財政視野下的公產清理
——讀馮兵著《國民政府時期湖北公產清理研究》

任　同　芹

(1.河南師范大學歷史文化學院，河南新鄉453007；2.華中師范大學中國近代史研究所，湖北武漢430079)

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財政視野下的公產清理
——讀馮兵著《國民政府時期湖北公產清理研究》

任同芹1，2

(1.河南師范大學歷史文化學院，河南新鄉453007；2.華中師范大學中國近代史研究所，湖北武漢430079)

《國民政府時期湖北公產清理研究》是一部系統研究南京國民政府公產清理的優秀學術著作。馮兵博士以公產清理為中心，從公產清理的法制規范、組織架構、制度運作、實施效果等方面梳理出國民政府時期公產管理從無章可循到有據可依、從混亂無序到規范有序的制度變遷的主體脈絡；并且圍繞公產清理，努力呈現出當時特定時空背景下中央與地方之間、省際之間、省與市縣之間清理與反清理、收歸與反收歸、控制與反控制的較量以及各方勢力間縱橫交錯的利益糾葛的動態圖景。無論是研究選題還是研究取徑等,這部專著都進行了有益的嘗試和創新。

《國民政府時期湖北公產清理研究》；湖北??；公產清理

近年來，隨著民國史研究領域的不斷拓展，民國財政史逐漸引起學界的研究興趣，并取得一定成果，然而學界多將研究重心放在財務行政、財政體制、財政與金融等方面，而公產清理作為國民政府財政改革的重要組成部分，卻未能引起學界足夠的關注和重視。四川大學馮兵博士所著《國民政府時期湖北公產清理研究》(人民日報出版社，2013年版)則在此研究領域進行了有益的開創性探索。馮著以公產清理為中心，從公產清理的法制規范、組織架構、制度運作、實施效果等方面為我們梳理出國民政府時期公產管理從無章可循到有據可依、從混亂無序到規范有序的制度變遷的主體脈絡。然而著者并未僅停留在對湖北公產清理制度層面的考察，而是圍繞公產清理，努力呈現出當時特定時空背景下中央與地方之間、省際之間、省與市縣之間清理與反清理、收歸與反收歸、控制與反控制的較量以及各方勢力間縱橫交錯的利益糾葛的動態圖景。在研究視野、研究路徑以及研究方法等方面，馮著均進行了可貴的探索與嘗試，這可能是目前學界專門系統研究南京國民政府公產清理的第一部學術著作，這對于進一步豐富、深化民國財政史研究具有重要的學術價值。筆者不揣冒昧，針對此著談幾點粗淺認識。

一、動態呈現國家與社會之間的關系

國家與社會的關系建構問題歷來是一個較為復雜的問題。但在相當長時期內，學界只注重國家與社會之間控制與反控制的單向性研究。正如朱英教授所言：“對于國家,過去也往往只是視其為鎮壓社會的專政工具,較少探討國家的發展變化,似乎國家始終是與社會處于對立的狀態,從而忽略了國家與社會的互動關系中還有其他更為豐富的內容。”[1]12520世紀90年代，隨著西方學者對國家與社會關系問題爭論和闡釋的不斷深入，“國家—社會”研究范式逐漸進入中國學者的視域，并逐漸滲透進中國史研究領域。史學工作者從不同的研究視角對其展開研究，并試圖借助這一理論工具建構起一種闡釋歷史的新模式。隨著對“國家—社會”理論認識的深入，越來越多的國內學者認識到“社會與國家并不是像西方那樣呈現出緊張甚至對立的狀態，而是既相互依賴、又相互矛盾的關系，其中依賴的一面占主導地位”[2]281-292。由此觀之，國家與社會的關系不僅是一種簡單的單向性關系，而是一種復雜的雙向建構的過程，兩者之間不僅有抗衡、沖突，而且還相互促進、相互依賴。國家政權與民間社會之間的關系處于不斷演化與重構之中。馮著在論述公產清理時，不僅注重從制度層面考察政府行為對政策實施的影響，凸顯政府在制定、執行政策過程中的主導地位，同時也注重社會對政府政策的反應、制衡與互動。最好的例證就是馮著通過對鸚鵡洲案的分析，透視國民政府在圍繞公產清理與爭奪時與各種民間社會力量之間的利益糾葛及所呈現出種種復雜多變的博弈局面。鸚鵡洲是湖北武漢的一處地名，由于歷史變遷和地理環境等原因，鸚鵡洲的竹木市場逐漸成為當時全國最大的竹木貿易中心。1934年1月，湖北省政府為增加省財政收入，緩解財政壓力，開始著手對鸚鵡洲公產的清理，這引起了鸚鵡洲湖南竹木業同業公會的強烈反對。同業公會作為維護本行業商人利益的行業組織，在其中扮演著雙重的政治角色，即“國民黨和政府通過同業公會來實施對商人群體的政治動員與社會控制，而商人群體則以同業公會來實現政治訴求”[3]383。湖南竹木業同業公會在此過程中，多次向國民政府、湖北省財政廳、鄂豫皖三省“剿匪”總司令部呈文，以鸚鵡洲公產所有權應歸屬湖南為由，請求撤銷對鸚鵡洲的公產清理。鸚鵡洲公產案從表象上看是湖北省、湖南省兩省際之間的利益爭奪，實際上是國家政權與基層社會之間的博弈與合作過程。馮著從國家與社會的關系這一研究視角出發，不僅為讀者勾勒出一幅公產清理過程中各種勢力之間利益糾葛的多維立體的動態圖景，而且進一步透視出公產清理實際上是“國家以強力將官僚化行政力量向社會底層推進，同時又充滿著地方社會對國家控制力之滲透的抵制”[4]367。

此外，馮著還以湖北省財政廳與生成里公產租賃者之間圍繞公產租賃價格展開的博弈為樣本案例進行了詳細深入分析。生成里是南京國民政府時期漢口里份之一，由于地理位置適中，“為漢口全市精華所在”，在漢口公產中首屈一指。1933年12月，湖北省財政廳決定將此公產收回管理。湖北省財政廳收回之后認為此房產的租價與市場行價相比相對較低，為增加財政收入，決定對生成里的租戶加租，遂遭到生成里租戶的反對與抵制。生成里租戶為維護自身利益，請求漢口商會出面援助，并通過商會與政府當局進行交涉協調。漢口商會作為維護商人利益的行業組織，多次向湖北省政府呈文，力請減租。在生成里加租事件中，漢口商會在政府與商戶之間扮演著中間人的角色。一方面，漢口商會召集生成里租戶商議妥善辦法，另一方面向湖北省政府提出減讓請求。馮著對生成里加租案進行深入分析，由此可以看到政府公產部門在與租戶圍繞加租問題的博弈過程中，商會居間斡旋，起到了至關重要的作用。馮著認為“生成里公產加租問題實際反映出政府與民眾間圍繞公產利益之博弈”，可以看出商會在南京國民政府成立之后，逐漸“成為政府各項政策得以貫徹執行的重要社會力量”[4]242。

通過以上兩個例證，可以看出，一方面商會、同業公會作為重要的民間社會力量在政府清理公產過程中發揮著重要的作用，成為公產清理過程中各方勢力之間博弈的重要一極。另一方面，湖北省公產清理過程實際上是“政府通過強大的行政力量控制社會的過程，亦是政府與各種反對力量博弈的過程”[4]367。馮著通過國家與社會的理論分析框架，指出公產清理不僅僅是國家政權向民間社會推行政策的單向過程，而是在此過程中民間社會表現出對政府政策的抗衡、促進等，國家與社會之間不是簡單的對抗，而是一種雙向的互動關系。

二、財政分權視閾下中央與地方之間的博弈

財政分權實際上就是中央與地方對國家財政權力的分割與配置，對國家的統一、穩定與發展具有重要影響。在封建社會中央集權制時代，中央對地方享有絕對的控制權與管理權。然而晚清以降，中央與地方之間原有的權力格局被打破，中央權力開始弱化，地方權力日趨膨脹，逐漸形成“弱中央，強地方”權力結構。南京國民政府成立后，為將財權收歸中央采取一系列措施，公產清理便是其中一項重要內容。因此，馮著在開篇就明確提出，此著研究的主要目標之一就是通過對公產清理中的典型案例考查中央與地方之間的財政關系，“尋求國民政府時期中央與地方錯綜復雜財政關系產生的根源”[4]1。著者認為南京國民政府建立初期，由于公私產權不分、權責不明，致使在清理公產時糾紛不斷，甚至引發暴力沖突。造成公私產權不分的主要原因在于當時中央與地方、省級與市縣之間財政關系不明晰。為深化對公產清理的研究，著者主要通過對縣級公產清理來透視當時中央與地方之間的財權關系。首先，作者通過對縣級公產清理的研究，進一步探求湖北省加強縣級公產清理的真正動機。1941年，國民政府召開第三次全國財政會議，會議重要議題之一就是建立戰時財政收支系統，將國家財政系統由原來的中央、省、縣三級制調整為中央、縣二級制，將省級財政納入到中央財政系統。國民政府對縣級公產的清理正是在這樣的背景下展開的，國民政府之所以這一時期加強縣級公產清理，就是“為改變以往財政管理系統，建立適合抗戰需要的戰時財政管理體制，注重對縣級財政的控制與管理”[4]178。馮著通過分析指出，在公產清理中由于“省有、市有、縣有公產劃分并非整齊劃一。省城中存有縣有公產，縣城中亦有省有公產”[4]242。這種“你中有我，我中有你”的混亂狀態致使國民政府在公產清理過程中遇到重重阻力，清理公產效果并不顯著。其次，馮著通過圍繞湖北官錢局公產的爭奪，進一步揭示國民政府與地方政府之間的關系，并由此揭示國民政府在公產清理過程中所遇到的阻力和困難。湖北官錢局是湖北省較早的地方性金融機構之一。南京國民政府成立后，為強化對湖北省的控制以及增加財政收入，決定對湖北官錢局財產及相關債權債務進行清理，這引起湖北省政府的強烈不滿?！昂笔≌J為官錢局從建立到發展壯大均與湖北息息相關、不可分割”；而“南京國民政府則認為官錢局收回管理乃順應形勢之舉，是應湖北當地商人紳士之強烈要求，并以整理湖北自身財政為旨歸”[4]178。雙方各持己見，雖展開多輪談判與交涉，但毫無進展。湖北省政府和地方民眾通過各種方式向政府施加壓力，國民政府最終迫于壓力將官錢局交還給湖北省政府，這場利益之爭終以湖北省政府的勝利而告終。在湖北官錢局公產的爭奪中，“湖北省政府雖從行政權限與級別上與財政部及國民政府差異明顯，但在不違抗中央命令前提下采取一味拖延以觀時局之策略，既不形成與中央激烈對抗局面又盡力維護地方利益，彰顯地方與中央權力利益之博弈”[4]197。作者正是透過中央與地方圍繞官錢局公產之爭這一個案透視出中央與地方之間復雜的關系。馮著認為湖北省政府之所以有如此表現，主要原因在于當時南京國民政府剛剛成立，雖然在形式上完成了國家的統一，但真正有效控制的省份卻僅限江蘇、浙江、安徽等省，而湖北一方面由于歷史原因，地方權力坐大，另一方面湖北當時“處于南北政局的中間地帶，同時又牽涉到武漢國民政府和南京國民政府的對峙，各方均試圖控制和占有湖北”。對中央而言，其將湖北官錢局收歸中央的主要目的在于“試圖加強對湖北地方財政的控制，建立中央政府應有威信與地位”；對于湖北省政府而言，“則絞盡腦汁維護既得利益并進一步鞏固和壯大自身實力”[4]202。圍繞湖北官錢局的爭奪，可以看出，當時南京國民政府對地方的控制力還較弱，中央權威還遠遠未達到對地方實現有效控制與管理。馮著通過分析指出：“深層次原因在于當時中央與湖北省之間還未建立具有近代特征的國地財政關系?！盵4]206

三、公產清理背后的政治考量

亞當斯密曾言，財政乃庶政之母。財政是政府運作和施政的基礎和重要支柱。自古以來，“財”與“政”密不可分。“財政是政治的外在形式之一。一國之財政制度，決于其政治制度之性質，但政治制度也反作用于財政走向”[5]4。由此可見，財政具有雙重屬性，即經濟屬性和政治屬性。然而，學術界在對財政相關問題研究時，往往將財政學視為一種單純的經濟活動，容易出現就財政論財政的現象，這無疑割裂了財政與政治的關系，在一定程度上也限制了財政學者的學術視野。“財政不僅是經濟的有機組成部分,還是政治的重要組成部分。因為財政不僅為政府實現其職能提供財力保證,還體現了一國政治體制的內涵和政治的運行方式”[6]111。馮著在分析湖北省公產清理的過程中，不僅從財政史的角度去考察，而且還運用政治學的理論對公產清理進行研究。馮著認為公產清理從表面上看屬于財政改革的范疇，但是不同利益集團圍繞公產產權變動所進行的博弈，均暗含著政治利益的爭奪。著者以“逆產”清理為個案深入分析了不同利益集團間圍繞公產產權管理所進行的政治博弈。首先，從“逆產”的概念界定就可以看出其強烈的政治色彩。南京國民政府建立之初，由于國共兩黨關系惡化，國民政府將具有不同政見者或政治敵對黨派的財產均視為逆產，逆產清理的重點放在對“叛國者、土豪劣紳、不法地主、軍閥等人的產業”的清理。“逆產劃定標準亦有變化，界定依據逐步上升至政黨意志層面而帶有更多政治傾向”[4]325。其次，從逆產清理的目的來看，具有濃烈的政治意圖。南京國民政府成立之后，之所以非常重視對逆產的處理，并通過制訂、頒布一系列處理逆產的章程條例，使逆產處理趨于規范化、制度化，其目標有三：一是滿足政府的財政需求，充裕國庫；二是通過逆產清理，進一步塑造國民政府的新形象、樹立新權威，積極尋求政權的合法性；三是通過逆產清理，將中央政權的控制力逐漸延伸到基層社會，加強其統治基礎。如果說南京國民政府成立之初所進行的逆產清理是“受經濟利益和政治需求雙重驅動開始塑造新興社會制度和法令體系，為強權政治和強勢政府形象塑造搖旗吶喊”[4]337的話，那么抗日戰爭勝利后對逆產的清理則主要體現為國民黨與共產黨對國家權力的爭奪。這一時期清理逆產的重心是漢奸及日偽財產。戰后國共兩黨之間的矛盾日益升級。國民政府不僅頒布《處置漢奸案件草案》以及《懲治漢奸條例》等相關文件，而且還成立接受和處理敵偽財產的組織和機構。中國共產黨在所轄范圍內也頒布懲治漢奸相關條例，積極開展懲奸活動。共產黨通過懲治漢奸，“向國民政府政權合法性提出挑戰，并可占據捍衛國家民族利益之正義立場”[4]335。國民政府為維護自身政權的合法性，不得不對懲治漢奸問題也做出積極回應。由此可見，“處理逆產是國共兩黨政治斗爭方式之一”[4]334。著者通過對國共雙方各自制定和頒布的相關條文進行解讀以及國共雙方懲治漢奸的策略分析，認識到：“抗戰后懲治漢奸活動已非活動本身，其已深深打上國共雙方爭執斗爭烙印”[4]335。此外，馮著中論及的國民政府對縣級公產的清理也蘊含濃厚的政治色彩。眾所周知，在國家構建的權力網絡中，國家對縣級政權的管控向來較為薄弱。南京國民政府成立之后，為強化威權統治，逐漸加強對縣政的管理與控制。在此背景下，湖北省政府所進行的縣級公產清理，其實質就是通過公產清理逐漸將基層社會納入其行政控制網絡。然而在對縣域公產清理過程中各縣對公產管理部門多采取敷衍、拖延、抵制等態度，由此反觀之，政府試圖將國家行政權力延伸至基層社會的政治目的，并未完全達成。馮著在論述公產清理時，著重從政治學的視角去探討，認為公產清理政策執行過程中蘊含著經濟利益與政治利益的雙重較量。

四、關于馮著的總體評價

馮兵博士長期專注于有關公產清理問題的研究，并發表了一系列學術論文。此著的出版是馮兵博士在學術道路上孜孜以求的學術結晶。作者運用“國家—社會”理論、財政分權理論以及政治學理論等，將財政史與政治史、社會史等相結合，從中央與地方、個案與整體、國家與社會、微觀與宏觀等關系入手，立體地、多維度地展現出國民政府公產清理過程中的種種樣態?？偠^之，馮著還具有以下幾個特點。

(一)較好的學術洞察力

公產清理是國民政府與各方勢力間利益分割與重新配置的過程，從縱向上看，它涉及到中央、省、市、縣各層級政府之間利益的分配與切割；從橫向看，它涉及到各級政府、民間團體以及民眾等之間的利益糾葛；再加上公產所包含的內容極為廣泛，種類繁多，以及公產管理機關更迭頻繁等，致使公產清理問題顯得千頭萬緒、紛繁復雜。如何縷清公產管理制度建構的過程，如何明晰公私產權轉化的路徑，如何客觀分析公產清理的實施效果等問題，需要作者具備深厚的學術功底和一定的學術創新能力。馮著憑借其深厚的學術功底，對公產清理過程中的國家與社會、中央與地方、微觀與宏觀等各種關系處理得當，足見著者學術功底深厚。以公產清理為研究對象，也彰顯出著者具有一定的學術創新能力和開闊的學術視野。

(二)對史料的充分運用和闡釋

傅斯年曾言，歷史學即史料學，其意指史料在史學研究中具有重要地位。史學研究是建筑在一定史料基礎之上的，否則，所有的史學研究猶如空中樓閣。但是，在當今互聯網、云計算等技術飛速發展的時代，大數據為史學研究的資料搜集提供極大便捷。在此背景下，充分占有資料，似乎不是一件很困難的事情，但是這也容易淪為史料的“搬運工”，造成對史料的簡單堆砌和濫用。如何對所搜集的史料進行精選細擇、去偽存真、去粗取精，成為當今學界衡量學者學術能力的一個重要標尺。首先，從資料的類別來看，馮著運用了大量的檔案資料。檔案資料是第一手資料，正如有些學者所言：“歷史檔案是原始資料的原始資料?！盵7]67因此，檔案資料具有極高的學術價值。作者非常重視檔案資料的搜集與整理，曾先后在上海市檔案館、湖北省檔案館、武漢市檔案館等查閱大量珍貴的原始史料。其次，作者還注重地方志資料的搜集與整理。馮著以湖北省為樣本進行研究，因此作者還廣搜深掘大量湖北省省志、市志、縣志等地方性資料。最后，馮著不僅資料翔實，而且也可以透過史料的運用看出作者在資料的爬梳、選擇、整理、解讀等方面所體現出的嚴謹學術態度和良好學術素養。

(三)研究方法的多樣性

近年來，隨著科學的發展和社會的進步，人們逐漸沖破各學科之間的壁壘，實現多學科的交叉與融合，多學科交叉成為學術研究當中一種新的研究路徑。多學科交叉衍生出許多新的學科分支和研究領域，從而推動學術的發展與創新。當前史學研究也積極倡導不同學科間的融合與滲透。史學研究借助其他學科的相關理論與方法，不僅拓寬了史學研究領域，而且也有助于史學研究向縱深發展，成為促進史學發展的重要推動力。馮著中所論述的公產清理問題表面上看屬于財政問題，實際上也隱含著政治問題、社會問題等，因此，馮著在論述公產清理過程中借鑒和采用其他學科，如經濟學、政治學、統計學等學科的研究方法，使我們對公產清理進行多維度、多視角、多層次審視，進而明晰政府進行公產清理背后真實的意圖。

(四)研究視角的多元化

首先，采用公共政策學的研究視角。公共政策學是第二次世界大戰之后在西方國家興起的一門新興的跨學科的研究領域。其研究內容主要是政府組織利用公共權力對公共領域的決策行為。公共政策的制定是政府與公民之間交互作用的過程。公產清理活動是國民政府公共政策的一個重要組成部分。因此，作者充分借助公共政策學的相關理論和研究方法，不僅對南京國民政府公產清理政策的出臺、執行及實施效果進行“自上而下”的深入分析，而且還對基層社會、民間團體、民眾對清理公產的反應進行“自下而上”的研究，充分體現了公共政策的交互性。這為研究公產清理提供一個全新的視角。其次，注重“活”的制度史研究。制度史作為我國史學研究領域的重要組成部分備受學者重視和關注，并取得了令人矚目的成就。然而，有的制度史研究卻僅限于靜態的制度梳理或條文的簡單相加，而忽視了制度與制度之間的互動，以及制度與非制度因素之間的互動等動態分析?！爸贫鹊男纬杉斑\行本身是一動態的歷史過程,有‘運作’、有‘過程’，才有‘制度’”[6]98。馮著在書中曾指出國民政府所主導的公產清理活動，“實際亦是政府對建構公產管理、公私產權制度的一種有益嘗試”[4]2。雖然作者是從制度史的視角研究公產清理及公產管理的制度建構，但作者卻將制度的演變、運作與具體事件、與人結合起來。在此著作中，我們不僅可以看到公產清理機構人員的來源、構成以及在政策制定、實施過程中的行為等；同時也可以看到被清理機關，如縣長群體、紳士、民眾等在公產清理過程中所做出的回應等。馮著把制度的生成與演化放在特定的時空背景之下，通過對具體事件、具體案例的分析，探究各種力量之間的利益糾葛，深入揭示國民政府在公產清理中制度設計的缺陷以及所遇到的困境。

總而言之，《國民政府時期湖北公產清理研究》是一部系統研究公產清理的優秀成果，無論是在研究選題還是研究取徑等方面都進行了有益的嘗試和創新。同時也為我國當前企業產權制度改革、公有資產管理以及私有產權的保護等問題提供一定的借鑒意義。如果作者能夠對公產清理問題在省際之間進行比較研究，公產清理問題將會有更大的學術探求空間。

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[4]馮兵.國民政府時期湖北公產清理研究[M].北京：人民日報出版社,2014.

[5]劉增合.“財”與“政”：清季財政改制研究[M].北京：生活·讀書·新知三聯書店,2014.

[6]雷艷紅.公共財政教育的政治學導向：必要性與目標[J].中國行政管理,2008,(12).

[7]鄭天挺.清史研究和檔案[J].歷史檔案,1981,(1).

(責任編輯李逢超)

2015-12-26

任同芹，女，河南輝縣人，河南師范大學歷史文化學院副教授，華中師范大學中國近代史研究所博士研究生。

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1672-0040(2016)03-0108-05