農村環境治理中草根環保NGO與地方政府的關系探究

顧金土，金巧巧

( 河海大學 公共管理學院/長三角環境與社會研究中心，江蘇 南京 211100)

?

農村環境治理中草根環保NGO與地方政府的關系探究

顧金土，金巧巧

( 河海大學 公共管理學院/長三角環境與社會研究中心，江蘇 南京 211100)

摘要：闡述了草根環保NGO與地方政府之間的合作關系，分析了兩者普遍存在的困境：雙方缺乏共識、缺乏信任、缺乏溝通。為此，提出了從草根環保NGO和地方政府兩方面進行完善合作關系的路徑分析。

關鍵詞：農村環境治理；草根環保NGO；地方政府；關系探究

改革開放30多年來,我國的工業經濟得到快速發展,環境問題也日益凸顯和復雜化。隨著農村環境惡化的不斷加劇，以及環境治理“政府失靈”的窘境，重視民間環保組織和草根環保力量的行動參與已變得刻不容緩。但草根環保NGO(非政府組織)和地方政府間的關系較為復雜，經常存在合作分歧、缺乏信任、缺失溝通等矛盾，這樣的關系困境并不利于地方環保工作的開展，從而阻礙了農村生態環境改善的進程。如何認識兩者的關系困境？如何使得兩者能夠合作，共同治理農村環境污染，是一個重要的理論和現實問題。

1農村環境治理中的草根環保NGO與地方政府

1.1草根環保NGO與地方政府的界定

草根環保NGO是近年來社會發展不斷涌現的新鮮產物，因其草根出身、扎根基層的屬性而備受關注。與處于城市中大規模的、有正式體制庇護的環保組織比起來，草根環保NGO一般著眼于農村及偏遠鄉鎮地區的環境問題，組織規模較小、結構簡單、資源匱乏，生存空間十分有限。由于一般的環保NGO都處于城市地域內，它的作用難以輻射到農村及偏遠鄉鎮地區，因此，草根環保NGO就顯得頗具特殊性又不可或缺。

地方政府是指相對于中央政府的地方各級政府，這里主要指的是與草根環保NGO互動頻繁的市、縣、鄉鎮政府及環保局、農業局等相關職能部門。

1.2農村環境治理中草根環保NGO與地方政府合作關系的重要性

由于歷史與現實的原因，農村環境問題一直未能引起人們的關注，但同時，農村生態環境正以驚人的速度被破壞，農村因環境污染而引發的群體事件正呈上升趨勢，關注農村環境污染問題、構建有效的農村環境污染治理體系迫在眉睫。由于農村環境的“公共物品”屬性，僅僅運用行政機制和市場機制并不能有效地解決環境問題，而出現所謂的“政府失靈”和“市場失靈”[1]，引入草根環保NGO的社會機制并達成與地方政府的合作關系也就顯得十分重要。

首先，農村的環保基礎設施有限，地區環境治理的技術相對落后，加大了農村環境治理的難度和工作量；再加上農村基層環保機構不完善、農村政府環保力量有限，在一定程度上造成了農村環保工作管理的缺位。因此，在農村環境治理中引入草根環保NGO并達成與地方政府的合作關系能有效彌補地方政府環保力量的不足。

其次，受發展觀念和地方經濟發展水平等方面的影響，鄉鎮政府在農村環境治理過程中，傾向于支持和實施見效快、易被上級認可的政績工程，以此來謀求官員職位的晉升，從而造成農村環境治理“政府失靈”現象。因此，引入草根環保NGO的社會機制并達成與地方政府的合作能有效平衡地方政府的“有限理性”。

最后，我國農村環境治理中市場機制發育不完善，企業、社會團體和個人不愿意或者沒有足夠的能力來承擔農村環境治理的事實，加之政府部門不積極、不作為，缺乏行之有效的鼓勵和激勵措施，難以發揮市場靈活、高效的資源配置優勢，出現了農村環境治理中的“市場失靈”現象[2]。因此，引入草根環保NGO的社會機制并達成與地方政府的合作能有效彌補市場存在的缺陷。

1.3草根環保NGO與地方政府的合作關系邏輯

合作關系是指兩個或兩個以上獨立的成員之間為實現某個共同的目標，在相互信任的基礎上，通過各個層次相應的溝通，而形成的一種長期的、信賴的關系。因此草根環保NGO與地方政府的合作關系可具體從以下幾方面表現：首先，達成共識，謀求合作關系。共識即共同的認識，只有在共識的基礎上，人們的判斷和行為才會有共通的基礎，合作關系才能協調發展。因此，草根環境NGO與政府要積極達成共識，從而謀求合作關系。其次，構建信任，建立合作關系。從某種意義上看，政府與草根環境NGO之間的相互信任決定了兩者合作關系的建立。合作需要一定程度的信任，特別是相互信任，在自由的行動者之間如果充滿不信任，就不會出現合作，如果不去行動將永遠也不會出現信任，信任是隨著使用而不斷增多的資源[3]。因此，草根環境NGO與政府都要努力獲取對方的信任，以期合作關系的真正建立。最后，積極溝通，維持合作關系。有效溝通是達成合作關系的橋梁，從某種程度上說，政府與草根環境NGO之間的良好溝通是雙方合作關系的必要條件。通過溝通雙方可以交流信息和獲得感情與思想，使辦事效率大大提高，從而達到維持更加穩固及持久合作關系的目的。因此，草根環境NGO與政府都要重視相互之間的溝通順暢，有利于維持和穩固關系。

在合作關系中，共識是前提，信任是基礎，溝通是必要條件，三者相互依存、相互聯結。只有在達成共識的前提下，相互的信任才會產生，而在相互信任的基礎上，雙方才會愿意溝通交流，積極有效的溝通又會促成進一步達成共識，從而形成新一輪的合作關系。可見，三者缺一不可，任一環節的斷裂都會導致合作關系的失敗。

2草根環保NGO與地方政府的關系困境

張成福[4]認為：有效的公共危機管理需要政府、公民社會、企業、國際社會和國際組織的協作伙伴關系。但在農村環境治理中，草根環保NGO與地方政府的合作關系存在諸多困境，具體可從共識、信任和溝通3個方面表現。

2.1缺乏共識：具體事務合作前的認識分歧

共識是指雙方在某一方面獲得的相同或接近的看法。共識的達成有助于協調雙方各方面的利益關系、消解可能產生的分歧，從而形成一股凝聚力量，促成合作關系的產生。如果缺乏共識，導致的可能是只有爭執而沒有合作與行動。社會學家費孝通先生曾經說過“心與心的交流是當今世界第一位的問題”。從這個意義上說，達成共識，是雙方達成合作關系的前提和精神條件。為此，只有在凝聚共識的基礎上，雙方才能齊心協力，謀求合作關系的真正發生。

在農村環境治理中，一旦草根環保NGO與政府未能達成共識，分歧就會隨之產生，從而給兩者合作關系帶來阻礙。如兩者關于草根環保NGO地位和角色的矛盾認識。隨著環境惡化的不斷加劇，由于地方政府在人員和設備上的局限性，解決環境問題的能力普遍不足，草根環保NGO則可以憑借自身的優勢發揮職能補充的作用。因此，草根環保NGO對于自身在農村環境治理中角色的被認可以及政府對自身的支持力度都存在一定的期待和期許。另一方面，受制于農村經濟發展水平的影響，地方政府過于重視經濟發展指標，對于草根環保NGO的重視程度和支持力度往往不夠。俞可平曾指出：“政府撥款和補貼的對象并不包括絕大多數真正的草根 NGO”[5]。并且，地方政府對于草根環保NGO在環境治理中所能發揮的作用也往往持保守意見。可見，雙方對于草根環保NGO在農村環境治理中的作用和地位并未形成一致共識，這也將影響兩者后續的合作關系。

共識是合作雙方進行判斷與行為的價值載體，是地方政府與草根環境NGO之間建立合作關系的前提。在農村環境的治理中，草根環保NGO與政府往往存在諸多分歧，許多事情未能達成共識，利益分歧和矛盾就會產生，雙方的合作關系也就失去了共同的基礎。

2.2缺乏信任：具體事務管理意見的不統一

信任是組織對擬合作者的一種信賴，相信其表現有利于己，且不會產生不利的結果或行動。因此，信任是組織的一種意圖，這一意圖是導致組織進行后續互動的驅動力[6]。為了維持長久且穩定的合作關系，信任同樣必須是相互的，僅有單方面的信任，難以讓雙方的信任持續下去，唯有相互信任才可促使雙方合作，進而達到長久的伙伴關系。

在具體環保事務的運作中，如果環保NGO和政府之間難以達成共識，就容易出現信任危機，從而影響兩者之間的合作。比如資金捐贈制度，我國的《公益資金捐贈法》對于民間組織的捐贈并沒有明確的規定，針對資金的管理也沒有形成統一意見，很容易導致環保NGO與地方政府就募集資金的管理難以達成共識。如，地方政府一方的管理意見是將資金交由地方慈善會管理，NGO需通過申請使用這筆資金，從而對資金實行監管；但是近年來，慈善會因為“郭美美事件”而形象受損，草根NGO一方也表達出了自身的顧慮，對于政府如何監管這筆資金的使用以及收取管理費用提出了質疑。

雙方關于籌集資金的管理問題始終未達成一致意見，會產生對于彼此的信任缺失，結果導致合作關系出現障礙。一方面，地方政府缺乏對環保組織的足夠信任，表現出對草根環保NGO的掌控力，實行全方面的監管；另一方面，草根環保NGO有自身自主性的需求，對于政府的監管方式表現出不滿和信任度的下降。但是，信任是導致組織進行后續互動的驅動力，信任的缺乏會導致互動雙方難以維持長久且穩定的合作關系。

2.3缺乏溝通：具體行動過程中協作的不一致

溝通主要是指人與人之間、人與群體之間思想與感情的傳遞和反饋過程，以求思想達成一致和感情的通暢。溝通的基本結構包括信息、反饋、通道3個方面，缺少任何一方都完成不了溝通。如果說信任是雙方互動關系的前提，溝通則是雙方互動關系的必要條件，缺乏溝通的關系互動過程注定是低效率的。

在環保行動的具體開展過程中，如果草根環保NGO與政府之間缺乏信任，則會出現不愿溝通的問題，并將直接影響雙方合作關系的后續發展。比如，當草根環保NGO與地方政府共同參與當地河道整治的行動過程中，由于治水資金主要來自于當地政府，因此整治河道的項目開展是需要通過招投標來決定工程隊的。但草根環保NGO缺乏對于政府投標程序的了解，為了節省開支和加快治理進度，省略政府的規范程序，直接找來工程隊整治河道，從而給雙方的協作造成障礙。

可見，在具體環保事務的開展過程中，草根環保NGO與政府持有的辦事理念和采取的處理方式都不同。環保NGO的組織成員皆草根出身，做事缺乏規范程序，追求效率和自由，面對政府“程序式”的溝通和交流方式，能避免就避免。但是環境整治畢竟牽扯到政府職能部門的責任，處于體制內的政府官員，受制于自身的政治身份，習慣于科層制的程序規范與契約式合作，對于他們而言事前的溝通和“程序式”的流程都是必不可少的。因此，導致草根環保NGO與地方政府之間的理念和辦事準則不同，如果再缺乏事前的溝通交流，勢必導致具體行動過程中的協作不一致，從而影響雙方良性和穩定的合作關系。

3完善合作關系的路徑分析

關于社會組織與政府之間的關系互動，雖然外部的制度環境起到了一定的規訓作用，但組織主體往往具備主體能動性，能通過策略性對應來構建相互關系[7]。因此，可從草根環保NGO及政府部門兩方面進行關系改善，為推動兩者的合作關系提供一些幫助。

3.1改善草根環保NGO內部缺陷

3.1.1準確定位組織理念和責任草根環保NGO要時刻謹記和追求組織的公益性、非營利性、志愿性特點，必須準確定位組織的發展理念，謀求與地方政府共同的或相類似的價值觀念。如今越來越多的草根精英納入到環保組織行列，作為環保組織的領導人，必須培養一定的覺悟和意識，要積極擁護政府的決策，認識到環保組織是為公眾服務的，明確自身定位。其次，作為草根環保NGO的組織者、策劃者和管理者，組織領導人要時刻牢記自身的責任和使命，摒棄私利，謀求共贏，領導人不是組織所有權的擁有者，是承載社會責任的獨立法人，在強烈責任感的指引下，領導人才能正確謀求草根社會組織的發展方向，獲取地方政府的信任和支持。

3.1.2準確定位組織與政府的關系草根環保NGO面對制度和資源上的雙重制約，需要從外部廣泛吸納組織發展所必需的社會資源以拓展發展空間。這就意味著，環保NGO必須充分發揮自身的能動性，調整和處理好與政府的關系，能否獲取政府的認可和支持會在很大程度上影響了社會組織的生存與發展。一方面，面對鄉鎮地方官員對于地方環保組織的保守態度，社會組織要策略性地承認政府的管理和指導權，盡量與政府達成共識，在具體事項的方案上與政府的溝通解釋很重要，從而獲取政治機會發展空間；此外，環保NGO要懂得與政府部門榮譽共享，組織領導人對于環保成績要有分享意識，草根環保NGO雖然對政府的合法性和資源有一定依賴性，但是組織所做的環保工作也會成為政府政績的補充，努力構建深厚的資源交換關系有利于維持和政府相關人員團結合作的可持續性發展關系。另一方面，當遭受不公正的待遇時，草根組織要通過走合法程序維護自身的利益和權利，通過法律糾正地方政府的錯誤行為。

3.1.3提高自身的能力水平和專業化素養專業化能力建設主要包括人才的專業化、事務決策執行的制度化、規范化等。草根環保NGO尤其是在鄉鎮地域的環保NGO往往缺乏對能力水平和綜合素質較高的專業型人才的吸引力，社會地位不高和薪酬低是主要原因。基于現實，草根環保NGO要努力吸納本土化的專業人員，注重其對家鄉環境建設的內在的責任感，重視其內在實踐操作的專業化能力，而不僅包括通過書本知識獲得的資格證書等外部條件，還應適當組織專職人員參與技能培訓與交流學習，從而不斷提升組織的專業化能力建設；其次，草根環保NGO要重視組織決策和執行的規范化和制度化，逐步完善內部管理機制，尤其是財務資金的募集和使用方面要逐漸公開透明化，從而增強組織的公信力和專業化形象。專業化的提升有利于進一步獲取政府的支持和信任，從而達成和政府的合作關系。

3.2發揮地方政府的多方面支持功能

3.2.1逐漸將部分職能回歸給草根環保NGO近些年來，隨著環境惡化的加劇，不斷涌現出各類突出的環境生態問題，地方政府面對自身有限的解決環境問題能力，應該清楚地認識到要想解決環境生態問題，僅憑政府的力量和努力是遠遠不夠的，還必須不斷壯大草根環保NGO自身的力量，借助社會的力量推動問題的最終解決。因此，政府必須將部分職能回歸給草根環保組織，為草根環保組織讓渡出更多的生存空間，某種程度上也是政府對草根環保組織信任的表現。

3.2.2完善與草根環保NGO有關的地方政策法規國家有關政策法規的不健全給草根環保組織的發展帶來了困難，為此地方政府應該健全相應的地方法律法規，為環保組織的發展提供法律依據。地方政府應深入調查，摸清環保組織的發展情況，依據組織的發展困境和需求提供相應的法律和政策措施。比如，明確草根環保NGO的法律地位、社會作用和基本職責；研究制定有利于草根環保組織發展的稅收管理制度、公益捐助等規定。這樣，才能使草根環保組織的環保活動有法可依。此外，還要建立與草根環境NGO的聯絡機構，增加對草根環境NGO的了解、支持和信任。

3.2.3為草根環保NGO的成長提供支持和引導由于草根環保NGO面臨資金和能力上的約束，地方政府應對環保組織予以支持和引導。首先，在資金方面，我國草根環保NGO單靠自身力量很難獲得足夠的經費，政府部門應在政策上暢通民間環保組織獲得資金的渠道，比如完善捐贈企業的合法捐贈后稅務扣除制度，成立地方政府專門款項用來支持草根環保組織，協助草根環保組織進行社會募捐，引導環保組織建立長效的資金造血機制等。其次，引導草根環保NGO加強自身能力建設和組織管理。地方政府要有意識地培育草根環保NGO的自主管理能力，建立健全組織發展所必需的人事和財務制度，通過建立資源共享機制，分享專業人才和專業知識的信息溝通，從而引導草根環保NGO邁入組織化、專業化的發展道路中。

4結論

農村環境問題的治理亟需地方政府和草根環保組織的積極合作，脫離一方的單一組織行動都不能夠有效的解決環境問題。缺乏共識、信任和溝通的互動過程都會導致關系的不和諧，面對地方政府和草根環保組織的關系困境，必須從改善邊緣草根環保NGO內部缺陷和發揮地方政府的多方面支持功能兩方面入手，謀求兩者合作關系的改善和穩固發展，從而提高環保工作過程的效率，以促進農村生態環境問題的不斷改善。

參考文獻：

[1] 廖建凱.國內環境民間組織合法性初探[J].環境科學與管理，2005(3)：25-27，49.

[2] 唐華清.農村環境治理中的制約因素與政府職能強化[J].安徽農業科學，2011(30): 461-463.

[3] 楊曉光，叢玉飛.低碳經濟下我國草根環境NGO與政府協同關系構建[J].當代經濟研究，2010(11): 58-61.

[4] 張成福.公共危機管理：全面整合的模式與中國的戰略選擇[J].中國行政管理，2003(7): 5-10.

[5] 劉逢，王銳蘭，楚俊.中國民間環保組織的生存現狀及發展[J].云南社會科學，2006(1):56-59.

[6] 何艷玲，周曉鋒，張鵬舉.邊緣草根組織的行動策略及其解釋[J].公共管理學報，2009(1): 48-56.

[7] 姚華.NGO與政府合作中的自主性何以可能？——以上海YMCA為個案[J].社會學研究，2013(1): 21-42.

(責任編輯：管珊紅)

Exploration of Relationship between Grassroots Environmental Protection NGO and Local Government in Rural Environmental Management

GU Jin-tu, JIN Qiao-qiao

(College of Public Administration, Hohai University/Research Center of Yangtze River Delta Environment and Society, Nanjing 211100, China)

Abstract：This paper expounded the cooperation relationship between the grassroots environmental protection NGO and the local government, analyzed the common dilemma of the grassroots environmental protection NGO and the local government, including lack of consensus, lack of trust, and lack of communication. Therefore, put forward the path analysis of the perfect cooperation relationship from the two aspects of grassroots ENGO and local government.

Key words：Rural environmental management; Grassroots environmental protection NGO; Local government; Relationship exploration

收稿日期：2015-09-26

基金項目：國家社會科學基金項目“江浙滬沿海工業污染的社會風險研究”(13BSH026)。

作者簡介：顧金土(1974—) ，男，浙江紹興人，副教授，碩士生導師，研究方向：環境社會學和福利社會學。

中圖分類號：D630

文獻標志碼：A

文章編號：1001-8581(2016)05-0100-04