淺談中注協與財政部脫鉤的必要性

盛眉

摘要：本文主要探討在當前行業協會商會與行政主管機關脫鉤改制的背景下，中注協與財政部脫鉤的必要性和存在問題，通過比較國外發達市場經濟國家注冊會計師行業協會的管理機制，分析適合我國的監管模式。

關鍵詞：中注協 財政部 脫鉤 監管模式

一、研究背景

（一）政策提出

自1988年中國注冊會計師協會（以下簡稱中注協）成立以來，發展速度迅猛，對我國注冊會計師行業和經濟社會的長期發展做出了重大的貢獻。但由于相關政策法規和監管機制等的不健全、不完善，中注協與其他行業協會商會一樣在內部管理等多方面存在著不合理之處，不可避免地有由社會服務和管理組織演化為個別情況的傾向。

2015年7月8日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳為推進行業協會商會的改革工作，向社會公布了《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》。中注協作為財稅領域的行業協會可能面臨與主管機關財政部脫鉤的要求。不過，《方案》中特別提到，在中央辦公廳、國務院辦公廳批準的前提下，對于個別承擔特殊職能的全國性行業協會商會，可以另行制定改革辦法。前述的中注協實施此次脫鉤的意義，以及未來是否會進行更具有針對性的具體改革，有待研究和進一步觀察。

（二）現行監管模式

長期以來，我國一直實行的是政府監管機構監管和注冊會計師行業自律監管并重的行業監管體制。但從目前的狀況來看，我國注冊會計師行業監管體制還是存在許多問題。

首先是對注冊會計師行業擁有監管權的政府職能部門十分之多，除財政部、審計署、證監會外，中國人民銀行、工商管理部門、稅務部門和民政部門對注冊會計師行業也具有行政監管權限，政府多頭監管，只顧自身利益而不愿承擔責任；其次，按照《注冊會計師法》的規定，中注協應當實行自律監管，但通常都是由財政部門直接任命或派遣中注協乃至各個地方注協的高層管理人員；另外，雖然注冊會計師行業的自律監管和政府管制都在不斷走向規范化，但是法律配套制度仍不夠完善，監管方法不系統、不科學，因此極易導致監管無效局面的發生。無疑，監管模式的缺陷將會給注冊會計師行業發展帶來許多負面影響。

二、脫鉤主要利弊分析

（一）脫鉤存在的問題

1、職責定位不清

中注協此前隸屬于財政部，對于自身的職能定位是否清晰尚無法得到保證，協會內必然有工作人員是原政府機關公務員因改革而分流下來的，這些人員會特別重視自身與行政機關的關聯性。因此，政會關系并沒有從根本上理順，協會在生存和運行上可能繼續對行政機關形成依賴。

2、保障機制匱乏

因為財政部同時改革了行業協會脫鉤經費的支持方式，將實現中央財政直接撥款與脫鉤進度掛鉤并逐年遞減，卻沒有建立起相匹配的制度化財務保障機制，使得協會的經費來源成了一個難題。若由行業內部其他企業或基金組織提供經濟支持，則可能對中注協的獨立性產生影響。協會人才保障機制建設方面也是處于空白狀態，加上經費保障不到位，工資收入不高，辦公條件和福利保障待遇缺失，更難以吸引具有一定社會管理和組織能力的人才加入。

3、行業影響力下降

此前中注協對會計師事務所行業具有的監管權利并不是由行業自發授予的，而是來源于財政部，具有一定的權威性，有財政部官方背景的中注協發布的各種政策顯然更容易被會計師事務所接受并遵從。脫鉤后，中注協失去了這種官方背景，權威性下降，對行業的影響力也必然會下降，尤其是中注協擬定的對行業的一些限制政策被重視、執行的力度將會減弱。

（二）脫鉤的積極影響

1、行政化色彩減弱

脫鉤剝離了協會現有的行政職能，實現了中注協的“去行政化”，不僅避免政府部門利用協會追求局部利益，促進政府的廉政建設，而且從根本上切斷了行業協會繼續擔任的可能，利于激發協會的內在活力和發展動力。脫鉤以后，通過立法和市場化的手段，讓政府從加強社會監督、強制協會信息透明公開以及專項治理等方面加大監管力度，提高運營效率。

2、自主性增強

按照中共中央辦公廳、國務院辦公廳的要求，脫鉤改制后的中注協在人員上將會和政府部門保持獨立。這意味著，中注協的自主性將會大大增強，中注協內部的專業人士可以獲得更多的發言權，專業知識得到更充分地發揮，因此能夠促進會計行業的創新與發展。另外，政治因素帶來的阻力的減少會使得中注協與國外會計師協會的交流變得更為便利，可以促進注冊會計師行業的國際化發展和全球貿易的融合。

三、脫鉤后監管模式的構建

（一）國外經驗借鑒

1、英國

最初，英國的民間審計實行的是行業自律的管理體制，后來行業自律集中趨勢加強，逐漸向獨立監管的方向發展，先后設立了獨立于會計職業團體的財務報告理事會和會計基金會承擔注冊會計師行業的主要監管職責。安然事件爆發后，形成了法律授權、政府監督、行業自律的注冊會計師行業現代監管模式，在強調外部監督的同時也保證了內部監管主體的相互制約。

2、美國

美國注冊會計師協會（AICPA）早期的發展深受英國的影響。早期美國民間審計以行業自律為主，政府監管為輔，注冊會計師協會的同業互查發揮重要作用。但是在安然事件之后，公眾公司會計監督委員會（PCAOB）的成立強化了對上市公司審計業務的監管，證券監督委員會對PCAOB進行監督，AICPA的許多職權被減弱或剝奪，不過對于非上市公司審計事務所的監管仍然由同業互查實現。

3、法國

法國政府在會計規范中占有主導地位，對注冊會計師行業的政府監管部門較多，并且小型事務所數量眾多，大企業的資本構成單一，注冊會計師行業相對薄弱，與我國的行業環境有一些相似之處。法國的會計監管模式由政府驅動，由政府設立專門的會計監督機構，如證券交易管理委員會、會計監管委員會等，這對我國注冊會計師協會的建設具有很強的借鑒意義。

（二）對我國監管模式的啟示

通過對國外典型國家監管模式的分析，可以發現在安然事件之后，英美兩個發達國家都通過設置獨立監管機構等措施來強化對注冊會計師行業的監管。然而，美國的獨立監管機構PCAOB成立以后的運行效果并不理想。對于獨立監管機構，畢竟實施效果還未得到長期實踐的檢驗，我國最好仔細研究以及密切關注他國獨立監管機構的發展狀況，堅持循序漸進的完善原則，而不能生搬硬套。

從行政監管的主體上來看，監管中國和法國注冊會計師行業的政府部門相對而言設置較為復雜，但法國的行業審計質量和效果明顯優于我國，由此可見，多頭監管部門的存在不會直接導致行業審計質量低下。我國注冊會計師行業的政府監管部門的監管權限、責任等均不明確，財政部的監管主導力度弱，監管部門各自為政，互不認賬，是造成監管效果差的一個重要因素。各個監管部門應當協調對中注協的管理內容，在相關法規中明確各個監管部門對行業的監管責任，將一些重復的行業法規和行政管理權限合并，增強對行業監管的效率。

從政府監管的程度上來看，英美等國都十分重視行業的自律監管，且自律監管水平遠高于我國。財政部、審計署、證監會等政府部門應該充分相信中注協的工作，減除一些不必要的行政審批和許可，尊重其獨立地位。在對注冊會計師行業進行監管時，能夠盡可能發揮中注協和地方注協的作用。尤其是地方注協多數僅僅起到了一個注冊會計師全國統一考試代辦機構的作用，行業自律監管模式形同虛設，且官僚作風甚濃。脫鉤后，應當從地方注協開始徹底理順行業自律監管體制，強化自律監管模式責任，如此不僅可以降低政府監管成本，還有利于行業的長足發展。

中注協與財政部脫鉤后，為了發揮市場經濟在資源配置中的決定性作用，要更好地發揮政府的作用。這一方面意味著政府要打造良好的法制環境，促進行業法制環境的完善。通過制定操作性強且有針對性的中注協專門法規，如修訂完善《注冊會計師法》等，可以在一定程度上化解脫鉤后中注協的行業影響力下降所帶來的負面影響。另一方面，政府要合理安排脫鉤人員，做好脫鉤保障，對協會工作人員應做好福利待遇等的銜接，鼓勵中注協自身建立起長效的經費保障機制，通過開展有償服務等市場機制解決經費問題。

參考文獻：

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