芻議《萊茵河保護公約》的爭端解決機制

胡嵐

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芻議《萊茵河保護公約》的爭端解決機制

胡嵐

摘要：《萊茵河保護公約》是為了恢復重建萊茵河生態環境而簽訂，公約將締約國的行動納入該委員會的協調之下，按照規定統一協調各國行動，本文主要針對《萊茵河保護公約》的爭端解決機制進行分析。

關鍵詞：《萊茵河保護公約》；爭端；解決機制

胡嵐/湖南醫藥學院講師，碩士（湖南懷化418000）。

法律出現就是為了定紛止爭的，一直以來，避免和解決紛爭就是法律最重要的功能和基本價值。隨著全球化進程的不斷加快,全球性環境問題逐漸出現并日趨嚴重，成為國際社會面臨的新矛盾和問題?！碍h境問題的矛盾和沖突與傳統的國家間的矛盾和沖突有很大差別,因此在避免因環境問題產生爭端的方面對國際法提出了新的要求。”[1]然而國際法律的更新受到各種約束，這時作為針對環境問題而簽訂的國際條約就發揮了法律的作用，避免因治理環境問題而引起國際爭端或者解決已經出現的爭端。為恢復重建萊茵河生態環境而簽訂的《萊茵河保護公約》體現了時代的新要求。

一、《萊茵河保護公約》的由來及其爭端解決機制的建立

（一）《萊茵河保護公約》的由來

萊茵河發源于阿爾卑斯山，全長1320公里，是一條著名的國際河流。由于萊茵河上下游的工業生產比較發達，兩岸的很多工廠廢水會直接排入河中，所以河流污染曾經非常嚴重，一度被冠之以“歐洲下水道”“歐洲之廁所”之類的惡名，德國人曾經羞愧地說：“萊茵河是一條工業之河”。具體到萊茵河污染的防治問題涉及多個國家和多方利益，一開始的治理效果并不理想，后來在德國政府與歐洲其他各國共同努力下得到徹底治理，并成為從制度上確保江河治理取得實效的典范。1998年1月22日，德國、法國、盧森堡、荷蘭、瑞士以及歐洲聯盟在鹿特丹簽署了《萊茵河保護公約》，希望加強相互之間的配合與協作以治理和改善萊茵河生態系統。其中規定了締約方的預防原則、謹慎原則、治本原則、污染者負擔原則、污染影響不擴散原則、重大技術措施補償原則、可持續開發原則、環境污染不轉嫁給其他環境介質的原則等，其爭端解決機制的建立為我們提供了很多可供借鑒的成功經驗。

（二）爭端的預防與避免

《萊茵河保護公約》無論是在指導思想還是在具體的條文上，最大的特征就是其協調性，體現在公約中制定的協調機制。保護萊茵河委員會在協調機制下將自身發展的首要目標確定為“實現萊茵河生態系統的可持續發展”，各個成員國需要注重整個萊茵河生態系統的保護。

1.委員會——避免爭端的協調機構。在簽訂《萊茵河保護公約》前，保護萊茵河委員會就已經建立，最初只是以國際論壇的形式存在，經過短短幾年發展成為一個專門的國際協調合作組織，具有獨立法律人格，與現階段國際上有任務、名稱但是沒有專門組織機構的協調機構有著本質區別。在公約第6條第2款有明確規定：“委員會具有法律人格，也具有國內法賦予法人的行為能力和締約能力，主席代表委員會。”因此，委員會可以用自己的名義組織并開展活動，提高了自身協調機構的地位，增加了在協調各方利益中的分量。公約將締約國的行動納入該委員會的協調之下，按照規定統一協調各國行動，這有效避免了締約國各方利用該委員會謀取私利，減少了各方因私自采取行動損害他國利益而導致的國際爭端產生。

2.協調合作——避免爭端的主要方式。關于國際河流協調合作，其主要集中在互相支援、聯合研究以及互通信息幾個方面，采取該種合作機制可以有效避免由于目標和認知差異出現的沖突，幫助各個國家更有效地達成共識。其實，《萊茵河保護公約》的核心主要在于“協調”，在決策相關事項時都需要圍繞“協調”開展。公約第11條第2款規定，委員會的決定由締約方在一定限期內協調執行。本條第4款也寫明：“如果一締約方未能執行委員會的決定……每一代表團均得動議展開協商……”第5款中也提到協商與協助：“根據締約方的報告或協商，委員會得就有關協助決定執行的措施做出決定?！比R茵河污染的成功治理得益于流域各國的通力合作，而如此多國家同時治理污染卻鮮有爭端產生，公約所強調的協調合作精神具有不可忽視的作用。由此可見，協調合作是爭議得到完美解決必不可少的一環，也是避免各種紛爭發生的良藥益方。

3.“協調”的限度。任何事情都需要把握好一定的度，《萊茵河保護公約》中的協調機制也是如此，“協調”并非無休止的扯皮和爭吵，需要將其控制在特定的范圍之中，如果失去了限度，那么不僅無法解決問題，反而給問題的解決帶來更大的難度。關于《萊茵河保護公約》中的協調限度問題，需要嚴格遵循“一致同意”以及“時間限度”原則，關于以上兩項原則，公約中進行了明確的規定。為了保障各個國家都會嚴格按照公約的約定來實施工作，《公約》中還制定了相關的約束機制，規定各個國家都需要在特定的時間內完成締約。這可以看出，公約時限的設定全程遵循“協調性”的原則，委員會的所有約定都有締約國的支持，基于相互信任和共同利益的原則，各締約方需要忠誠執行委員會的相關決定，正是由于這樣的限定，可以保障委員會的決定順利實施。

（三）爭端解決方式

近幾百年來，有關國際河流的爭端一直存在，無論是國家之間或是一國內部在利用水資源或者治理水污染等問題上都曾發生過許多糾紛和沖突，“事實證明，解決國際水資源環境爭端最有效的方式就是相關國家之間直接談判協商解決。在雙方無法達成協議時，再采用調解、仲裁與司法解決的方式”[2]。萊茵河作為世界上治理水污染最成功的案例，《萊茵河保護公約》所確立的爭端解決機制也成為各國借鑒的主要方向。

1.首選方式——協商方式。協商與談判是解決國際水道爭端的常用方法。它的優點是程序靈活、適用范圍廣、限制性較小，在適用其解決爭端時并不排斥其他方法。協商與談判的另一優點是其充分地保障了當事國的自由和權利。在爭端解決過程中，當事國可以在平等基礎上為本國的利益據理力爭，并且對解決爭端最終達成的協議具有充分的自由裁量權。周鯁生先生在其所著的《國際法》一書中指出:“國家之間處理爭端正常的方法是通過外交途徑，直接談判、協商解決。在解決和平爭端時，首先推薦采取的方式就是直接談判法。實際上，很多國家在遇到問題時，也都會采取直接談判的方式進行解決，也取得了一定的成就。[3]國際河流爭端的復雜性和其涉及當事國利益的重大性等特點決定了最適宜的、最有效的解決方法是直接協商與談判。

2.備選方式——可接受的仲裁方式。國際河流爭端法律解決方法包括國際法院裁判和仲裁。在公約中第16條中明確規定：“締約方因本公約的解釋和適用引起的爭端，應由有關各方通過協商方式或由爭端各方均可接受的仲裁方式努力尋求解決。”本條第2款：“如果任何此類爭端不能依本條第一款予以解決……該爭端適用本公約附件（公約的組成部分）規定的仲裁程序?！睆倪@一規定中可以看出，如果無法采用協商的方式解決問題，就可以使用仲裁法進行解決，該種方式即糾紛國在自愿性的原則上制定協議，并將協議遞交至第三方機構進行審理，并由第三方機構做出仲裁，這種爭議方式有著民間性、自治性和契約性的特征。相較于司法性解決方式，它更自由靈活，少了一點強制性，比較符合和平解決國際爭端的時代主題。

二、對我國管理國際河流事務的啟示

作為一條國際性河流的萊茵河，因為“先污染，后治理”的思想，人們體驗了失去它的痛楚，而后又經過數十年漫長的恢復治理才使其重現秀麗風光。在此期間，萊茵河流域各國都付出了沉重的代價。面對這段歷史，我國又該如何避免悲劇的重現呢？

我國對國際河流事務的管理可以借鑒萊茵河保護與開發的成功經驗，這是因為：首先，兩者都屬于國際河流問題。其次，對河流管理和保護的范圍與目標趨于一致。當今國際河流出現的爭端主要包括兩方面的問題，“一方面要公平的利用國際水道，另一方面又要控制污染和保護環境”[4]。萊茵河是這樣，我國所涉國際河流問題大體也是如此。趨同的管理范圍與目標，必然具有可以借鑒的經驗。

1.建立統一領導的協調機構。我國的國際河流問題復雜多元，要想有效解決這些問題必須完善補充已有的爭端解決機制。第一步，流域各相關國簽訂多邊友好協定或者條約。在條約中確定各國合作的目標，明確各國的責任與義務等。條約的簽訂是聯合組織成立的思想基礎，為各國的協調合作提供法律條件。在以上的流程完成之后，即可成立起專門的聯合組織，針對協調機制來制定相應的組織章程，列出工作相關事宜，這不僅指合約國的活動，還能夠對各類數據進行實時調查和監督，并在此基礎上生成建議。這個協調組織還是一個信息交流機構，其具有一個必不可少的職能——協調解決流域內發生的糾紛。

2.完善爭端解決方式?！度R茵河保護公約》所涉及的爭端解決方式著重強調協商談判方式，順應了當今世界和平解決國家爭端的主流。我國學習借鑒這一方式之外，還需要完善其他方式。

首先，通過外交途徑解決爭端，即外交方法。外交方法一般包括協商、談判、斡旋、調查、調停與和解。該方法優點是，當事國各方可以通過直接談判、澄清事實來消除誤會、增進彼此間的信任，使爭端得到合理解決。我國作為許多國際河流的主要流域國，在處理國際河流爭端的問題上會較多地運用這種方式。其次，用法律手段解決國際河流的爭端，比如仲裁或上訴到法院。運用法律手段解決爭端需要建立健全法律法規，尤其是需要建立能體現公平互利原則的爭端解決機制。

我國存在的國際河流問題可以納入既有管理框架之中，在此基礎上由爭端方制定完善的協調機制，根據機制的要求來解決問題。目前，在我國的東北和西北區域已經成立了上海合作組織，對促進地區安全、保障地區穩定發展起到重要作用。在下一階段，我國可以將不同區域國際性河流問題納入到同一管理框架中，并制定出協調問題的解決機制，推進多地區河流開發國際合作的順利進行。

參考文獻：

[1]李錚.論國際水道非航行使用爭端避免與解決機制[A].水資源、水環境與水法制建設問題研究——2003年中國環境資源法學研討會 (年會)論文集[C].北京：法律出版社，2003（7）:28-29.

[2]盛愉.現代國際水法的理論與實踐[J].中國法學，1986（2）:56.

[3]周鯁生.國際法(下冊)[M].北京:商務出版社，1981:759.

[4]帕特莎·波尼，埃倫·波義爾.國際法與環境[M].北京:高等教育出版社，2007：292.

責任編輯：丁金榮

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文獻標識碼：A

文章編號：1671-6531（2016）06-0040-03