濟發展潛能。但由于計劃單列市與所在省產生了諸多矛盾，對省政府權威和地方政治平衡都構成了威脅。于是就通過設立副省級市，來為處理省與副省級市之間的關系提供制度階梯。歷史經驗表明，過渡型政區發揮了重要的彈性作用。在當前的市制改革中，也可以考慮通過規范過渡型政區來緩和城市升級過程中產生的矛盾。以增設直轄市為例，可先將部分副省級市設立為準中央直轄市，進行過渡型政區試點，試點成功則升為直轄市，試點失敗則回調為副省級市。

3. 通名型回調

通名指為某些行政區專用的名稱，如市、縣等。通名型回調即僅對行政區的通名進行變更而保留原有的行政級別和職責配置。在具體操作中，不一定要改為原來的通名，也可以改為同級或新設的其他建制通名，例如區既可以回調為縣，也可以回調為縣級市。一方面，通名型回調的實施與我國城市通名制度不健全、不規范、不科學有密切關聯。例如，一些地方上“鎮級市”的設立，這違背了《憲法》中“縣、自治縣分為鄉、民族鄉、鎮”的規定。因此，可將其名稱改為“新鎮”或“城市鎮”，既能明確其城市的行政地位，賦予其相應的城市權限，又不與現有的法律法規相沖突[3]291。另一方面，通名型回調也會產生激勵效果。表面來看這類回調并沒有進行實質的變動，但是“無名即無實”，市的通名對于地方招商引資，打造城市形象，提升城市競爭力都是一種重要的資源。這才有部分經濟大鎮，甚至發達的村，在沒有經過審批的情況下擅自將名稱改為“市”的緣故。對市的通名進行合理管理進而發展為市制回調的重要手段，嚴禁濫用、盜用、私用，能對地方政府產生積極的引導作用。

4. 職責型回調

這是與通名型回調相對應的一種類型。無論是為了維護政府公信力還是出于保持地方政府施政穩定的考慮都不宜對行政區劃進行過頻的變動，但解決市制改革所造成的問題又有著很強的緊迫性。職責型回調就是通過不對行政建制進行更改，而在具體的職責配置上進行調整的一種折中辦法。例如：一些新設市轄區距離中心城區較遠，城市化任務較重，但由于城市管理的完整性，市轄區“承擔的職責在很大程度上取決于市對區的需要，使得市轄區相對于市而言，只具有相對有限的獨立性。”[6]因此，設區的市向市轄區政府放權，使其重新獲得縣政府的部分職責就屬于職責型回調。職責型回調必須要把握好分寸，一方面，只應在制度允許的范圍內運行，否則容易引發地方各級政府間權力的集分反復；另一方面放權要以城市管理的統一性和整體性為前提，否則容易誘發同級政府間的政治失衡。

四、 市制回調的適域空間

（一） 工具補充：以調整促穩定

對市制進行調整是對我國政治地理布局進行空間重組的大事，對人們的生產生活，對地方的經濟發展都將產生重大影響。從發展趨勢上看，市制將成為我國行政區劃架構的主體，而“行政區劃架構的形成與穩定，搭建了地方政府有效治理的法理平臺，有利于中央與地方的建設與穩定。” [7]相反，倘若市制變動過頻，不但會造成城市規劃的不連續，而且會造成地方政府職責定位的模糊，使民眾對政府的公信力產生質疑；倘若市制變動范圍過大，也可能會誘發地方的不穩定因素，進而破壞地方政府發展生產和合作的基礎。

對穩定的強調是與歷史教訓分不開的。由于我國長期受計劃經濟影響，城市建制與城市發展之間有著高度的相關性。1949-1978年的市制改革就嚴重影響了一大批城市的興衰歷程。該時期，市制回調頻次較高、范圍較大（1949年我國共有建制市132個，1978年共有193個，絕對數上增加了61個，但期間共增設177個，撤市116個，復設市達32個），大量的工商業城市在這一過程中衰落、轉型甚至消亡。鑒于此，市制回調勢必要更為謹慎，否則如果回調失當，給地方所帶來的不穩定性是難以短期內平復的。因此，強調工具性，意在說明市制回調要有切實的依據，要遵循嚴格的程序，而不能隨意而為；強調補充性，意在明晰我國市制改革主體走向的價值，指出市制回調并不是逆城市化，而是實現我國城市化的平穩推進的必要補充。

（二） 適度遲滯：給地區發展以時間和空間

行政區劃屬于上層建筑，進行市制改革本身就有通過調整上層建筑來推動生產力發展的目的。因此，在特定時期、特定區域內出現的“行政城市化”是正常現象，這是從制度層面打破城市化障礙，進而實現人的城市化的關鍵步驟。但由于地方政府“升級錦標賽”的拉伸作用，使得不少地方沖破了這種張力所允許的范圍，從而引發了大量的“虛假城市化”現象，使城市建制、政府職責與人的城市化之間出現了巨大鴻溝，不但沒有起到帶動作用，反而產生了阻滯效果。因此，市制回調要糾正的是“虛假城市化”而不是適度的“行政城市化”。在具體操作上，要給市制回調設置階段性的考察時間。例如：可以五年為限，達不到要求就削減其職責，再過五年仍達不到，就降為準城市建制，依此類推直到恢復為原建制。

我國處于快速城市化階段，國家治理、區域治理對行政區劃的需求都處于不斷變化之中。給地方政府以調整空間，就是在調整方式和內容上，盡量選取過渡型回調方式，進行漸進、微量調整，為地方政府進行建制匹配提供可供選擇的空間，盡量避免采用回復到原來的建制這種生硬的做法。

（三） 地域勘查：信息依托下的差異化回調

準確完備的信息是進行科學決策的先決條件。然而，我國目前進行市制改革的依據主要還是地方上報的信息，對這些信息的勘誤、評估尚十分欠缺，這給地方政府編織虛假信息提供了機會縫隙。因此，有必要建立一套為市制改革服務的地域勘查系統（搜集與市制相關的地理、經濟、行政等方面的信息）并通過政府購買公共服務的方式委托第三方開展相對客觀的調查研究。在綜合各方面信息的基礎上進行嚴格論證，會同相關部門進行協商，然后經過法律程序，真正做到根據地域差異進行市制回調。

然而，由于我國國土結構的復雜性，個別地區的地域信息難以準確統計或者因其具備特殊地域條件能夠擺脫一般標準的限制。例如：我國在重要工礦基地、民族地區、邊遠地區、交通樞紐、風景名勝區等地設立的城市，按照普通標準并不符合設市條件，但它們在政治、經濟、交通、軍事等方面發揮著重要的作用，故對其放寬了準入條件。在我國先后制定的三個主要市鎮設置標準中，雖都對特殊類型建制市進行了規定，但這些規定過于寬泛，彈性空間較大。隨著國際環境、國家戰略、經濟形勢的變化，它們所承擔的上述功能作用也可能消失。因此，對這類建制市開展回調，既要有信息依托，又要綜合考評該地在區域發展中的地位，評估可能給區域發展帶來的系統性風險。

（四） 層級尺度：控制、服務和管理職責的分野

分布在不同行政區劃層級的城市型政區所遵循的邏輯和重點履行的政府職責都有著明顯的分野，因此，在不同層級上進行市制回調，也要秉承相匹配的原則。屬于省級行政區劃的直轄市有著強烈的政治屬性，它在區域政治平衡、中央政治架構中（直轄市一把手往往是中央政治局成員）都承擔著重要的政治功能。因此，對直轄市的回調要依循政治邏輯進行嚴格控制，避免改革開放前天津作為中央直轄市兩度撤立的情況再次發生。在省級與鄉級之間有兩個行政區劃層級：地級和縣級③。這是我國市制改革最為活躍的兩個層級。這兩級中的城市大多處于城市現代化④階段，政府職責開始從公共管理向公共服務進行轉變。因此，公共服務導向是在這兩級進行市制回調的基本邏輯。公共服務要求相對穩定的供給邊界和制度環境，因此市制回調尺度可以放寬，但仍不宜過大。鎮是一類準城市建制，我國多數鎮一方面經濟結構單一，對資源的匯聚能力不強，抵御風險的能力不足，在城市化方面容易出現反復；另一方面，鎮政府制度化水平不足，正處在完善公共管理職責的階段。公共管理職責的履行需以政府制度化為依托，街道政府的整體性和獨立性都不強，難以承擔這一重任。在這種情況下，適當放寬街道回調為鎮的尺度是現實的需要。這并不意味著可以隨意對其進行拆分撤并，科學的評估、完備的程序、有效的監督依然是不可或缺的。

五、 平衡制度化與工具性——市制回調的現實取向

市制回調不但是一項改革舉措，也是一個政治現象。因為，無論是否刻意選擇，內在的動力機制（中央的大局考慮和地方的發展沖動）都會促使其發生，只不過實施過程可能不透明而已。從國外經驗來看，以法律法規為代表的制度化建設成為當然選擇：明確市制回調的主體，確定回調對象的層次和規范，厘清不同回調類型的適用范圍。然而，侈談制度化是脫離我國當前改革實際的。因為我國地域差異巨大，城市化快速推進，地方實踐紛繁復雜，這些都要求市制改革作出迅速回應。但制度化是一個漫長過程，需要多方主體的妥協，不免會與現實改革相脫節。這要求將市制回調的工具屬性突出出來，以成為行政區劃改革的彈性因素。為了避免制度化和工具性形成“兩張皮”，可考慮在市制回調的政策實施中進行制度建設，例如：先有市制回調試點實踐，再有市制回調標準，最后提升為相應法律法規。找到二者之間的動態平衡點，既將工作做細又注重工作規范，這是使市制回調成為行政區劃彈性因素的歸宿。

注釋：

①區域是國家與地方之間的中間層級。區域的大小不一，但一般會跨越多個行政區。跨層級的政府合作和跨行政區的地方合作共同構成區域治理的內容。參見：楊龍.中國國家治理中的區域治理.中國社會科學報，2015年10月14日。

②指城市建制設置和政府職責配置超前于實際的城市化水平。

③副省級市和副地級市都不是正式的行政區劃層級。副省級市屬于地級，副地級市屬于縣級。

④指現有城市為了滿足市民的需求，不斷改善城市物質環境和精神環境的再城市化過程。參見：紀曉嵐.論城市本質.北京：中國社會科學出版社，2002.21，270.

參考文獻：

[1]戴均良.中國市制[M].北京：中國地圖出版社，2000：3.

[2]劉君德等編著.中國政區地理[M].北京：科學出版社，2007：5-7.

[3]劉君德，范今朝.中國市制的歷史演變與當代改革[M].南京：東南大學出版社，2015.

[4]喬寶云，劉樂崢等.地方政府激勵制度的比較分析[J].經濟研究，2014（10）：102-110.

[5]馬祖琦.基于縣制保護的“撤縣設市”方案思考[J].江漢論壇，2014（3）：24-28.

[6]朱光磊，王雪麗.市轄區體制改革初探[J].南開學報，2013（4）：1-9.

[7]戴均良.行政區劃與地名管理[M].北京：中國社會出版社，2009：131.

Abstract： When the reform of administrative division in China reflects some features which include administrative regions becoming municipal system， reforms alternating between promotion and stagnation， municipal system being distorted and so on， the readjustment of municipal system is gradually becoming the focus of attention. It has some functions such as error correction， coordination， motivation， adaption and so on. Furthermore， it can be classified into recovery type， screw type， responsibility-power type， generic type and other types. In the short term， the scope of the readjustment should be determined on the basic of instrumentality， time and space， information technology and differentiation. While in the long term， to balance the institutionalization and instrumentality is the realistic orientation.

Keywords： municipal system； administrative division reform； government responsibility

責任編輯：翟 祎