鄉村旅游發展中村委會的作用研究
——以南京市江寧區鎖石村為例

朱新華，張 欣

(河海大學 公共管理學院，江蘇 南京 211100)

鄉村旅游發展中村委會的作用研究
——以南京市江寧區鎖石村為例

朱新華，張 欣

(河海大學 公共管理學院，江蘇 南京 211100)

鄉村旅游能夠促進農村經濟發展，提高村民生活質量，在新農村發展中做出了重要貢獻。村委會作為村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性組織，是農村事務的組織者、服務者、協調者。本文以南京市江寧區鎖石村為例，探討了在鄉村旅游發展中村委會的組織、服務、協調作用，并提出了相應的建議。

村委會；作用；鄉村旅游發展；鎖石村

0 引言

自1982年頒布的憲法中確立了村委會合法地位以來，村委會在推動農村基層民主政治建設中發揮了重要作用。十六屆五中全會指出：要建設“生產發展、生活富裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農村。這就要求村委會在新時期勇于承擔責任，在引導新農村建設中發揮不可或缺的作用[1]。

村委會在農村事務中的作用究竟如何體現的，學者們進行了大量研究。李云(2008)認為，村委會因所處的特定環境以及自身特點，決定了其在農村建設中主要充當組織協調者、帶頭人和服務者的角色[2]。楊云霞(2007)認為村委會在農村建設中要積極宣傳國家政策、帶領村民發展經濟、傳遞農業信息、引導農村文明風氣、倡導并監督農村環境保護[3]。葉敬忠等(2008)通過對江蘇、湖南、甘肅等地調研，認為村委會在農村建設中能夠提高村民參與熱情、帶動各類組織發展，為村民提供農業方面的專業知識培訓；同時針對村委會存在不能理順與政府關系以及干部自身素質影響村委會作用發揮的情況，提出村委會成員要注重內部道德素質的提高，要代表民意而不是單純的作為政府的代言人[4]。村委會在農村建設中的作用越來越重要，要根據當地經濟發展水平，充分認識自身作用，準確定位，處理好與政府、村委會內部以及村民間的關系，在農村事務中積極發揮組織、服務、協調作用，推進中國農村基層民主政治文明建設,確保廣大農民享有社會發展的成果。

村委會在農村事務中發揮的作用不僅僅局限于傳統農業。現今由于鄉村旅游準入門檻低、收益快，能夠快速吸引外來資本，帶動本地經濟、文化發展，許多鄉村積極發展鄉村旅游產業，但不乏這樣一種現象：疏于規劃、開發不合理造成環境被破壞；村民綜合素質不高、缺乏遠見,在經營服務或者生活中易與游客、外來投資者、政府發生沖突等。這些情況不利于鄉村旅游的發展，甚至會造成鄉村旅游產業的中斷。鄉村旅游作為農村事務中的重要組成部分，村委會更要在鄉村旅游發展中發揮好組織、服務、協調作用，從而帶動鄉村旅游又好又快發展，助推鄉村發展。

1 鄉村旅游發展中村委會的組織作用

鄉村旅游發展中的參與主體是當地農民，他們主動、熱情的參與是鄉村旅游發展的內在動力，就我國目前大部分農村鄉村旅游發展而言,往往會出現這種情況：憑借當地村民的一腔熱情，在鄉村旅游發展初期效果明顯，但是隨著當地農戶的不斷參與，會出現服務項目單一、特色不鮮明、同質化嚴重、無序競爭、品牌感染力差等問題，造成游客不斷減少，農戶經濟收入逐漸下降，鄉村旅游發展滯緩。根據鄉村旅游項目開發成功鄉村的經驗，發展鄉村旅游需要以下因素：一是協助挖掘鄉村文化特色，迎合旅游者的精神需求；二是制定合理的經營模式；三是樹立科學發展觀，保護與開發并舉。村委會作為村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾自治組織，應積極組織村民參與鄉村旅游的決策、規劃、開發、監督，及時表達個人見解和訴求。在村委會的組織下通過民主決策的方式，廣泛聽取村民建議，在組織開發鄉村旅游的過程中做到集思廣益，而不是由上級政府直接決定。

1.1 推動農民自主決策

鄉村旅游的發展以占用農居、農地為基礎，農民一直以來的生活方式以及生活環境會因此被打破。作為鄉村旅游發展的主體，農民有權對旅游規劃的制定和實行提出建議或直接參與決策。鄉村旅游的發展，政府推動必不可少，但是政府往往從追求自身政績發展的角度考慮，不能充分了解農民的訴求，不免出現行政指令過多，甚至干預市場的行為。由于政府與農民利益追逐點不同，難免會造成農民不主動，甚至反對開發的情況。村委會作為村民自治組織，應充分尊重農民意愿，鼓勵、引導農民群眾參與鄉村旅游發展方案的制定，提高農民的參與熱情和參與度，盡量減少后期發展的阻力和協調成本。

1.2 組織村民參與挖掘鄉村特色文化資源

鄉村旅游的發展必須規劃先行。不可否認，由于鄉村的自治能力有限，把鄉村旅游開發完全交給村民是不可行的。當地政府應結合對當地經濟條件、特色資源、市場需求、基礎設施的調研，從促進經濟、社會、文化、環境協調發展的角度制定總體規劃。在調研期間村委會應積極組織村民參與，并對當地特有的資源、人文、民俗風情進行歸類總結，包括：天然氣候、田園風光、動植物、花卉苗圃、天然適宜療養的溫泉、人文旅游資源等。要彰顯差異化、獨特性，不走鄉村旅游發展的老路子。相較于政府或者專家團隊而言，村委會及村民對當地特色、民俗風情了解更深，村委會通過積極組織村民參與調研，挖掘鄉村特色文化資源，為后期鄉村旅游充分開發提供可能。

1.3 選擇合適的經營模式

在鄉村旅游發展過程中，涌現出多種經營模式。“農戶+農戶”模式:農戶個人為單位經營，擁有所有權和經營權，在一些因較早從事鄉村旅游而富裕的農戶的帶領下，當地村民也加入到鄉村旅游經營行列；“公司+農戶”模式:外部企業看好當地的鄉村旅游市場，以本公司作為領導者吸納當地村民參與到鄉村旅游服務中，統一管理，定期檢查，促使鄉村旅游開發經營提供高質量的產品與優質服務；“公司+農戶+社區”模式:由村委會牽頭外部公司和當地農民，或是村委會成立旅游公司，引入農戶參加共同管理、共享經營成果的一種方式。以上3種模式是鄉村旅游發展中運用較多的經營模式。村委會作為農戶集體的代表，不同于上級政府或者外來企業，在根本利益上與農戶是一致的，通過組織農戶舉行村民會議，經過投票共同決策。在發展鄉村旅游時要充分考慮利益相關者的意見，從自身實際情況出發，因地制宜，選擇最合適的經營模式。一方面能夠防止上級政府行政命令式的決策不適合當地發展，另一方面在村委會的組織下通過民主決策方式能夠極大地帶動農戶發展鄉村旅游事業的熱情和決心。

1.4 積極鼓勵踐行科學發展觀，保護與開發并舉

自我國鄉村旅游發展之始，由于其綜合性與關聯性的特性，鄉村旅游在促進農村經濟發展、文化建設、環境效益等方面的作用日益突顯，尤其是帶動經濟發展的重要功能。這使得越來越多的鄉村開始模仿，但刻意模仿的直接后果往往是盲目投入，重復建設，以高昂的環境破壞為代價，追求一時的經濟利益，一旦鄉村旅游所依賴的鄉村資源、生態環境遭到破壞，那么對鄉村旅游的發展是致命打擊。作為農村先進的集體代表，村委會在鄉村旅游開發時就要積極鼓勵村民踐行科學發展觀，在鄉村旅游發展過程中，一方面尊重農民的主體地位，把農民作為鄉村旅游發展的主體，尊重農民、依靠農民，積極調動當地農戶的創業熱情和創新精神；另一方面對于鄉村旅游發展要實時監督，及時主動發現問題，嚴厲打擊農戶只顧創收而忽略生態環境保護的行為，及時糾正違反行業法規的行為，引導鄉村旅游真正走健康、可持續發展的道路。

以南京市江寧區鎖石村的鄉村旅游發展為例，在發展鄉村旅游之前，村民的家庭年均收入在4萬～12萬元左右，收入主要來自于平時農耕作業或者外出打工。在決定發展鄉村旅游時，當地村委會積極組織村民參加有關鄉村旅游的問卷調查，通過這些問卷調查，村委會能夠了解村民參與發展鄉村旅游的意愿，以及在鄉村旅游中從事服務的方向，同時通過積極鼓勵村民參與，村委會能夠及時掌握村民對于本地基礎設施以及環境整治的需求，做到充分尊重村民的意見，從而提高規劃質量以及可操作性。在村委會的組織下，基于村民對鎖石村獨特地質和特色資源的了解，諸如：陽山碑材、湯山療養溫泉、和猿人洞等，協助政府因地制宜，最終確立了建設南京“城郊農業生態旅游村”的發展定位，大力發展生態旅游。同時村委會積極向村民灌輸開發與保護并舉的科學發展觀念，促進鄉村旅游的健康、可持續發展。村委會在實施規劃的過程中，時刻以本地村民作為行為的主體，引入鄉村旅游公司經營管理和必要的商業運作，并積極向政府申請財政補助，完善基礎設施，及時向上級反饋村民的意見，尋求政策支持，最終在村民的共同決策下，以“農戶+公司”為主要的開發模式。

2 鄉村旅游發展中村委會的服務作用

隨著鄉村旅游的不斷發展，在展現其超強吸引外來游客創造經濟收益能力的同時，也對農村基礎設施建設、鄉村旅游從業人員的素質和服務技能以及鄉村旅游發展所需的資金籌措提出了更高的要求。

2.1 積極籌措資金，完善農村基礎設施建設，擴大鄉村旅游產業

鄉村旅游的發展不僅僅是對特有資源的再開發或建設一些帶有鄉土特色的旅游資源，鄉村旅游在展現農家特色的同時，農村的基礎設施建設也必須到位，如道路、水電、通訊、排水設施、衛生環保設備等。

村委會作為基層群眾性自治組織，自身并不具備行政權或財政權，但其在基礎設施建設中,一方面對外可以代表農戶積極向上級政府爭取財政支持，同時又可以臨時充當中介人積極向外界尋求合作，為本地鄉村旅游發展招商引資；另一方面村委會聚集了農村社會資本、整合了社會資源，可以借助自身發展起來的農村集體經濟組織、農會組織所積累的資金籌建農村基礎設施。在政府缺位、失靈時，村委會可以通過自身內部資金和外部幫助及時、有效解決。這樣不僅有利于自身基礎設施的建設，也可以為當地鄉村旅游規模的擴大提供充足的資金渠道。通過村委會來籌措發展所需資金可以有效緩解上級政府財政撥款緩慢的壓力以及村民個人財力的空白。

2.2 培養專門人才，提高從業人員服務水平

鄉村旅游由于它特有的屬性，綜合了農業、文化、旅游、生態、社會等多個領域，這就需要有專業知識的人才來管理，才能使鄉村旅游發展壯大。村委會一方面可以聘請高校旅游專業的教授、學者以及精通旅游市場營銷的人才作為鄉村旅游發展顧問，給予實質性的指導，另一方面可以向政府申請相關旅游單位或者旅游部門的優秀工作者來本村掛職，積極打造一支有專業知識、有開拓精神、能適應市場變化的管理隊伍。

鄉村旅游發展的主要參與者是當地農民，他們長期生活在信息較為滯后的農村，思想觀念保守，文化水平、服務意識、市場意識、競爭意識、創新意識都不高，這些都不利于鄉村旅游的健康發展。因此,村委會作為自我教育、自我服務的基層群眾性組織，一方面可以聘請旅游培訓機構的專業講師對當地村民做系統、易懂的旅游知識免費培訓，諸如：農家特色菜制作、鄉村旅游環境布置、游客接待與溝通技巧等；另一方面也可以組織從業人員“走出去”，到鄉村旅游發展較好的鄉村參觀學習，拓寬視野，不斷提高自身素質和服務水平。在村委會的帶動下向服務型、智力型勞動者轉變，村委會通過充分發揮自身的服務作用，不僅可以大大縮減單個農戶高昂的學習成本，也間接地為鄉村旅游的可持續發展打下了基礎。

南京鎖石村目前已經被列為國家2A級旅游景區和全國鄉村旅游示范點，這與鎖石村全體村民的共同努力是分不開的。村委會堅持以農民利益為中心，在鄉村旅游發展初期，積極向政府申請財政補助，在村莊外圍種植了大量的綠色植物，對村莊的整體布局進行了微改：將道路骨架進行疏通，對于農居住宅強調組團式的布局，在村莊入口處修建村民活動場所，同時建立了圖書閱覽室、托老室、志愿者服務室，并投入60萬建立了一座占地1200 m2的運動場和300 m2的健身房、投入20萬購置了電腦等供村民使用，大大完善了村莊的基礎設施。但是政府財政支持有限，為了進一步擴大融資渠道，為本村公共支出以及鄉村旅游產業提供資金支持，鎖石村村委會2008年開始對外招商引資，在企業的選擇上嚴格將環保、科技、生態作為標準，防止因隨意招商對鄉村旅游發展的環境資源造成破壞，引入的企業如：光學儀器、華夏電器等都是科技環保型企業。到目前為止，鎖石村共有28家企業，村委會的積極招商也為當地鄉村旅游的發展提供了更多的資金支持；鎖石村村委會利用本村優勢大力推廣鄉村旅游，堅持以人為本，在鄉村旅游發展中，村委會從農戶手中通過流轉方式共獲取土地92 hm2，共投入6000多萬元，修建水系統、鋼架大棚、溫室等，然后再低價承包給農戶，用于蔬菜采摘園、草莓園、花卉種植以及本地鄉村旅游的食材供應，使得本地521戶農民都能就業，土地純收入達到了30萬～45萬元/hm2，在提供勞動崗位的同時也不斷增加農民收入。村委會每年對鄉村旅游經營者和種植農戶進行免費培訓，比如邀請南京農業大學園藝學院的教授為種植戶開展知識講座，實現科技種植；每年村里還組織農戶到安徽等地學習鄉村旅游經驗，不斷豐富自身經營和服務的技能。村委會在鄉村旅游中充分為農戶服務，一方面農民生活更加方便,收入不斷提高；另一方面調動了村民發展鄉村旅游的激情和信心。

3 鄉村旅游發展中村委會的協調作用

鄉村旅游的發展涉及到政府、投資企業、當地農戶和旅游者，這些參與者與鄉村旅游息息相關，是鄉村旅游發展中的利益相關者。其中，政府對于當地資源有絕對的控制權，享有國家賦予的政治權利和行政權力；投資企業借助資金和技術優勢通過競標方式從政府部門獲得開發資源的機會；當地農戶作為鄉村旅游發展的主體，主動參與鄉村旅游的經營或者加入旅游企業，與投資企業形成了競爭或合作關系；旅游者從鄉村旅游中獲取精神上的享受，是最終消費者，其對鄉村旅游的滿意度會影響當地鄉村旅游的口碑以及后期的發展。各利益相關者關系錯綜復雜，因各自所追求利益的出發點不同，又由于權利、地位的不對等，往往會出現利益沖突，這對于鄉村旅游的發展非常不利。村委會作為利益相關者之一，相比于其他利益相關者是最為直接的溝通者，就像一條紐帶直接聯系著各利益相關者，充分發揮了鄉村旅游發展中的協調作用。

3.1 積極溝通各利益相關者，建立有效的利益表達平臺

利益表達的目的是為了實現自己的最終利益。鄉村旅游發展中的各利益相關者在實踐中充斥著各種不協調：政府訴求的是社會秩序的穩定，其次才是經濟和環境效益；企業追求的是最豐厚的利潤，環境效益和社會效益有所忽略；當地村民希望收入不斷提高，同時希望自己賴以生存的環境得以保護；旅游者則更關注自身能否獲得超值的旅游體驗，身心得到放松，精神得到升華。面對四者間的沖突，正常情況下只是沖突雙方直接或間接的協調，甚至采取非理性或者過激方式表達自己的訴求，由于缺乏必要的了解，導致矛盾長期存在。這種情況下村委會的作用充分體現出來，縱向代表政府行使自主管理的權利，并保證村民的利益；橫向代表村民與進村投資的企業或者旅游者進行溝通、協調。村委會作為利益相關者中聯系最緊密的中樞紐帶，及時與其他相關者溝通聯系，建立一個有效的溝通平臺。一方面及時了解利益相關者的困境，并進行分析，讓相關訴求者能夠暢通的表達意見，另一方面將利益表達者的利益訴求向各有關方積極的反饋，充分調動各方的參與度，通力合作協商共解。

3.2 積極鼓勵當地村民參與，發揮主體作用

鄉村旅游發展過程中難免會出現占用農居、農地、對原住環境有所改變的情況，隨著旅游企業的進駐、旅游者的到來造成了村民公共土地被占用，他們寧靜的生活被打擾，長期下去他們的生活方式將被改變，潛在物價飛漲、生態環境被破壞的可能。作為弱勢群體的村民又會出現投訴無門或訴求得不到滿意答復的情況，會直接造成當地村民對鄉村旅游開發的抵觸，甚至導致旅游開發的中斷或者終止。村委會應積極鼓勵和引導當地農戶加入鄉村旅游的開發、經營、管理、監督中來，由被動接受向主動參與轉變，通過鼓勵村民參與可以提高個人經濟收入，為村民提供更多的就業機會，提升服務熱情，吸引更多的回頭客。通過村民參與監督管理，一方面可以及時反饋鄉村旅游開發中種種破壞生態環境的行為，及時舉報并制止有違市場的行為，使鄉村旅游趨于規范，促進鄉村旅游健康發展;另一方面,村民的參與也不斷增強了其參與決策的熱情，使其時刻關注自身和村集體利益，不斷增強話語權。

3.3 積極爭取就業機會，完善保障機制和利益分配機制

首先，村委會作為農民利益的代表，在鄉村旅游發展中應積極為當地村民提供就業崗位，諸如綠化、清潔等，或者推薦農戶到進村投資的旅游企業中工作，做到農戶不失業，保障村民最基本的生活。其次，在鄉村旅游發展過程中由于外來投資者具有資金和市場營銷等優勢，投資者以廉價的方式獲得鄉村資源，取得可觀的利潤，但是當地村民所獲得的回報卻少得可憐，利益分配不處理好，很容易造成當地農戶的不滿，影響鄉村旅游的進一步發展，因此，村委會一方面要積極和政府、投資企業溝通，以農民利益為落腳點，共享旅游收益，盡可能的從鄉村旅游的門票收入中給予當地農民適當的補助，或者作為當地基礎設施建設的專項資金。另一方面要鼓勵農戶多渠道參與旅游經營，鼓勵村民以農居、農地、農舍等資源參加入股，并根據個人的投入情況進行分配；村委會通過與政府進行溝通，努力取得項目經營權，村委會擔保向銀行貸款或者申請稅收優惠，在村集體的帶領下共同經營，這樣充分激發了村民的自主性，調動了村民的服務熱情，通過自己的努力多勞多得，獲取實實在在的經濟利益。

鎖石村鄉村旅游發展中出現了農戶之間惡性競爭、旅游者對當地環境隨意破壞、當地沒有參與的農戶覺得生活環境受到打擾、擔心本地特色文化被外來文化所侵蝕等問題。鎖石村村委會始終堅持為民辦實事，為了使全村農戶都能享受到鄉村旅游發展所帶來的實在利益，采取了如下措施：①對農戶家居實行免費包裝，積極鼓勵農戶加入農家樂餐飲、便利店等經營。②整合產品類似或者同為住宿飲食的經營店，按生產要素折算比例作為出資，共同經營，比如統一更名為“鎖石村XX農家飯店”，把品牌做大、做強，并對收入按比例進行合理分配，既減少了惡性競爭，也有效避免了品牌太亂太雜，有利于鎖石村鄉村旅游品牌做大、做好。③在農民文化宮搭臺唱社戲，弘揚傳統文藝；利用宣傳欄標志架和卡通小手冊向游客宣傳鄉村文明旅游；時刻監督經營者的行為，對破壞生態惡性經營的行為嚴厲警告并處罰。④對自身經濟能力有限的農戶，村委會一方面給予一定扶持，比如讓其承包草莓種植、蔬菜種植等，另一方面向外來投資企業爭取優先聘用本地村民的權利，為當地農戶提供更多的就業機會，增加村民收入；⑤鎖石村十分注重利益再分配，把鄉村旅游發展所獲利潤回報給當地農戶，在保障和改善民生的工作中盡心盡力，比如鎖石村村民享受“七免七補助”，合作醫療、理發、洗澡、上學乘車、自來水、數字電視、公交均免費，老人、老黨員、貧困生、困難家庭、困難家庭建房、入伍青年、居民燃氣均給予補助，使當地村民能夠共享鄉村旅游創造的收益，減小鄉村旅游發展的阻力，促進鄉村旅游更好更快發展。

4 結論與建議

村委會在鄉村旅游中充分發揮組織、服務、協調作用，有利于提高全民參與度，提高當地村民的建設熱情。在鄉村旅游發展過程中做好有效溝通，時刻關注相關利益者的訴求，合理進行利潤分配，從而緩解開發、發展過程中的阻力，促進鄉村旅游健康、持續發展。村委會要想充分發揮組織、服務、協調作用，還需從以下幾個方面入手：

4.1 理順村委會和政府的關系

在鄉村旅游發展中，村委會是“組織者、服務者、協調者”，作為村民自治組織，具有一定的獨立性，不能完全成為政府的附屬行政機構，村委會要謹記自己的職責，辨析清楚和政府的關系，更多的代表農戶利益，為當地農戶在鄉村旅游發展中爭取最大的物力、人力和財力支持，協助鄉政府工作，而不是純粹的政府代言人。

4.2 完善村委會的規章制度

完善日常管理制度、村委會民主選舉制度，加強民主決策、民主監督制度；在鄉村旅游發展中堅持村務公開、財務透明化；同時要不斷完善有關違規不作為的懲罰制度，嚴格懲處在鄉村旅游發展中以權謀私、貪污受賄的違法行為。

4.3 拓寬信息獲取渠道

通過加強村委會干部文化水平、道德素質、業務能力的培訓,提高其專業水平，使其始終保持敏銳的市場洞察力，時刻關注與鄉村旅游相關的新聞資訊，關注市場動態，和投資企業實時溝通，及時向村民反饋市場信息，指導村民經營業務。

4.4 實施多種措施，提高村委會效能

村委會要發展，就必須能力強、有活力、有想法、有行動，首先，村委會應積極或向上級申請吸收大學生村官，為村委會發展提供人才支持；其次，大力推動農村的社團組織發展，引進非政府組織進村，既能豐富鄉村旅游文化、社會生活，又能增強農戶和村集體之間的凝聚力，提高組織化程度。

[1] 張沖,朱秀杰.新型城鎮化進程中新型農村社區建設與農民市民化研究:以JS社區為例[J].江西農業學報，2015,27(1)：130-134.

[2] 李云.新農村建設中村委會的角色定位問題初探[J].改革與實踐，2008(11)：111-113.

[3] 楊云霞.村委會在新農村建設中的角色定位[J].中共石家莊市委黨校學報，2007(7)：30-31.

[4] 葉敬忠，汪淳玉.村委會在新農村建設中的角色[J].中國農村經濟，2008(12)：69-76.

Study on Role of Village Committee in Rural Tourism Development:A Case Study of Suoshi Village in Nanjing City

ZHU Xin-hua, ZHANG Xin

(School of Public Administration, Hohai University, Nanjing 211100, China)

Rural tourism can promote rural economic development, improve the quality of life of the villagers, which plays an important roles in the new rural development. Village committee as the villagers self-management, self-education, and self-service grass-roots organizations, which is the organizer, service, coordinator of Rural Affairs. In this paper, taking Suoshi village of Nanjing city as an example, explored the organization, service, and coordinate role of Village committee in the development of rural tourism, and put forward some corresponding suggestions.

Village committee; Role; Rural tourism development; Suoshi village

2015-10-09

國家自然科學基金“戶籍制度對農戶宅基地退出的影響及政策選擇”(71203054)。

朱新華(1984—)，男，江蘇泰興人，副教授，博士，研究方向：土地制度與政策。

F590

A

1001-8581(2016)03-0134-05

王 影)