堅持綠色發(fā)展 推進生態(tài)文明體制改革

王克群　許軍振

摘 要：推進生態(tài)文明體制改革要堅持正確方向，堅持自然資源資產(chǎn)的公有性質，堅持城鄉(xiāng)環(huán)境治理體系統(tǒng)一，堅持激勵和約束并舉，堅持主動作為和國際合作相結合，堅持鼓勵試點先行和整體協(xié)調(diào)推進相結合。

關鍵詞：堅持；綠色發(fā)展；推進；生態(tài)文明體制；改革

中圖分類號：X3 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502（2016）02-0005-04

堅持創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展，是關系我國發(fā)展全局的一場深刻變革。《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》提出了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念，這是以習近平同志為總書記的新一代領導集體治國理政新思想在發(fā)展理念上的集中體現(xiàn)和概括。“五大發(fā)展”理念是對中國特色社會主義建設實踐的深刻總結，是對中國特色社會主義發(fā)展理論內(nèi)涵的豐富和提升，也是指導“十三五”規(guī)劃編制和“十三五”發(fā)展的思想靈魂。這些新理念，不僅充分反應了共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律、社會主義建設規(guī)律、人類社會發(fā)展規(guī)律的客觀規(guī)律要求，而且具體反映了習近平總書記所論述的“遵循經(jīng)濟規(guī)律的科學發(fā)展，遵循自然規(guī)律的可持續(xù)發(fā)展，遵循社會規(guī)律的包容性發(fā)展”的本質要義，這是中國化的馬克思主義最新發(fā)展成果。

中共中央政治局審議通過了《生態(tài)文明體制改革總體方案》。這個方案是生態(tài)文明領域改革的頂層設計和部署，改革要遵循“六個堅持”，搭建好基礎性制度框架，全面提高我國生態(tài)文明建設水平。

中央政治局會議強調(diào)，推進生態(tài)文明體制改革要堅持正確方向，堅持自然資源資產(chǎn)的公有性質，堅持城鄉(xiāng)環(huán)境治理體系統(tǒng)一，堅持激勵和約束并舉，堅持主動作為和國際合作相結合，堅持鼓勵試點先行和整體協(xié)調(diào)推進相結合[1]。

《生態(tài)文明體制改革總體方案》的通過，充分表明了以習近平同志為總書記的黨中央高度重視推進生態(tài)文明建設，決心團結帶領全國各族人民努力建設美麗中國、走向社會主義生態(tài)文明新時代，為全面建成小康社會、不斷奪取中國特色社會主義新勝利、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢而奮斗。

一、推進生態(tài)文明體制改革要堅持正確方向

要堅持正確方向，首先需要有正確的生態(tài)環(huán)保理念作為指導。

1.樹立尊重自然、順應自然、保護自然的理念。這是順應了改善民生的迫切需求。隨著物質生活水平不斷提高，良好的自然環(huán)境已經(jīng)成為人民群眾進一步提高生活水平的基本要素。只有尊重自然、順應自然、保護自然，才能在經(jīng)濟建設不斷取得新發(fā)展的同時，保持良好的環(huán)境和完備的生態(tài)系統(tǒng)，為當代和后代留下天藍、地綠、水凈的美好家園。

2.樹立發(fā)展和保護相統(tǒng)一的理念。經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護并不矛盾，而且相互促進。堅持在發(fā)展中解決環(huán)境問題。只要堅持一手抓經(jīng)濟發(fā)展，一手抓環(huán)境保護，以保護環(huán)境優(yōu)化經(jīng)濟增長，在保護環(huán)境中求發(fā)展，環(huán)境問題將會迎刃而解。

3.樹立綠水青山就是金山銀山的理念。 隨著人類經(jīng)濟社會的發(fā)展，對自然界的索取也越來越多，我國積累下來的生態(tài)環(huán)境問題進入了高發(fā)頻發(fā)階段。生態(tài)文明是中國夢的一部分，如果我們繼續(xù)堅持以犧牲環(huán)境為代價的粗放型增長方式，那么生態(tài)環(huán)境只會遭到更加嚴重的破壞，再高的GDP，再高的收入也無法拯救我們賴以生存的環(huán)境，環(huán)境破壞了，民生也就無從談起。樹立正確的政績觀，做到有所為、有所不為，最大限度地保護生態(tài)、珍愛環(huán)境，讓綠水青山源源不斷帶來金山銀山。

4.樹立自然價值和自然資本的理念。大自然是包括山川河流、大地森林、動物植物、礦產(chǎn)資源、空氣、海洋、水等一切有機物、無機物在內(nèi)的巨大系統(tǒng)。這些東西本身具有經(jīng)濟價值、景觀價值、環(huán)境價值、礦物價值、藥用價值、資源價值等多種價值。每一項皆是上天賜予人類的寶貴財物，是人類賴以生存的先決條件和物質源泉。自然資本不僅包括為人類所利用的資源，如水資源、礦物、木材等，還包括森林、草原、沼澤等生態(tài)系統(tǒng)及生物多樣性。說到底，人類保護生態(tài)環(huán)境的目的是為了保存和改善自身的生存環(huán)境，與自然和諧相處最終目的還是為了人，為了人類的生存需要與長遠利益。

5.樹立空間均衡的理念。長期以來，在工業(yè)化和城市化的導向下，政府投資主要集中在城市，空間生產(chǎn)已經(jīng)嚴重失衡，現(xiàn)在必須通過建立一種新的空間再生產(chǎn)機制，來克服原有空間生產(chǎn)機制的缺陷。因此，要按照我國人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟社會生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，推動節(jié)約利用資源方式的根本轉變，進一步優(yōu)化土地空間開發(fā)格局。

6.樹立山水林田湖是一個生命共同體的理念。如果說“心肺肝膽脾胃腎”等是一個人的五臟六腑，維系著每個人生命的延續(xù)，那么，“山水林田湖”就是人類的五臟六腑，維系著人類這個物種的生存、繁衍與發(fā)展。“山水林田湖”是一個生命共同體”的思想，不僅深刻揭示其生命特征的一面，而且教育引導人們以珍愛生命般的人性關懷善待之。

二、推進生態(tài)文明體制改革要堅持自然資源資產(chǎn)的公有性質

推進生態(tài)文明體制改革要搭好基礎性框架，構建產(chǎn)權清晰、多元參與、激勵約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系。要建立歸屬清晰、權責明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度；反映市場供求和資源稀缺程度，體現(xiàn)自然價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用和生態(tài)補償制度；以改善環(huán)境質量為導向，監(jiān)管統(tǒng)一、執(zhí)法嚴明、多方參與的環(huán)境治理體系；更多運用經(jīng)濟杠桿進行環(huán)境治理和生態(tài)保護的市場體系；充分反映資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益的生態(tài)文明績效評價考核和責任追究制度[1]。

自然資源產(chǎn)權不清晰的直接后果就是造成資源的掠奪性使用。近年來，我國部分地區(qū)大氣污染加重，霧霾圍城的情景不斷出現(xiàn)，就是因為大氣作為“無主”資源被過度利用了。健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度和用途管理制度，就是為明確環(huán)境、生態(tài)等公共自然資源系統(tǒng)的“主人”，賦予其保護自然資源的動力，讓其獲得使用這些自然資源利益的同時，承擔起保護自然資源的責任，解決公共資源的過度使用問題，實現(xiàn)空氣等資源的最佳配置和使用。在自然資源產(chǎn)權制度改革領域，農(nóng)村土地承包制、林地所有權改革就是這類資源典型的產(chǎn)權制度改革，而且這種改革取得了巨大的效果。

自然資源用途管制制度是國家對國土空間內(nèi)的自然資源按照生活空間、生產(chǎn)空間、生態(tài)空間等用途或功能進行的監(jiān)管表明一定國土空間里自然資源無論所有者是誰，都要按照用途管制規(guī)則進行開發(fā)，不能隨意改變用途，諸如耕地用途、生態(tài)公益林、自然保護區(qū)等。

在產(chǎn)權歸屬清晰、權責明確、監(jiān)管有效的情況下，產(chǎn)權主體在使用自然資源過程中獲取收益，同時也承擔起保護自然資源的責任。當市場主體進行經(jīng)濟決策時，就會對各種可能的抉擇進行權衡比較，力圖以最小的經(jīng)濟成本去追逐和獲得自身最大的經(jīng)濟利益，這無疑會促進經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益最佳匹配。

三、推進生態(tài)文明體制改革要堅持城鄉(xiāng)環(huán)境治理體系統(tǒng)一

1.把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)環(huán)保作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作的核心內(nèi)容之一，把農(nóng)村的環(huán)保指標納入各級政府政績考核體系中。農(nóng)村城鎮(zhèn)化在整個經(jīng)濟社會自然系統(tǒng)內(nèi)，沒有特別考慮環(huán)境與自然資源的影響，容易對生態(tài)環(huán)境形成忽視甚至損傷。如一些工業(yè)企業(yè)為了產(chǎn)出最大化，會不顧資源的更新和環(huán)境的吸收能力而不斷增加生產(chǎn)，以資源和環(huán)境的破壞為代價，形成粗放型經(jīng)營模式。協(xié)調(diào)農(nóng)村城鎮(zhèn)化與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的核心內(nèi)容就是要把農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展建立在環(huán)境和自然資源良性循環(huán)的基礎上，將資源環(huán)境因素納入農(nóng)村城鎮(zhèn)化的社會經(jīng)濟大系統(tǒng)[2]。

2.加強農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管與執(zhí)法力度。其中包括：建立健全農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測體系，開展污染企業(yè)專項治理，對可以通過整改實現(xiàn)減排降污的企業(yè)強化督辦，落實治污整改方案；建立健全農(nóng)村環(huán)保專項法律法規(guī)，對不符合法律、政策或治污無望的企業(yè)堅決予以取締；加強對落戶農(nóng)村的新建項目的管理，提高環(huán)保準入標準；加大農(nóng)村礦區(qū)綜合整治，在礦區(qū)推行生產(chǎn)技術改造、資源合理開發(fā)利用，積極應用先進的采礦技術和設備，升級采礦工藝水平，全面提升采礦率和回采率，減少資源浪費，同時，加大對違法污染企業(yè)的處罰力度，使處罰標準高于治污成本。

3.加大農(nóng)村環(huán)境基礎設施建設，尤其是要在農(nóng)村大量興建固廢與污水無害處理設施。實施以保護農(nóng)村飲用水源為重點的“水源清潔”示范工程，支持集中式飲用水水源保護區(qū)劃定，飲用水源保護設施和分散式飲用水水源地截污基礎設施建設。應把保障飲用水安全作為農(nóng)村環(huán)境保護工作的首要任務，加強對飲用水水源保護區(qū)的監(jiān)測和監(jiān)管，堅決依法取締水源保護區(qū)內(nèi)的排污口，禁止有毒、有害物質進入飲用水水源保護區(qū)，制定飲用水水源保護區(qū)應急預案，強化水污染事故的預防和應急處理，確保群眾飲水安全。實施以整治集中連片村莊生活污水和垃圾為重點的“家園清潔”示范工程，建設一批適合農(nóng)村特點的、相對完善的、集中和分散相結合的污水處理和垃圾收集處置設施，使得示范區(qū)內(nèi)農(nóng)村生活垃圾和生活污水得到妥善處理。

四、推進生態(tài)文明體制改革要堅持激勵和約束并舉

中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議強調(diào)，以市縣級行政區(qū)為單元，建立由空間規(guī)劃、用途管制、領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計、差異化績效考核等構成的空間治理體系[3]。

中央政治局會議提出要建立充分反映資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益的生態(tài)文明績效評價考核和責任追究制度。這就是具體的約束措施，將對地方政府和相關部門產(chǎn)生很大約束力，對生態(tài)文明體制改革能否取得實效具有重要意義。如何讓黨政領導干部這些“關鍵少數(shù)”真正負起責任來？關鍵是要體現(xiàn)嚴和實的要求，監(jiān)管要嚴，工作要實。

首先，要加強教育培訓，把生態(tài)文明建設作為干部培訓的重要內(nèi)容，作為各級黨校、行政學院、干部學院和培訓機構的必修課程，引導各級領導干部牢固樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態(tài)文明理念，強化生態(tài)保護意識，提升綠色發(fā)展能力。關于生態(tài)文明建設的大道理，要天天講，做到入腦入心，外化于行。

其次，要完善政績考核，加大資源消耗、環(huán)境保護、生態(tài)效益等方面的考核權重，作為衡量黨政領導班子和領導干部政績的重要依據(jù)，并將考核結果與干部選拔任用掛鉤，真正發(fā)揮考核評價和選人用人的“指揮棒”作用。《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法》規(guī)定，對在生態(tài)環(huán)境和資源方面造成嚴重破壞負有責任的干部不得提拔使用或者轉任重要職務。

再次，要強化監(jiān)督管理。生態(tài)環(huán)境一旦遭到破壞，損害往往無法挽回。所以，保護生態(tài)環(huán)境不能局限于事后追責，必須關口前移、重在預防，加強對領導干部的日常監(jiān)督管理，把功夫下在平時。運用審計、巡視以及信訪舉報、輿論監(jiān)督等渠道和手段，及時發(fā)現(xiàn)問題、及時提醒糾正，切實防止小問題釀成大災害[4]。

五、推進生態(tài)文明體制改革要堅持主動作為和國際合作相結合

盡管我國建立了國際合作的職能部門，實施了多項環(huán)境治理項目，但是由于過去對生態(tài)文明的理解多局限在國內(nèi)層面。因此，將生態(tài)文明建設的重心放在提高生態(tài)意識，轉變“人主宰自然”的生態(tài)觀念；促進科學技術發(fā)展，倡導循環(huán)經(jīng)濟；完善生態(tài)制度，加大生態(tài)保護的監(jiān)督力度等方面。因此，對外合作在我國生態(tài)文明建設中的比重仍然相對較低。隨著能源枯竭、污染加重等現(xiàn)實問題不斷凸顯，人們漸漸意識到國際合作在環(huán)境保護領域的重要價值。環(huán)境問題有如“木桶理論”，任意環(huán)境資源占用者對環(huán)境的濫用或破壞都可能導致環(huán)境質量的惡化，優(yōu)美的環(huán)境需要人類的共同維護。

從合作途徑來看，政府層面的國際環(huán)境合作包括全球性和區(qū)域性兩種，全球性的環(huán)境合作主要是由多國參加的環(huán)境會議、環(huán)境公約談判等，以此明確各國在環(huán)境保護方面的權利義務；區(qū)域性的環(huán)境合作指的是鄰國之間的雙邊或多邊環(huán)境治理，通過建立合作機制解決具體的環(huán)境問題；民間層面的國際合作包括環(huán)保組織間共同遏制地球自然環(huán)境惡化、降低污染和浪費性消費的行動，包括參與國際性環(huán)保會議，闡發(fā)本國的環(huán)保理念，在先進技術與環(huán)保基金的支持下落實具體的國際環(huán)境治理項目等。

我國是解決全球環(huán)境問題、應對全球氣候變化的重要建設性力量。目前，我國已經(jīng)在樹立生態(tài)文明理念，構建有利于資源節(jié)約、環(huán)境保護的消費方式和產(chǎn)業(yè)結構方面取得了一定的成績。隨著全球化進程的加快，我國還應逐漸打破原有的封閉式生態(tài)文明建設思路，打通民間組織和企業(yè)共同參與環(huán)保的多層渠道，形成政府統(tǒng)一規(guī)劃、多方協(xié)作落實的對外環(huán)保合作機制。在相互依存、共同獲益的基礎上實現(xiàn)與國際環(huán)保主體的合作，研發(fā)節(jié)能技術，提高資源利用率，減少污染[5]，把綠色發(fā)展列為下一步發(fā)展必須堅持的五大發(fā)展理念之一，在推動我們自身的高質量可持續(xù)發(fā)展的同時，必將進一步提高世界各國對我們發(fā)展道路的認同度。因此，堅持這一普遍受歡迎的發(fā)展理念，也有助于我們深度融入世界發(fā)展潮流中，為我們贏得全面建成小康社會的決勝創(chuàng)造良好的外部條件。

六、推進生態(tài)文明體制改革要堅持鼓勵試點先行和整體協(xié)調(diào)推進相結合

第十三個五年規(guī)劃的建議要求改革環(huán)境治理基礎制度，建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制，實行省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。建立全國統(tǒng)一的實時在線環(huán)境監(jiān)控系統(tǒng)。健全環(huán)境信息公布制度。探索建立跨地區(qū)環(huán)保機構。開展環(huán)保督察巡視，嚴格環(huán)保執(zhí)法[3]。

“十三五”規(guī)劃建議把綠色列為重要的發(fā)展理念，提出開展環(huán)保督察巡視，嚴格環(huán)保執(zhí)法。這不僅表明黨中央把綠色發(fā)展提到了關系國家發(fā)展前途的新高度，也為保證綠色發(fā)展落到實處進行了科學的制度謀劃。保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力。從黨的十八大把生態(tài)文明納入“五位一體”建設總體布局，到出臺生態(tài)文明體制改革總體方案，再到將綠色提升為發(fā)展理念，綠色發(fā)展越來越受到重視。“綠水青山就是金山銀山”的理念更加深入人心，各地也積極探索生態(tài)文明建設新路子，不斷取得新進展。

習近平關于《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》的說明指出，現(xiàn)行環(huán)保體制存在四個突出問題：一是難以落實對地方政府及其相關部門的監(jiān)督責任，二是難以解決地方保護主義對環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的干預，三是難以適應統(tǒng)籌解決跨區(qū)域、跨流域環(huán)境問題的新要求，四是難以規(guī)范和加強地方環(huán)保機構隊伍建設。建議稿提出的省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，主要指省級環(huán)保部門直接管理市（地）縣的監(jiān)測監(jiān)察機構，承擔其人員和工作經(jīng)費，市（地）級環(huán)保局實行以省級環(huán)保廳（局）為主的雙重管理體制，縣級環(huán)保局不再單設而是作為市（地）級環(huán)保局的派出機構。這是對我國環(huán)保管理體制的一項重大改革，有利于增強環(huán)境執(zhí)法的統(tǒng)一性、權威性、有效性。這項改革要在試點基礎上全面推開，力爭“十三五”時期完成改革任務[6]。

良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，也是最普惠的民生福祉。大力貫徹綠色發(fā)展理念，以強有力執(zhí)法把國家相關制度規(guī)定落到實處，我們必能走上一條生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，給廣大群眾營造出天藍、地綠、水凈的良好生態(tài)環(huán)境。

參考文獻：

[1]中共中央政治局召開會議審議《生態(tài)文明體制改革總體方案》[N].人民日報，2015-09-12（1）.

[2]溫曉明.新型城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的有效路徑經(jīng)[J].經(jīng)濟研究導刊，2015（20）：135-139.

[3]中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議[N].人民日報，2015-11-04（1）.

[4]寇江澤.著眼頂層設計 加快綠色轉型[N].人民日報，2015-09-18（16）.

[5] 張文彬.從國際合作視角看如何構建生態(tài)文明社會[J].理論導刊， 2013 （2）：109-112.

[6] 習近平關于《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》的說明[N].人民日報，2015-11-04（2）.

Abstract： To promote the reform of ecological civilization， we should adhere to the correct direction， the public nature of the natural resources assets， the management system of unified urban and rural environment， the unity of encouragement and supervision， the combination of initiative behaviors and international cooperation， and the integration of experimental steps and overall reform.

Keywords： six-pronged principle； advance； ecological civilization system； reform

責任編輯：王之剛