農村宅基地使用權流轉實踐與探索——基于寧波市的分析

陳紅霞，趙振宇，李俊樂

（寧波大學法學院，寧波 浙江 315211）

農村宅基地使用權流轉實踐與探索——基于寧波市的分析

陳紅霞，趙振宇，李俊樂

（寧波大學法學院，寧波 浙江 315211）

宅基地使用權流轉現象在我國農村大量存在。基于寧波市農村宅基地使用權流轉現狀的調研，分析寧波市農村宅基地使用權流轉實踐中的有益做法、存在問題，剖析農村宅基地使用權流轉的影響因素，探討促進農村宅基地使用權流轉的途徑。結果表明，宅基地使用權流轉形式多樣化，推行宅基地使用權抵押，采用多種形式建設農村住房、實行宅基地管理信息化等做法對提高農村土地利用效率，增加農民財產性收入具有推動作用。然而，實踐中仍存在“一戶多宅”、違法違規用地建房和非法流轉交易等問題。導致這些問題的主要原因是社會發展對宅基地使用權流轉的客觀需求，法律對宅基地流轉的限制造成了宅基地使用權的隱性流轉，宅基地使用權流轉監管缺位以及與宅基地相關的法律法規存在缺陷。據此，提出了改革農村宅基地使用制度、完善宅基地相關立法、建立健全宅基地交易市場等對策。

宅基地；使用權；流轉；抵押；寧波

陳紅霞， 趙振宇， 李俊樂. 農村宅基地使用權流轉實踐與探索——基于寧波市的分析［J］. 農業現代化研究， 2016， 37（1）: 96-101.

Chen H X， Zhao Z Y， Li J L. Research on the practice of rural residential land use right circulation: A case study of Ningbo City［J］. Research of Agricultural Modernization， 2016， 37（1）: 96-101.

雖然宅基地使用權抵押正在我國部分地區進行試點，但是學者們對于宅基地使用權是否可以抵押仍然存在較多爭論。反對宅基地使用權抵押的學者提出了兩方面的主要原因：一是我國農村社會保障體系仍未完全建立起來，因此宅基地對于農民的保障功能必須保留；二是如果宅基地使用權發生抵押，處置過程中可能會發生土地用途的改變，給土地管理造成困難。而支持宅基地使用權抵押的學者則認為，宅基地使用權應屬于農民的一項財產權利，合法應用可為農民帶來收益［14］。針對以上兩種相反的觀點，本文認為，不能因為宅基地具有一定的保障功能就反對宅基地使用權流轉，保障功能可以通過更完善的農村保障制度實現，而非一定要由宅基地來承擔。這不符合我國工業化城鎮化建設的現實需要。本文支持宅基地使用權抵押，但如何操作，需要從實踐中逐漸摸索，穩妥開展。

此外，學者們對于宅基地的取得糾紛、繼承、退出受償以及農戶宅基地流轉意愿和農戶集中居住意愿等問題也進行了理論分析和調查研究［15-18］。

可以看出，學界對于宅基地使用權流轉的研究不斷深化。雖然宅基地使用權流轉目前仍受法律法規的制約，但允許流轉可以抵押的發展趨勢不可阻擋。寧波地處東部沿海，經濟發達，民營經濟活躍。宅基地使用權流轉問題長期存在。寧波在宅基地使用權改革方面不斷嘗試，進行了宅基地使用權抵押試點。今后改革的路要怎樣走，政府部門應當如何制定政策規范引導宅基地流轉，所有這些都是急待研究和解決的問題。基于此背景，本文立足于寧波宅基地使用權改革實踐，在總結經驗和分析困境的基礎上，對進一步深化寧波宅基地使用權制度改革提出設想，以期為我國農村宅基地使用權制度改革提供可能的借鑒和政策參考。

1 農村宅基地使用權流轉的歷史演進

農村宅基地使用權歸屬的演進可以劃分為四個階段：土地改革階段、農業合作化階段、人民公社階段和改革開放階段。

土地改革廢除了封建土地所有制，做到“耕者有其土，居者有其屋”，實行土地的農民所有制，并且為每一戶頒發《中華人民共和國房地權證書》，保護農民土地所有權和其他資料所有權。在這一階段，農民享有房屋所有權和土地所有權，所以宅基地所有權歸農民所有。

農業合作化運動把土地的農民所有發展到土地集體所有。然而，合作社雖然改變土地所有制，但并沒有轉變農民對宅基地和房屋享有權利的情況。

人民公社對農村生產關系的改革提升了農村集體所有制的公有化程度，但是農民宅基地使用權和所有權合為一體的局面并沒有改變。當人民公社發展到鼎盛時期時，才出現所謂的“一宅兩制”，即農民建房占用的宅基地權屬仍為集體所有，宅基地上所建房屋歸農民個人所有。宅基地所有權歸集體和房屋所有權歸農民充分說明了宅基地所有權與使用權分離的產權制度正式形成。

改革開放后，在原有制度的基礎上，我國明確提出一戶一宅且有一定面積限制的制度，將宅基地使用權附屬在房屋上，并對城市居民購買農村房屋及土地做出了限制，規定農民住宅不允許出售給城市居民。

2 寧波市農村宅基地流轉的現狀

2.1 宅基地使用權流轉形式多樣

宅基地使用權流轉與經濟發展關系密切，經濟發展速度快的地區，城鎮化進程也隨之加快，區域內宅基地使用權流轉的次數也較其他區域更為頻繁。流轉使得宅基地使用權的價值得到充分體現。目前，寧波市農村宅基地使用權的價值主要通過以下三種方式實現：一是出租。在寧波農村，由于很多村民搬到市區或縣城里居住而出現了農村房屋閑置，或是部分村民利用閑置的宅基地搭建簡易房屋，并將其出租給他人居住，按年或按月收取租金。據調查，寧波市部分地區房屋租賃的收入已占農民總收入的26%，僅次于工業收入，這說明農村房屋租賃收入已經成為農民的主要收入來源。二是出售或轉讓。轉讓人經村委會同意，并確認受轉讓人滿足《寧波市農村宅基地管理辦法》的要求后，由村委發公告通知。房屋和土地相互吸附原則使得房屋轉讓的同時宅基地使用權也同時轉讓給受轉讓人。三是置換。農民可以用自己的宅基地換取農村集中居住點的房屋，或是換取城鎮住房。后者能夠獲得房屋所有權證，可以在市場上自由出售。

2.2 推行宅基地使用權抵押

為了喚醒“沉睡”的農村土地資產、賦予農民和村集體更多財產權利，寧波市江北區積極創新農村金融產品和信貸方式，推出宅基地作為抵押物進行融資的金融服務。規定用于抵押貸款的宅基地，經所在地村委會做出同意宅基地抵押和流轉的書面承諾后，按照“地隨房走”的原則，房屋所占有的集體土地使用權和房屋所有權在同村范圍內流轉變現。而對宅基地使用權的抵押僅僅是寧波市江北區政府推行的“兩權一房”抵押貸款政策當中的一部分。實際上“兩權一房”抵押貸款還包括股份經濟合作社股權質押貸款和土地承包經營權抵押貸款。“兩權一房”抵押政策自2009年4月實施以來，受到轄區內農戶的普遍認可和歡迎。截至2014年1月，江北區農房抵押累計發放貸款已達1.8億元，受惠農戶775戶，戶均貸款超過20萬元［19］。這項試點盤活了農村存量土地資源，增加了村級集體和農民財產性收入。同時，通過確權、登記、發證，不僅摸清了家底，也對農村存在的一戶多宅現象進行了集中清理。結合寧波市開展的“三改一拆”行動，使得農村面貌有了較大改觀。

2.3 采用多種形式建設農村住房

自2007年寧波出臺《推進農村住房制度改革試點的實施意見》以來，寧波市努力改變農村宅基地粗放式利用和農民居住點布局分散、規模較小的狀況。各地區針對當地急待解決的主要矛盾和問題，分別把拆遷安置、宅基地整理和集約開發、集中解決住房需求作為著力點，形成了四種不同類型的試點建設模式，包括整體拆遷型、梳理改造型、集聚發展型和集中解困型。農村住房制度改革對提高農村土地利用效率、解決農民居住問題起到了很好的促進作用。

2.4 實行宅基地管理信息化

為了規范宅基地的審批，提高辦事效率和用地規模控制，寧波實行了宅基地信息化管理。寧波市鎮海區在宅基地管理中，不再使用手工抄錄和人工查詢這些浪費人力物力的宅基地管理方法，針對農村宅基地申請人的各項材料，使用農村宅基地管理系統，通過數據錄入、數據查詢和圖形審核等工作，可以動態地管理家庭信息；可以疊加地塊紅線圖，分析所選地塊是否和宅基地建設要求一致，并提供詳細的相關分析數據；可以實時調取地籍管理數據庫中所需要的相關土地登記信息，在技術上為工作人員核對確認戶主的信息提供了支持，大大提高了工作效率。

3 寧波市農村宅基地流轉中存在的問題

3.1 存在一戶多宅現象

現行相關法律規定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，即一戶一宅制度。然而“戶”這個概念在法律法規中并沒有明確界定。村民因村規劃建設或自身改善居住條件，或作為親屬繼承，或是他人贈予等原因而得到多處宅基地，導致“一戶多宅”現象較為普遍。據2008年調查統計，寧波市一戶多宅農戶共有8.86萬戶［20］。一戶多宅現象的存在不僅違反了法律的規定，而且也造成寧波農村土地的粗放與低效利用。2008年浙江省寧波市農村居民點建設面積為46 760.23 hm2，農村人均居民點用地高達195.3 m2。

3.2 存在違法違規用地建房現象

由于宅基地出租可以獲得穩定的租金收益，部分村民受到金錢利益的誘惑，不僅違規出租住房，而且還搭建違章建筑謀取更多利益。2011-2012年寧波市下轄的慈溪市因個人建房造成的違法用地面積高達25.87 hm2［21］。造成這一問題的原因在于：一方面村干部私批亂放；另一方面源于違法行為難以得到及時有效的遏制。基層土地管理部門對農村違法違規占地建造的房屋，不能強拆，只能制止村民建設。制止后如果村民繼續建造，就將此案件交給法院，由法院實施強制執行。但是，法院一般不愿意接受這種情況的案件，致使農村大量違法建筑很難得到有效的控制。

3.3 非法流轉交易大量存在

根據《寧波市農村宅基地管理辦法》及現行相關的法律規定，農村宅基地使用權只能在本村集體經濟組織內部流轉。然而一些村民卻將宅基地出售給非本村村民，甚至是城鎮居民。由于價格上存在較大優勢，與鄰近的城鎮住宅相比，相差7 000-8 000元/m2，因此購買者較多。非法交易一旦出現糾紛，個人權益往往不能受到法律的保護，造成經濟損失。寧波市象山縣就出現了這樣的案例，城鎮居民購買的農村住房，在房價漲了數十倍之后，卻由法院判為無效合同，被賣主索回房屋。

4 寧波市農村宅基地使用權流轉的影響因素分析

4.1 社會發展對宅基地使用權流轉的客觀需求

隨著我國工業化、城鎮化水平的不斷提高，流動人口大量增加。流動的方向主要是從農村到城市。大量勞動力的涌入為城市建設和發展提供了必要的人力資源。城市人口激增推動了房地產市場的發展，也推高了房屋價格。對于外來勞動力而言，城市打工收入能夠維持基本的生活或略有剩余，但是要購買或承租城市住房還遠遠不夠。對于這樣的住房困難者，我國還沒有形成良好的保障制度為他們解決住房問題，因此，具有價格優勢的農村房屋受到關注。相同地段的房屋，價格相差幾十萬甚至上百萬，使得購買農村住房的現象愈演愈烈。已有研究表明，京郊部分村鎮的宅基地流轉面積約占宅基地總數的10%，有的甚至高達40%以上［22］。寧波亦是如此。

由于土地要素相對價格的上漲導致農村土地存在著巨大的增值空間，宅基地使用權流轉具有巨大的經濟激勵和驅動。擅自占用集體土地建設各類住宅，建成后向社會出售或長期出租。或者申請使用集體土地建造住宅時打著新農村規劃建造、農民集中居住房、養老機構之類的幌子，在房屋建成后，卻將其轉讓或長期租賃給沒有達到規定建房條件的本村村民、非本村村民或城鎮居民。或者將村民經過合法審批和登記程序的住宅，出售給非本村村民或城鎮居民。這類情況廣泛存在于寧波城東的五鄉、邱隘，城南的姜山，城北的莊市、莊橋，城西的集士港、古林。

4.2 宅基地流轉的現實需要與法律的限制造成了宅基地使用權的隱性流轉

宅基地使用權的流轉存在合理性。隨著農村人口大量向城市轉移，宅基地空置的情況突出。據浙江大學房地產研究中心統計，2005年東部地區有5%-10%的農民在城市里購房，大約有1500萬戶宅基地處于閑置、空巢狀態［23］。空置的宅基地既浪費了土地資源，也阻礙了農民財富的貨幣化。然而，法律規定宅基地只能在本村村民間流動，這往往造成兩種后果：一是由于缺少購買者，農民失去處置宅基地的機會；二是造成“一戶多宅”，而這又恰恰是與我國法律規定的“一戶一宅”相違背的。現實的需求與土地制度的缺陷相疊加形成了目前我國宅基地隱性流轉的大量存在，既不利于管理，又造成了大量糾紛的出現，增加了社會的不和諧。

4.3 宅基地使用權流轉監管存在缺位

在合法獲得宅基地后，農民所建房屋的所有權歸農民自己。不少村民認為自家宅基地上的房屋，或住或租或賣都由自己，與他人無關。因此他們在處置宅基地和房屋時缺乏法律觀念，對于自己的違法行為完全無意識。這種無意識造成了宅基地隱性流轉的大量出現。而對于村干部來講，約束村民的行為雖然有法律依據，但執行起來仍然難度較大。有的村干部自己也認為農民自己的房子，如果他們自己不住，租或賣給外面的人，他們都不好干涉。與宅基地管理密切相關的國土資源部門、房管部門竟然也“無權插手”。房管部門的管轄范圍主要是寧波市區內的房屋，而對于農村房屋的管理僅限于發放農村房屋產權證。正是因為缺乏相應的監管，宅基地的使用權流轉管理處于真空狀態，使得農村住房違規交易的優勢從價格低廉又增加了交易自由，不用繳納相關稅費，更加降低了交易成本。

4.4 與宅基地相關的法律法規存在缺陷

目前，我國宅基地管理實行“一戶一宅”制度。但對于“戶”這一概念的界定卻缺乏統一認識，造成宅基地取得過程中產生大量糾紛。對于宅基地是否具有可繼承性也沒有明確的規定。農民房屋產權個人所有與農民宅基地產權集體所有之間的矛盾導致農村房屋繼承權問題的復雜性。繼承人是否是本集體經濟組織成員、繼承人是否擁有宅基地、房屋是否仍具有使用價值等都會對繼承人是否可以繼承宅基地而產生決定性的影響。對于繼承人非本集體經濟組織成員的是否具有繼承權，從法律的角度分析就存在矛盾。

《中華人民共和國繼承法》第三條規定：“遺產是公民死亡時遺留的個人合法財產”，在個人的合法財產中包括公民的房屋。由此可知，房屋是可以被繼承的。《城市房地產管理法》中明確規定了房屋與土地之間的關系，即“房隨地走”或“地隨房走”。據此判斷，對于繼承人為非集體組織成員的，仍然具有房屋的繼承權并擁有宅基地的使用權。然而，《土地管理法》中明確規定，宅基地使用權只能在農村集體組織內部流轉，不得流出本集體組織。即便是對于繼承人是本集體經濟組織成員且已經擁有宅基地的，就其是否具有繼承權學界仍存在爭論，并形成了“贊成繼承”與“反對繼承”兩種觀點。實踐中，各地的操作也各不相同。寧波市有些村鎮對于繼承人為本集體經濟組織成員的，并不限制其對被繼承人宅基地及其房屋的繼承。而有些村鎮則通過補償回購的方式嚴格執行“一戶一宅”的規定。但這種方式卻經常引發村民的不滿，造成社會矛盾。

5 促進農村宅基地使用權流轉的途徑

5.1 改革農村宅基地使用制度

隨著城鄉一體化進程的加快，傳統城鄉二元體制的隔閡正在不斷被消除，農村宅基地使用權流轉已勢在必行，農村宅基地使用制度改革迫在眉睫。改革要具有針對性，努力解決實踐中存在的農戶宅基地取得困難、利用粗放、退出不暢等問題；堅持“一戶一宅”，逐步解決不同原因形成超標準占用宅基地和一戶多宅等問題。在保障農民宅基地權益的前提下，要從以下幾個方面著手：一是要建立自愿有償退出或轉讓宅基地制度，讓進城落戶農民的宅基地能在本集體經濟組織內部合理流轉，提高土地利用效率。二是要改革宅基地審批制度，發揮村民自治組織的民主管理作用，探索農民住房保障在不同區域戶有所居的多種實現形式。三是建構宅基地有償流轉和無償流轉的分類制度。農村集體組織成員可以無償申請宅基地，體現其身份性和保障性，而非集體組織成員想要獲得宅基地，必須以有償流轉方式進行，有償流轉的制度設計可以參照國有土地流轉的制度設計，如此既有利于提升農村土地利用效益，也有助于提升集體組織成員的福利水平。

5.2 完善宅基地相關立法

目前關于宅基地使用權的主要法律規定是《土地管理法》和《物權法》。要完善《土地管理法》與《物權法》的相關規定，必須明確以下問題。

一是立法完善具有深刻的時代背景。隨著城鄉一體化進程和戶籍制度改革的加快，宅基地的身份性和保障性已經不再那么明顯，“農村宅基地使用權承載的保障功能逐漸減弱，該權利的身份性也將消解，繼承將成為流轉的常態”［24］。

二是理順“一戶一宅”和宅基地使用權流轉的關系。“一戶一宅”制度的基礎是宅基地的身份性與保障性，是為了保障農村村民“居者有其宅”，因此限定集體組織成員身份和一戶只能申請一塊宅基地，即便流轉，也要求發生在集體組織成員之間。但是，要提高農村土地的利用效率和效益，就必須打破身份限制，保留保障性質，即宅基地可以在非集體組織成員之外流轉，且必須優先保障集體組織成員的利益。對于“一戶只能擁有一處宅基地”的限制性規定，應當理解為是對宅基地使用權初始取得的限制。即現行法律不允許村民多次申請取得宅基地使用權。但對于村民因繼承而造成實際擁有兩處及以上宅基地的不應當禁止［25］。

三是有必要制定專門的宅基地使用權流轉法。我國沒有一部系統規范的宅基地使用權流轉的專門法典，這使得情況多樣且復雜的宅基地流轉無法可依。為保證宅基地使用權的順利流轉，應當制定專門的法律法規對宅基地使用權流轉行為進行規范。2014年7月國務院《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》正式公布，提出取消農業戶口與非農業戶口性質區分，建立居住證制度。因此，制定宅基地流轉專門法可以對宅基地的權屬、使用權流轉條件、流轉管理、繼承、違法責任等方面進行詳細的規定，并充分考慮我國社會發展的現實狀況。

5.3 建立健全宅基地交易市場

十八屆三中全會指出要建立城市農村建設用地可以統一流轉的市場，集體土地和國有土地可以共同進入市場進行無差別流轉。按照這一改革方向，寧波市率先對農村住房抵押和上市交易進行試點。由試點情況來看，只有農村合作社參與農村住房抵押，其他國有銀行對此政策并不支持，導致農村土地的真正價值難以實現。因此，要推進農村宅基地使用權流轉與抵押，必須盡快完善交易條件、交易制度以及相關的配套制度，以便讓金融機構，社會機構等各方面共同配合共同實現，做到真正建立健全農村宅基地交易市場。

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［24］ 張曉云， 常軍， 楊俊. 戶籍改革背景下宅基地使用權繼承的思考［J］. 農村經濟， 2015（1）: 28-32.

Zhang X Y， Chang J， Yang J. Thoughts on inheriting residential land use right under the background of household registration reform［J］. Rural Economy， 2015（1）: 28-32.

［25］ 高圣平， 劉守英. 宅基地使用權初始取得制度研究［J］. 中國土地科學， 2007， 21（4）: 31-33.

Gao S P， Liu S Y. Study on original acquirement of land use right for farmers' housing［J］. China Land Sciences， 2007， 21（4）: 31-33.

（責任編輯：童成立）

Research on the practice of rural residential land use right circulation: A case study of Ningbo City

CHEN Hong-xia， ZHAO Zhen-yu， LI Jun-le
（School of Law， Ningbo University， Ningbo， Zhejiang 315211， China）

Residential land use right circulation in rural areas is common in China. Based on the survey data of Ningbo，this paper summarized the beneficial practices， analyzed the existing problems and influencing factors， and provided some suggestions. Results showed that useful practices of Ningbo， including varied forms of rural residential land use right， promoting mortgage of rural residential land use right， different means of building rural residential houses， creating information system of rural residential land， were helpful to raise rural land use efficiency and farmers' income. At the same time， there are many existing problems， including unoccupied rural residential houses， illegal rural residential land use right circulation， illegal house building and “one household， multiple housing lands”， etc. The reasons of causing these problems include the practical demands for the transfer of the rural residential houses with the development， the implicit transfer of rural residential land because of the limit of the law， lack of supervision for the transfer， and the imperfection of laws and regulations. This paper suggests that the government should reform rural residential land use right system，perfecting the laws and regulations of rural residential land， and strengthening trading market of rural residential land circulation.

rural residential land； use right； circulation； mortgage； Ningbo

農村宅基地是農民通過農村集體組織的分配而獲得的重要財富，它是農民生存的基礎，涉及農民的切身利益。農村宅基地的流轉現象不僅廣泛存在而且十分頻繁。隨著我國城市化進程的加快，宅基地使用權私下流轉、村民違法違規建房等問題呈現出愈演愈烈之勢。解決宅基地使用權流轉問題已迫在眉睫。十八屆三中全會提出，保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度。報告指出可以在全國范圍內選擇若干地區進行試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。可見，農村宅基地使用權流轉已成為當前社會發展中必須解決的重要問題。

學界對于農村宅基地流轉問題持兩種態度。部分學者認為宅基地還不具備直接上市流轉的條件，對于流轉持謹慎態度［1-2］。而多數學者對此表示樂觀，認為宅基地流轉不僅符合社會主義市場經濟的發展規律，符合效率和公平的雙重標準，同時也可以消除隱形市場，更加有效地實現資源的合理配置［3-5］。學者們根據理論研究和實踐考察，歸納了三種宅基地的流轉方式：一是由政府主導，以宅基地換房、“兩分兩換”模式、“地票”交易等方式實現流轉［6-9］。較為典型的地區是天津、嘉興和重慶等地。這種方式突破了城鄉土地市場的二元分割，提高了城鄉土地資源的配置效率。二是宅基地使用權直接上市流轉［10-12］。這種流轉交易方式自由簡便，在經濟發達地區較為普遍。但大多是私下交易，形成了宅基地的隱形市場。三是由集體經濟組織作為中間人，推動宅基地流轉。比較典型的就是浙江的“城仙居”模式。這種方式并不多見，且合法性以及可能引發的問題受到學者們的質疑［13］。

Key Project of Social Science Planning of Zhejiang Province (15NDJC008Z); National Social Science Foundation for Young Scholars of China (13CFX032).

CHEN Hong-xia, E-mail: chenhongxia@nbu.edu.cn.

22 May, 2015; Accepted 01 October, 2015

F321.1

A

1000-0275（2016）01-0096-06

10.13872/j.1000-0275.2015.0155

浙江省社科規劃重點項目（15NDJC008Z）；國家社會科學基金青年項目（13CFX032）。

陳紅霞（1978-），女，黑龍江哈爾濱人，博士，副教授，主要從事農村土地制度研究，E-mail: chenhongxia@nbu.edu.cn。

2015-05-22，接受日期：2015-10-01