淺議新電改面臨的問(wèn)題及對(duì)策分析

車建 劉君波 楊向偉

中圖分類號(hào)：F270 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)：A 文章編號(hào)：1674-1145（2016）01-000-02

摘 要 本文首先就我國(guó)新電改背景，指出目前電力市場(chǎng)化改革面臨的問(wèn)題。然后通過(guò)近年來(lái)中外電力體制改革經(jīng)驗(yàn)分析，結(jié)合我國(guó)新電改政策和配套文件，從安全可靠規(guī)劃、節(jié)能優(yōu)先發(fā)展、保障公平公益、法律制度科學(xué)監(jiān)督、促進(jìn)分布式能源發(fā)展助力生態(tài)文明建設(shè)等方面提出新電改難題的相應(yīng)對(duì)策。

關(guān)鍵詞 改革 能源 電價(jià) 安全

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，社會(huì)各界對(duì)改革紅利充滿期待，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視電力體制改革工作，2015中央政治局常委會(huì)和國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議分別審議并下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》（中發(fā)【2015】9號(hào)，以下簡(jiǎn)稱9號(hào)文），2015年11月，電價(jià)改革、售電側(cè)開(kāi)放、市場(chǎng)建設(shè)、自備電廠管理等方面一系列配套文件密集出臺(tái)，各省市要求最遲2016年一季度上報(bào)改革方案，電力體制改革進(jìn)入加快推進(jìn)階段。新一輪電力電力體制改革，在促進(jìn)電力行業(yè)發(fā)展的同時(shí)，也存在一定的改革風(fēng)險(xiǎn)。因此，只有對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行充分的研究，才能確保電力安全可靠、經(jīng)濟(jì)高效、清潔可持續(xù)的供應(yīng)，助力實(shí)體經(jīng)濟(jì)，改善普通服務(wù)，為全面建成小康社會(huì)并為之后的現(xiàn)代化建設(shè)奠定能源基礎(chǔ)。

一、國(guó)內(nèi)外電力改革綜述

電力是一件特殊的商品，電力改革的最終目的是還原其商品屬性，構(gòu)建有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)體系，解決電力發(fā)展存在的深層次問(wèn)題。

（一）新一輪電力體制改革面臨問(wèn)題

改革開(kāi)放以來(lái)，特別是2002年電力體制改革以來(lái)，形成了多元化電力市場(chǎng)體系。發(fā)電方面，組建了多層面、多種所有制的發(fā)電企業(yè)集團(tuán)；電網(wǎng)方面，除了國(guó)家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)，組建了內(nèi)蒙電網(wǎng)、陜西地方電網(wǎng)等企業(yè)，輔業(yè)方面組建了中國(guó)電建、中國(guó)能建兩家設(shè)計(jì)施工一體化的企業(yè)。

但是，電力市場(chǎng)化深化改革的同時(shí)，還有一些新的問(wèn)題出現(xiàn)。主要是：（1）電力需求估算無(wú)法精準(zhǔn)預(yù)測(cè)，電力消費(fèi)秩序產(chǎn)生某些紊亂，加劇預(yù)測(cè)難度。（2）太陽(yáng)能、風(fēng)能等可再生能源發(fā)展規(guī)劃無(wú)法與能源資源、發(fā)電和裝備與輸電網(wǎng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。（3）資本趨向逐利，不能對(duì)新參與主體進(jìn)行有效監(jiān)督，增加諸多潛在風(fēng)險(xiǎn)。（4）配電業(yè)務(wù)非理性擴(kuò)張，部分區(qū)域由地方政府行政指定，不符合市場(chǎng)化原則和9號(hào)文精神。（5）存在配網(wǎng)業(yè)務(wù)重復(fù)投資建設(shè)問(wèn)題，而且發(fā)電企業(yè)在試點(diǎn)區(qū)域同時(shí)投資電源、配電和售電業(yè)務(wù)，形成發(fā)輸配售一體化新型壟斷。

（二）部分國(guó)家電力市場(chǎng)化改革

英國(guó)上一次改革以保障供電安全、實(shí)現(xiàn)能源脫碳化以及電力用戶負(fù)擔(dān)成本最小為目標(biāo)，改革主要包括四方面：一是定價(jià)方面，通過(guò)對(duì)低碳能源實(shí)行政府定價(jià)、以差價(jià)合約參與市場(chǎng)的機(jī)制。英國(guó)政府通過(guò)確定各類低碳電源的合同價(jià)格（strike price）和設(shè)立機(jī)構(gòu)，與發(fā)電商簽訂差價(jià)合同，確保低碳能源在參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)以合同價(jià)格也可以獲得收入；同時(shí)簽訂售電合同，按售電量收取低碳費(fèi)以分?jǐn)倢?duì)發(fā)電商補(bǔ)貼而產(chǎn)生的成本支出額。二是容量市場(chǎng)方面，通過(guò)建立容量市場(chǎng)促進(jìn)電源投資。三是設(shè)立碳排放性能標(biāo)準(zhǔn)。四是碳底價(jià)保證機(jī)制方面。通過(guò)政府補(bǔ)償其差價(jià)方式，當(dāng)歐盟碳排放交易市場(chǎng)中的成交價(jià)格低于政府規(guī)定的價(jià)格下限部分由政府補(bǔ)償。

俄羅斯通過(guò)控股管理聯(lián)邦電網(wǎng)股份公司以及原跨區(qū)配電網(wǎng)股份公司下屬的11家跨區(qū)配電公司、5家地區(qū)配電公司組建了“俄羅斯電網(wǎng)股份公司”，對(duì)俄電力系統(tǒng)輸配電網(wǎng)統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)管理。

日本政府成立了廣域系統(tǒng)運(yùn)行協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，通過(guò)規(guī)劃部進(jìn)行全國(guó)供需計(jì)劃制定、電力系統(tǒng)可靠性評(píng)價(jià)、供電計(jì)劃匯總和調(diào)整、長(zhǎng)期電源建設(shè)招標(biāo)、聯(lián)絡(luò)線升級(jí)規(guī)劃及調(diào)整等。

（三）國(guó)內(nèi)外電力市場(chǎng)化改革對(duì)新電改經(jīng)驗(yàn)分析

第一，政府部門(mén)有關(guān)支持政策或法律法規(guī)，符合本地實(shí)際就是要突出問(wèn)題導(dǎo)向，力求改革實(shí)效，釋放改革紅利，助力實(shí)體經(jīng)濟(jì)，改善普遍服務(wù)。中發(fā)9號(hào)文主要精神是堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向，即“三放開(kāi)、一獨(dú)立、三強(qiáng)化”，提出了深化改革的五項(xiàng)原則，即堅(jiān)持安全可靠、堅(jiān)持市場(chǎng)化改革、堅(jiān)持保障民生、堅(jiān)持節(jié)能減排和堅(jiān)持科學(xué)監(jiān)管。這是大原則、大框架，可以改革深化，但不能走偏。

第二，新電改要統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)推進(jìn)，綜合試點(diǎn)為主，專項(xiàng)試點(diǎn)為補(bǔ)充。改革是一個(gè)大的系統(tǒng)工程，需要綜合考慮各個(gè)方面、各個(gè)環(huán)節(jié)的問(wèn)題，并結(jié)合國(guó)情，對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行詳細(xì)分析，提出解決方案。為此，需要在改革前搞好統(tǒng)一的規(guī)劃，改革時(shí)要協(xié)調(diào)推進(jìn)。根據(jù)實(shí)際需要，開(kāi)展相應(yīng)的專項(xiàng)改革試點(diǎn)，待條件成熟時(shí)在開(kāi)展綜合改革。

第三，新電改不可一蹴而就，需要逐步推進(jìn)，不斷分析總結(jié)改革過(guò)程中問(wèn)題，并提出針對(duì)性改進(jìn)方案，這是由電力市場(chǎng)建設(shè)的復(fù)雜性所決定的。電力市場(chǎng)改革所需要的政策、技術(shù)、人、財(cái)、物支持都非常龐雜，不可能一步到位。而且各國(guó)國(guó)情各異，雖有國(guó)外經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，但在與國(guó)內(nèi)實(shí)際結(jié)合時(shí)，也會(huì)出現(xiàn)很多新的問(wèn)題需要去研究解決。

二、新電改背景下面臨問(wèn)題應(yīng)對(duì)策略

通過(guò)近年來(lái)中外電力體制改革經(jīng)驗(yàn)分析，結(jié)合我國(guó)新電改背景，筆者認(rèn)為可以從安全可靠規(guī)劃、節(jié)能優(yōu)先發(fā)展、保障公平公益、法律制度科學(xué)監(jiān)督、樹(shù)立全球能源觀助力生態(tài)文明建設(shè)等方面解決問(wèn)題。

（一）安全可靠規(guī)劃

規(guī)劃是最大的節(jié)約，按照前瞻性、協(xié)調(diào)性、可行性和合規(guī)性進(jìn)行規(guī)劃，適應(yīng)客戶發(fā)展，切實(shí)做好“五個(gè)統(tǒng)籌”。一是統(tǒng)籌長(zhǎng)遠(yuǎn)與短期，解決好能源科學(xué)發(fā)展重大問(wèn)題；二是統(tǒng)籌中央與地方，地方核準(zhǔn)項(xiàng)目要依據(jù)全國(guó)能源規(guī)劃，全國(guó)能源規(guī)劃要更加科學(xué)、合理；三是統(tǒng)籌綜合與專項(xiàng)，編制出綜合能源規(guī)劃的同時(shí)，研究編制好各領(lǐng)域的專項(xiàng)規(guī)劃；四是統(tǒng)籌目標(biāo)與路徑，各類能源發(fā)展目標(biāo)要有可行性；五是統(tǒng)籌內(nèi)部與外部，統(tǒng)籌行業(yè)內(nèi)外規(guī)劃與國(guó)內(nèi)外發(fā)展合作。

（二）節(jié)能優(yōu)先發(fā)展

加強(qiáng)能耗、能效的管理與監(jiān)督，把節(jié)能降耗落到實(shí)處；加強(qiáng)節(jié)能計(jì)劃管理，提高電機(jī)系統(tǒng)效率；大力推進(jìn)“電能替代”，提高電氣化程度；推進(jìn)智能電網(wǎng)技術(shù)，推進(jìn)和落實(shí)需求側(cè)管理；高效清潔地發(fā)展煤電，大力發(fā)展核電。

（三）保障民生與公平公益

我國(guó)能源資源與生產(chǎn)力布局不平衡的特征，需要政府進(jìn)行宏觀調(diào)控，這就要求在購(gòu)電側(cè)增加新能源利用，提高非化石能源比重時(shí)要注重保障公平公益。售電市場(chǎng)放開(kāi)、新增配電放開(kāi)，也要提前制定應(yīng)急預(yù)案，保持電力供需平衡，優(yōu)先保障民生用電，確保電力安全可靠供應(yīng)。

（四）法律制度科學(xué)監(jiān)督

隨著新電改的深入，和售配電力市場(chǎng)的放開(kāi)，電力銷售端將放開(kāi)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，但《電力法》、《供用電營(yíng)業(yè)規(guī)則》、《供電監(jiān)管辦法》等法律法規(guī)條款已經(jīng)不能適應(yīng)行業(yè)發(fā)展的需要，應(yīng)盡快修訂。抓緊完成配套法規(guī)的研究起草工作，充分發(fā)揮立法對(duì)改革的引導(dǎo)、推動(dòng)、規(guī)范、保障作用。強(qiáng)調(diào)依法治企，加快能源監(jiān)管法規(guī)和清潔能源的實(shí)施力度。同時(shí)加強(qiáng)信用體系建設(shè)與風(fēng)險(xiǎn)防范，妥善處理市場(chǎng)糾紛。

（五）促進(jìn)分布式能源發(fā)展

可再生能源在領(lǐng)取補(bǔ)貼的情況下參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，大力發(fā)展特高壓支撐風(fēng)電、光伏發(fā)電能源的可靠送出、大范圍配置和安全穩(wěn)定高效運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)低碳化和節(jié)能減排助力生態(tài)文明建設(shè)。

三、結(jié)語(yǔ)

推進(jìn)電力體制改革意義重大、任務(wù)艱巨。深化電力體制改革，推動(dòng)電力工業(yè)進(jìn)一步向市場(chǎng)化方向轉(zhuǎn)變，有利于解決電力發(fā)展存在的深層次問(wèn)題。深化電力體制改革，促使電力工業(yè)從單純追求規(guī)模和速度增長(zhǎng)，轉(zhuǎn)向更加注重質(zhì)量和效率提高；從單純考慮生產(chǎn)和供應(yīng)，轉(zhuǎn)向生產(chǎn)和消費(fèi)并重、供給和需求并重；從主要依靠計(jì)劃方式配置資源，轉(zhuǎn)向更加注重發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，從而推動(dòng)電力工業(yè)朝著清潔低碳、安全高效的方向發(fā)展。

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