2015年中國軍民融合進展

● 文| 中國電子信息產業發展研究院軍民結合研究所 楊少鮮

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2015年中國軍民融合進展

● 文| 中國電子信息產業發展研究院軍民結合研究所 楊少鮮

2015年，中國軍地各方圍繞“形成全要素、多領域、高效益的軍民深度融合發展格局”這一目標要求，不斷豐富和創新工作方式，軍民融合工作取得積極進展，部分新興領域軍民融合發展呈現加速態勢，軍民協同創新受到持續關注，國企改革頂層設計方案日益清晰。但是軍民融合深度發展過程中仍存在一些需要關注的問題：軍民融合頂層統籌與協調不夠，政策制度體系尚不完善，協同創新體制機制難題猶在等。2016年作為“十三五”的開局之年，軍地各方推進軍民融合發展的重點和方向將逐步明晰，融合形式進一步豐富，融合范圍進一步拓展，融合層次進一步提升，軍民融合整體推進步伐呈現加速態勢。

一、2015年軍民融合發展基本情況

1．軍地協力推進軍民融合深度發展

2015年，軍隊、政府相關機構及有關企事業單位和社會組織以習近平總書記關于軍民融合發展的一系列重要論述為指導，多措并舉，努力推進軍民融合深度發展。預計2016年，軍地各方上下聯動、齊心協力推進軍民融合深度發展的大格局將趨于形成。

1）軍隊、政府相關機構主動作為，多手段統籌經濟建設和國防建設。政策規劃引導方面，2015年，中國人民解放軍總裝備部頒布了《中國人民解放軍裝備承制單位資格審查管理規定》、《裝備采購合同履行監督工作管理暫行規定》等，引導和鼓勵優勢民營企業參與軍品研制生產；中華人民共和國工業和信息化部發布了《軍民融合深度發展2015專項行動實施方案》，國防科工局印發了《2015年國防科工局軍民融合專項行動計劃》，分別對全年推動軍民融合發展的重點任務及分工進行部署；國防科工局和總裝備部聯合公布了新版《武器裝備科研生產許可目錄》，許可條目較2005年版減少約2/3，營造了鼓勵競爭的制度環境。

服務平臺建設方面，全軍武器裝備采購信息網和國家軍民融合公共服務平臺上線運行，為加強軍地信息互通、促進軍地有效對接發揮了積極作用。

對外宣傳方面，軍地各單位組織軍民融合領域大型展覽和專業領域展覽多次，如第四屆軍民融合發展論壇、2015年國防科技工業軍民融合發展成果展、2015年中國國際衛星應用展覽會等。

組織培訓方面，中華人民共和國工業和信息化部有關部門分別在廣東深圳、上海、河南鶴壁、江蘇蘇州等地開展“民參軍”政策法規培訓，推動民口單位參與國防建設。

2）企事業單位加快跟進落實步伐，不斷創新軍民融合方式。軍工集團運用“互聯網+”思維，積極打造產業互聯網服務平臺，促進軍民資源共享和協同創新。如中國航天科工集團搭建了“互聯網+智能制造”服務平臺——航天云網，致力于資源共享和能力協同；中國航空工業集團創建了中航聯創平臺——愛創客，致力于促進中航工業內外資源的互聯互通、軍民融合、協同創新。基于愛創客平臺，中航發動機控股有限公司與中航航空電子有限公司合作打造“互聯網+發動機”研發與制造的新模式。

2．新興領域率先推進軍民深度融合

2015年，隨著航天、航空、電子信息等軍民結合產業相關政策的出臺，衛星應用、通用航空和商業航空、網絡安全和信息化等新興領域軍民融合發展呈現加速態勢。

我國軍民協同創新和成果轉化受到高度重視。2015年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于深化體制機制改革加快實施創新驅動發展戰略的若干意見》，明確要求“統籌推進軍民融合創新”。8月，《中華人民共和國科技成果轉化法》審議通過，新增“國家建立有效的軍民科技成果相互轉化體系，完善國防科技協同創新體制機制”的內容。9月，《深化科技體制改革實施方案》出臺，將“軍民科技融合深度發展”列為主要目標之一；《關于在部分區域系統推進全面創新改革試驗的總體方案》提出“促進軍民融合發展”。除此之外，首批國防科技工業知識產權轉化目錄、《軍用技術推廣專項成果匯編》、2015年度《民參軍技術與產品推薦目錄》和《軍用技術轉民用推廣目錄》發布，有力推動了軍民用技術成果雙向轉移。

3．軍工企事業單位改革方向已定

2015年8月，中共中央、國務院印發《關于深化國有企業改革的指導意見》，明確了推進國有企業股份制改革的總體要求，為下一步國企改革的方向與路徑定調。9月，國務院印發《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》，提出了國有企業發展混合所有制經濟的一系列要求和實施措施，針對軍工行業，界定了國有獨資和絕對控股的范圍。11月，國務院又出臺了《關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》，該意見是《關于深化國有企業改革的指導意見》的配套文件，明確了改革和完善國有資產管理體制的總體要求和主要措施等。我國國企改革頂層設計方案已逐漸明確。在國防領域，我國軍工集團改革的道路還有很長，可作為的空間也很廣。截至2015年6月，我國軍工集團公司資產證券化率約42%，與國外軍工企業70%~80%的水平相比，證券化潛力還有很大。

二、軍民融合發展需要關注的幾個問題

1．軍民融合頂層統籌與協調不到位

雖然我國軍地之間的聯系不斷加強，但軍地“兩張皮”的問題依然存在，國家層面軍民融合協調管理體制仍尚未理順，導致在推進軍民融合過程中問題重重。一是軍隊、政府、軍工企業等軍地有關部門對軍民融合發展的認識程度、推進力度有所差別，使得軍民融合工作“碎片化”，難以形成合力。二是受各相關推進主體職能范圍、利益結構、工作任務等影響，部分部門和單位更多從自身利益出發考量軍民融合，在跨部門、跨領域、跨行業的項目統籌協調上難度較大，直接影響工作推進。三是多部門分頭負責，常常導致大量項目重復建設、資源難以聚合等問題。四是牽頭部門的不明確或缺失，使得軍地對接效率低下。

2．軍民融合政策制度體系不完善

整體而言，我國軍民融合相關的法律法規制度建設滯后，政策覆蓋面窄、相關配套政策缺失等問題依舊存在，難以有效保障和支撐軍民融合工作的順利開展。一是在國家層面，缺乏規范軍民融合發展的頂層法律。目前所出臺的政策多以“意見”、“辦法”等為主，缺乏法律效力，權威性、綜合性不夠。二是在法規層面，缺乏系統的銜接協調。國家有關部委、軍隊有關單位、地方政府等在推進軍民融合法規建設過程中，缺乏充分的溝通交流，致使部分法規出臺后，操作過程中常常出現相互沖突的現象，無法落地實施。三是在政策層面，部分政策存在責權利不清晰，如軍民協同創新知識產權相關政策；部分政策存在不公平、操作性和適用性不強等問題，如軍品免稅、軍工固定資產投資相關政策；部分政策更新滯后，如軍民通用標準、國防科技成果解密相關政策，這些問題直接影響了軍民融合的深度和廣度。

3．軍民資源共享機制有待優化

由于缺乏有效的資源共享機制，一些大型科學測試儀器、試驗驗證設施、重大生產設備資源以及大型制造產品、基礎設施共享程度較低。在科研設備設施共享方面，動力不足已成為制約共享的最大障礙，主要包括：一是軍工單位對所擁有的某些軍工資源負有保密義務和責任，擔心資源共享過程中發生失泄密，造成企業發展得不償失，企業領導也要承擔政治風險。二是在軍工科研生產項目競標中，擁有的科研生產設備越齊全越具有優勢，以致軍工單位更傾向于“天有、地有不如自己有”。三是軍工集團出于維護自身經濟利益、維持競爭優勢的考慮，不愿與集團外單位共享設備設施。在大型制造產品和基礎設施共享方面，改造成本高是制約大型設備設施共享的重要因素，如部分民用船舶、飛機和大型機械裝備被軍方征用后，改造過程費時費錢；一些已建成的鐵路、公路和港口碼頭等大型基礎設施難以直接用于部隊重型裝備的運輸和裝卸，如果加以改造，其成本甚至超過新建項目所需成本。

4．軍民協同創新和技術轉移難題猶在

體制機制仍是當前制約軍民協同創新和技術轉移體系形成的主要因素。一是我國現行的科技管理體制存在軍民分割、多頭管理的現象，軍民協同創新具體由哪個機構來統籌協調尚無定論。軍、民口科技主管部門傾向在自己系統內布置科研任務、分配科研經費，相互封閉的兩大科研系統造成大量科研項目重復建設、科研資源浪費。二是缺乏軍用技術向民用領域轉移的激勵機制和考核監督機制。“軍技民用”主要是自發行為，尚未成為軍工單位的法定職責，技術轉移的外在約束和內在動力不足，目前仍以內部轉化為主。三是民用技術向國防領域轉移的關鍵環節缺乏系統有效的支持。“民技軍用”主要停留在產品采購階段，對成果轉化環節的激勵支持手段缺乏，特別是民營企業在推進民技軍用過程中，往往需要進行檢測認證、二次開發等，這些過程主要依靠企業自身投資，政府激勵較少。

三、關于軍民融合發展的對策建議

1．完善軍民融合管理組織體系

按照十八屆五中全會要求，盡快健全軍民融合發展的組織管理體系和工作運行體系。一要盡快建立國家統一領導、軍地協調、順暢高效的組織管理體系。包括建立國家軍民融合領導機構和各省（自治區、直轄市）軍民融合領導機構，明確界定相關職責范圍，實現軍民融合歸口管理，同時理順新設機構與軍民結合寓軍于民武器裝備科研生產協調小組等軍隊和政府已有的協調機構之間的關系。二要盡快推動形成國家主導、需求牽引、市場運作相統一的工作運行體系。既要在國家層面加強軍民融合發展的總體戰略規劃，也要在地方層面編制相應規劃，并積極對接國家重大發展戰略和經濟社會發展規劃；既要從產品供給端發力，更要從軍方需求端發力，適度擴大需求信息發布范圍，在保障國家安全的前提下最大程度地實現軍方“所需”與地方“所能”的有效對接；既要強化國家在資源整合中的主體責任，也要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。

2．健全軍民融合政策制度體系

按照十八屆四中、五中全會要求，盡快健全軍民融合發展的政策制度體系。一是加快推進軍民融合相關立法。既要推進國家層面綜合性規范促進軍民融合發展的立法進程，也要積極推進空間法等國防科技工業具體領域相關立法工作。二是著力解決法規不協調、不一致等問題。在推進軍民融合法規建設過程中，加強軍地各方的協調溝通，避免相關條文出現沖突。同時，對已有法規制度進行定期梳理，針對相互矛盾的內容及時修訂，針對缺失的內容及時填補。三是盡快完善相關配套政策。研究出臺國防知識產權權利歸屬和利益分配、國防技術成果定密解密、軍民資源共享、軍品稅收、軍工固定資產投資、軍民通用標準等相關政策，提高政策的科學性、可操作性和激勵性。通過建立健全系統完備、銜接配套、適用管用、有效激勵的政策制度體系，有效引導和規范保障軍民融合深度發展。

3．加強軍民資源優化配置

著眼于軍民資源共享所遇到的問題，加快軍地統籌，強化軍民資源的優化配置。一是推進軍民科研資源共享。軍地相關部門聯合制定國家重點實驗室與國防科技重點實驗室，制定國家重大科技基礎設施與軍工重大試驗設施開放共享的相關管理辦法。對于新建的國防科技重點實驗室和風洞、電子試驗場、跑車場等軍民通用性的重大試驗設施，鼓勵開展軍工和民口聯合論證申請并共建設施設備。在確保科研生產能力完成內部任務，以及進度可控、保密得當的前提下，鼓勵企業共線生產軍品、民品。二是推進軍民信息資源開放共享。鼓勵軍地探索線上線下多渠道的信息對接方式。從國家層面規范網絡服務平臺信息交互標準和共享接口，保障信息順暢傳輸。鼓勵各地編制發布相關的《軍用技術轉民用推廣目錄》和《民參軍技術與產品推薦目錄》等，并充分依托社會組織進行后續的推廣應用。三是加強軍工內部統籌和軍民聯合論證和統籌，從源頭上減少重復建設、分散建設，促進資源共享。針對必須進行的投入，在項目建設初期即考慮其軍地雙重使用的可行性和經濟性，從源頭上實現軍民兩用。四是及時出臺促進軍民資源開放共享的激勵措施，鼓勵有償開放相關資源。

4．優化軍民協同創新和技術轉移體系

積極借鑒國內外推進軍民協同創新和技術轉移的經驗做法，全面優化軍民協同創新和技術轉移機制。一是完善軍民協同創新管理體系。抓住國防和軍隊改革的有利契機，優化軍口和民口科技管理體制，明確統籌協調軍民協同創新的組織機構。二是建立軍民協同創新的長效機制。鼓勵建立包括軍、政、產、學、研在內的產業技術創新聯盟，推動跨行業跨領域的協同創新。以國家強基、強軍兩大工程以及國防重點項目等為牽引，引導并支持軍民口企業、科研院所、高等院校等多方力量從預研階段即參與到項目之中，增加民間力量參與國家重大項目的深度。三是圍繞軍民融合新興領域，開展軍民協同創新示范推廣。按照十八屆五中全會要求，在海洋、太空、網絡空間等新興領域推出一批重大項目和重大舉措，打造形成一批軍民融合創新示范區。四是探索軍民用技術成果轉移轉化的新模式。借鑒NASA經驗，推動軍工單位探索使用專利技術許可“后付費”模式，加速軍用高技術向民用領域轉化。借鑒美國國防部經驗，協調軍方在中關村等軍民融合科技創新示范基地探索設立定點聯絡機構，促進民用先進技術及時進入國防領域。