湖南資源型城市土地利用政策創新研究

彭光細

(湖南外貿職業學院，湖南 長沙 410059)

湖南資源型城市土地利用政策創新研究

彭光細

(湖南外貿職業學院，湖南 長沙 410059)

湖南資源型城市具有產業支持，但結構單一，需要大力發展多元化產業體系，這又需要高效、有力的土地差別化供應政策支持。因此要加強湖南資源型城市土地利用政策創新，為湖南資源型城市發展開拓新的制度空間。

資源型城市；土地利用政策；創新

1 湖南資源型城市土地利用政策現狀

（1）婁底土地利用政策現狀。①加大建設用地支持力度。一是根據資源產業轉型升級、新型城鎮化發展、生態修復與環境保護等實際需要，合理調整土地利用結構，優化耕地和基本農田布局。結合“十三五”規劃和資源型城市轉型發展要求，進一步優化土地空間布局，保障城市發展用地空間。將符合國家產業和供地政策的重大項目、重點工程和新型城鎮化用地納入土地利用總體規劃。二是適度增加新增建設用地年度計劃，優先保障兩型社會建設示范區以及循環經濟、戰略性新興產業、優勢接替產業等資源型城市轉型項目建設用地。三是在土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍內，對資源型城市轉型發展所需用地，可按實際情況以批次用地方式報批。②加強耕地保護與建設。首先是統籌兼顧建設項目占用耕地。在預審環節加強項目準入把控，嚴格控制建設項目用地規模，盡量不占和少占耕地，特別是水田、菜地等高質量的耕地。優先保障工業、民生、基礎設施項目用地合理需求，進一步優化用地結構，按時保質完成各級各類土地綜合整治項目建設任務。

（2）衡陽土地利用政策現狀。①堅持用管并重，科學合理利用資源。一是嚴格守護耕地紅線。二是大力推進用地節約。②土地利用政策原則。一是統籌城鄉和區域協調發展的原則。正確處理和合理把握中心城鎮、小城鎮和中心村建設之間的關系，積極推動城鎮空間結構調整，落實城鎮功能定位，合理安排土地供應總量、結構、布局和時序。二是堅持土地節約集約利用的原則。科學確定土地供應量，優化土地供應布局，提高建設用地利用效率。進一步推動土地利用方式由外延擴張向內涵挖潛、由粗放低效向集約高效轉變，為構建資源節約型、環境友好型社會貢獻力量。

（3）永州市土地利用政策現狀。①優化空間布局。按照統籌城鄉和區域協調發展原則，加強土地供應區域分類指導。重點保障基礎設施和公用設施的土地供應，適度供應符合中心城功能定位的產業發展用地，嚴格限制與中心城區整體發展不協調的土地供應。②優化土地供應結構。在國有建設用地供應計劃的總量框架下，根據各業發展的態勢、土地利用現狀和房地產市場的走向，統籌協調優化國有建設用地供應結構，增強土地供應結構對產業結構調整優化的引導與促進作用，加快經濟發展方式的轉變。③促進土地集約節約利用。嚴格保護耕地，控制新增建設用地增長速度和規模，促進土地資源有效利用和持續利用。加大閑置土地清理力度，嚴肅查處違法違規用地行為。加強土地供應后的監督管理，及時清查閑置土地，確保有效供應。

（4）邵陽市土地利用政策現狀。①優先和適度安排基礎設施用地，引導、保障和支撐城市健康有序發展。優先保證交通運輸用地供應，構建現代化綜合交通體系，引導城市總體格局的調整和優化。②大力支持符合城市功能定位的產業用地供應，構建合理、具有比較優勢的產業結構。優先確保高新技術產業和高端、高效的現代制造業土地供應；優先支持金融服務、信息服務、物流服務、商務服務及教育培訓等生產性服務業土地供應，支持基礎服務業用地供應。③促進邵陽市城區土地節約集約利用。

2 國外資源型城市土地利用政策概述

（1）執行嚴格的整治制度保障土地修復。如德國礦山開發企業以提取土地修復準備金的方式對礦山壽命結束后的土地整治做準備，準備金同時用于礦山存續期間應對各種環境災難。

（2）建立領導協調機構，將城市轉型與國土整治相結合。如法國政府于1955年將全國劃分為22個經濟區，籌建國土整治基金和研究政策措施，由此開始了國土整治行動。在國土整治中，設立了專門的國土整治機構。

（3）土地優惠政策搭配專項基金，扶植老工業區轉型。如法國轉型初期，盡管洛林土地價格便宜，但為了吸引更多投資，政府規定，對投資者“地方還要資助50%，建設廠房可得20%的資助，設備可得到15%的資助”。可以說，對投資者扶持力度相當之大。法國政府設立了四大基金——經濟社會發展基金、全國土地整治和城市建設基金、地區整治干預基金、地方分散援助基金，對洛林等老工業區進行直接投資，影響投資的地區分配。

3 優化土地利用政策加快湖南資源型城市轉型升級

（1）新增建設用地計劃指標向重點園區集中，鼓勵資源類項目園區化聚集，提高土地集約利用水平。在符合土地利用總體規劃的前提下，增加資源型城市近幾年的用地計劃指標。如此，既能減少違法占地，又保障了地方經濟社會發展的需要。省市縣人民政府也可根據產業的重要性，對一些重點項目、重點行業給予用地保障。

（2）對循環經濟產業、戰略新興產業、其他接替產業給予差別化政策供地方式的差別化。如對以旅游產業為接續替代產業的資源型城市（如資興），允許旅游產業用地中的非永久性建筑用地，參照設施農業用地實行供地，無須建設用地審批。對國家重點支持的循環經濟試驗區，特別是大湘西地區和生態脆弱區，在綠化用地供應方面給予政策支持，對園區內企業用于綠化的土地視為實施生態工程用地，可享用國家的土地劃撥政策。

（3）對禁、限采礦種，產能過剩和限制產業用地需求予以管控。根據經濟社會形勢的變化和行業發展現狀，制定綜合、精確產業政策，對限制、禁止發展的產業、產能過剩行業的用地需求予以禁止或限制。

4 湖南資源型城市土地利用政策創新思路

（1）在提高利用效率基礎上重點保障資源型城市轉型發展的土地需求。①實行靈活土地供應政策保障資源型城市轉型發展土地需求。湖南省資源型城市多數建成區面積小、形態差、功能不合理、土地質量差。不管是成長型、成熟型、衰退型還是再生型城市，其轉型和可持續發展，都需要靈活的土地供應政策，保障和促進城市的均衡發展和再城鎮化。②不走老路彎路，統籌新興資源型城鎮向特色綜合城鎮發展。在“礦地”興起的同時，綜合考慮其他中心地的發展及基礎設施、生態建設。有條件的地方，鼓勵發展特色資源型城鎮，并在用地上給予全面保障。③做好土地利用總體規劃修編與城鎮規劃、礦產資源規劃及各專項規劃有效銜接。

（2）對資源型城市生態用地實行特殊傾斜政策促進生態轉型。①嚴格規范資源型城市生態用地面積比例，力促生態轉型。借鑒世界城市發展經驗，結合湖南實際情況，明確規定資源型城市生態用地（生態空間）面積比例。全面加強資源型城市生態建設，以生態轉型來促進城市發展轉型，并在土地供應政策上采取差別化政策。對采空塌陷區、污損、壓占土地及工礦廢棄地等恢復治理后難以作為工商用途及耕種用途的，可以結合實際情況，整治復墾為公園用地、林地、草地及湖沼水面等“生態用地”。復墾的生態用地面積，在占補平衡相關政策（增減掛鉤、工礦廢棄地復墾、低效土地再利用）執行中，按一定比例當作“耕地”指標處理。②整合職能，大力加強資源型城市環境治理及土地復墾工作。將土地復墾、城市土地整治、礦山地質環境恢復治理、采空塌陷區治理及地質災害防治等職能及管理予以整合，形成“國土綜合整治”大機制，統籌相關資金使用，全面促進資源型城市生態文明建設。③規范城市空間用途管制，確保資源開發不影響城市環境。從土地供應政策上鼓勵環境保護、限制資源與環境破壞的行為。規范資源型城市空間用途管制，嚴格企業履行環境保護義務，確保資源開發不再產生新的環境問題。

（3）完善棚戶區改造用地政策，助推新型城鎮化建設。資源型地區棚戶區改造任務重，尤其是衰退型、成熟型甚至再生型資源城市。按照（國發［2013］25號）等文件精神，加快推進各類棚戶區改造，重點推進資源枯竭型城市及獨立工礦棚戶區改造，穩步實施城中村改造。①保障供地指標，提高供地效率簡化棚戶區改造安置用地的行政審批流程，提高審批效率。②統籌棚戶區改造、采礦破壞土地的治理和城鎮化建設棚戶區改造應與城鎮化建設、采煤塌陷地治理、移民搬遷等相結合。對棚戶區和塌陷區居民實行整體移民搬遷和集中安置，并保障一定比例的產業發展用地。探索實行土地置換或在采煤沉陷區實行“人地掛鉤、地隨人走”政策，實施跨區安置和掛鉤指標全市流動。

（4）改進并完善資源型城市礦業用地制度。①探索采礦用地占用的未利用地不受計劃指標控制建議對國家鼓勵開采的礦種，使用未利用地的可不占用新增建設用地計劃指標。②拓展采礦用地供應方式，穩妥推進露采用地制度改革。成長型和成熟型的資源型城市在采礦用地這一問題上，可根據實際情況靈活選取劃撥、出讓、租賃、作價出資或者入股等多種方式。

（5）改革資源收益分配制度，為城市轉型發展提供持續資金支持。要為資源型城市轉型發展提供源源不斷的財務資金支持，必須加大資源性產品收益分配制度改革。

Innovation Research on Land Use Policy of Resource-based City Hunan

PENG Guang-xi
（Hunan Foreign Trade Vocational College，Changsha，Hunan 410059，China）

Asthe resource-based city，Hunan provincehastheindustrysupportand needstovigorouslydevelop thediversified industrial system due toits singlestructure，which needs efficientand different land supply policy support.Therefore，we should strengthen the innovation of land use policy in resource-based cities of Hunan province to explore the new system space for the developmentof resource-based citiesofHunan province.

resource-based cities；Land use policy；innovation

F301.0

A

2095-980X(2016)08-0062-02

2016-07-23

本文是湖南國土廳《湖南資源型城市城鎮化進程中土地利用政策研究》項目（項目編號：2014-17）成果之一。

彭光細，男，副教授，主要研究方向：現代金融與人力資本。