“重返”東南亞：美國的“戰略進取”及其影響

張凱

奧巴馬政府在“亞太再平衡”戰略框架下，以東南亞為其戰略推進的“核心支柱”。基于“對抗思維”的“再平衡”戰略，提高了東南亞區域秩序構建的復雜性和不確定性。

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016年2月15—16日，美國—東盟領導人峰會在美國召開，這一近年開創的多邊互動的新模式被奧巴馬政府視為“亞太再平衡”戰略的一項重大成果。事實上，早在2009年，奧巴馬問鼎美國總統后，便開始了在伊拉克和阿富汗的撤軍計劃，并承諾在2020年前將美國海軍作戰艦艇的60%布置在亞太地區。[1]在此番美國戰略重心由大中東地區向亞太轉移進程中，東南亞引起了奧巴馬政府的高度重視，被認為處在了“再平衡”戰略的中心位置。與小布什政府時期的“戰略擴張”態勢相比，奧巴馬政府在全球層面特別是中東地區陷入了某種程度的“戰略收縮”[2]之勢。然而，與全球層面的“戰略收縮”態勢不同，奧巴馬政府的東南亞政策卻呈現出明顯的“戰略進取”姿態。美國強勢“重返”東南亞，提高了東南亞區域秩序構建的復雜性和不確定性。

“亞太再平衡”

戰略框架下的東南亞

自1975年越戰結束以來，在戰略和外交層面美國對東南亞一直處于一種“善意的忽視”狀態。[3]到2001年美國遭受“9·11”恐怖襲擊后，小布什政府將東南亞開辟為反恐“第二戰線”，開啟了對東南亞外交“有限的重新接觸”[4]戰略，但這一時期美國與東南亞的互動仍主要停留在安全層面。2009年后，面臨國內嚴峻的經濟形勢和中國崛起帶來的挑戰，奧巴馬政府將對外戰略的重心轉移至充滿經濟活力的亞太地區，并加大了政治、經濟、外交、軍事安全等方面的投入。東南亞作為亞太地區的重要組成部分，在奧巴馬政府的“亞太再平衡”戰略中處于中心地位。[5]美國與東南亞國家及東盟之間的互動日益朝全面性、制度化方向發展，東南亞在美國對外戰略格局中的地位得到顯著提高。東南亞引起美國重視是多種因素綜合發酵的結果，這些因素之所以能產生作用，其根本原因是東南亞對美國的對外戰略目標有其獨特價值。

一方面，在平衡中國日益上升的影響力方面，美國需要東南亞國家的配合與支持。冷戰結束后，對比中美兩國對東南亞事務的參與力度，可以發現兩種截然相反的趨勢：中國的參與力度不斷增強且影響力日益提高，美國的參與力度和影響力都相對有所下降。自冷戰結束以來，中國積極參與東南亞地區事務，率先加入《東南亞友好合作條約》，支持以東盟為核心的地區制度建設，率先與東盟建立戰略伙伴和自由貿易區，借此中國在東南亞地區的影響力得到顯著提升。與之相反，美國不僅沒有在1997年東南亞金融危機中承擔相應的國際責任，而且還長期游離于以東盟為核心的地區制度建設進程之外，美國參與東南亞地區事務的意愿明顯下降，在東南亞地區的影響力和形象遭到削弱。針對這一趨勢，美國學者約瑟夫·奈指出，“盡管中國（在東南亞）還沒有獲得與美國同等的軟實力，但美國忽視這一趨勢是愚蠢的。美國須投入更多的關注來平衡中國的軟實力。”[6]甚至有學者擔心，中國很可能取代美國，從而主導東南亞地區事務，最終使美國在該地區的影響力日益邊緣化。[7]面對國際力量重心向亞太轉移的歷史性趨勢，奧巴馬政府拋出“亞太再平衡”戰略，而平衡的主要對象就是日漸崛起的中國。作為中國近鄰，東南亞國家不僅長期以來追求“大國平衡”戰略，而且部分國家還與中國存在海洋權益爭端，這構成美國實施“再平衡”戰略過程中著力借助東南亞且賦予其中心地位的根本原因。

另一方面，發展與東南亞國家的關系，有助于美國改善國內經濟形勢，塑造新的亞太經濟秩序。東盟是美國重要的貿易和投資伙伴，與美國維持了密切的經濟聯系。在貿易層面，東盟排在日本之前，是美國第四大商品貿易伙伴。2014年美國—東盟雙邊貿易額達2160億美元，美國對東盟實現商品出口790億美元，服務產品出口230億美元，創造了37萬個就業崗位。在投資層面，2014年美國對東盟直接投資存量達2260億美元，比2013年增長13%，投資存量超過日本、韓國和中國之和。面對因金融危機沖擊而遭受負面影響的國內經濟以及復蘇乏力的全球經濟形勢，奧巴馬政府尤其強調利用東南亞國家的市場和資源推動國內經濟發展的重要性。而從歷史性的長期趨勢來看，在國際力量重心向亞太轉移的大背景下，東南亞相比其他發展中地區而言，經濟一體化程度最高，具有更大的發展潛力。無論是助力國內經濟發展，還是塑造新的全球經濟規則，美國都相當看重東南亞國家的能力及潛力。

從對外戰略的角度審視，利用和借助東南亞國家平衡中國的影響力及促進國內經濟發展都不是根本目的，這不過是美國維持在亞太地區優勢地位和發揮領導作用的必要條件。中國經濟的快速發展、小布什時期過度“戰略擴張”對美國軟硬實力的損耗等因素促使亞太地區力量格局朝更趨平衡的方向發展，這顯然與美國維護在該地區的優勢地位是相悖的。而對東南亞地區的制度建設和區域秩序構建而言，美國似乎長期以來都處于“缺位”狀態。因此，美國多家智庫聯合向奧巴馬政府建言，“美國要采取積極行動引領該地區的變革，而不是坐等由地區大國重新構建的新秩序”。[8]很明顯，引領地區變革和發揮領導力，需要得到東南亞國家的支持和配合。這也是美國提高對東南亞地區重視程度的原因。

美國在東南亞的

“戰略進取”態勢

在國際格局變遷的大背景下，東南亞對美國的戰略安全意義和經濟意義日趨顯現，奧巴馬政府為此加大對東南亞的政治、經濟、外交及軍事安全投入，強調擴大與東南亞國家及東盟的合作領域，提高與東南亞國家及東盟的雙多邊合作水平，積極將東南亞打造成“再平衡”戰略的核心支柱。美國對東南亞的“戰略進取”態勢在政治、經濟、安全及制度化層面都具有非常明顯的體現。

一是在政治層面，高層互訪頻繁，伙伴關系網絡不斷擴大。值得注意的是，政治領域的高層互動不再局限于傳統的盟友和東南亞海洋國家，而是將政治投入的觸角延伸到了傳統上與美國少有接觸的東南亞大陸國家。例如，2012年11月，美國總統奧巴馬實現對泰國、緬甸和柬埔寨的訪問；2015年7月，越共中央總書記阮富仲訪問美國；2016年1月，美國國務卿克里訪問老撾、柬埔寨；據美國白宮網站2月16日消息，應正在美國加利福尼亞參加東盟—美國峰會的越南總理阮晉勇的邀請，美國總統奧巴馬將在2016年5月正式訪問越南。很明顯，加強對東南亞大陸國家的政治投入，既有拉攏這些國家平衡中國影響力的一面，也有推動這些國家實現民主轉型的一面，可謂一箭雙雕。與高層政治互訪相伴而生的是，美國在該地區的伙伴關系網絡在不斷擴大。除了菲律賓、泰國等具有條約義務的盟友外，美國在2010年和2013年分別與印尼和越南建立了“全面伙伴關系”，2015年11月將與東盟的雙邊關系提升為戰略伙伴關系。伙伴關系網絡的擴大有助于提高美國在該地區的影響力和領導力。

二是在經濟層面，擴大貿易和投資合作，拉攏東盟國家重塑經濟規則。東盟是美國重要的貿易和投資伙伴。奧巴馬執政以來，美國與東盟國家相繼簽署《美國—東盟擴大經濟合作倡議》（E3）、《美國—東盟貿易和投資框架協定》（TIFA）、《以貿易和投資推動東盟聯通倡議》（ACTI），這些制度規范有助于降低美國與東盟國家之間的交易成本，強化雙方之間的貿易和投資關系。同時，美國國際開發署還與美國—東盟商業理事會合作培訓東盟成員國中小企業的管理人員，通過促進中小企業發展，增添經濟活力。不過，與以上經濟制度及經濟合作相比，《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP）更具戰略意義，它不僅將為亞太地區確立一系列新的現代經濟規則，而且可以強化美國在該地區的存在，確保美國成為一個太平洋大國。[9]目前，在東南亞國家中，新加坡、文萊、馬來西亞和越南已加入TPP，印尼和菲律賓也表達了加入的意愿。東南亞國家加入TPP，追隨美國創設新一代亞太經濟規則，其意義并不局限在經濟層面，更具有顯著的地緣政治意義。

三是在安全層面，強化與傳統盟友的聯系，擴大安全合作的范圍。在“再平衡”戰略框架下，美國加大了對亞太地區的前沿軍事部署。具體到東南亞，美國利用與菲律賓、新加坡等國的安全聯系強化了在該地區的軍事存在。2014年4月，美國與菲律賓簽署《美菲提高防務合作協定》，2016年1月12日菲律賓最高法院裁定該協定符合憲法。這意味著，美菲軍事安全合作在菲律賓國內具備了法律保障，美國軍方可以借此利用菲律賓軍方提供的八個基地。2015年12月7日，美國與新加坡簽署《提高防務合作協定》，根據該協定雙方同意加強在軍事、政策、戰略技術、非傳統安全等領域合作，美國空軍P-8偵察機和海軍瀕海戰斗艦沃斯堡號可進駐新加坡。美國除具備對菲律賓、新加坡等國軍事基地的使用權外，還將安全合作的范圍拓展到印尼、越南等傳統上與美國安全聯系并不密切的國家。例如，近年來，美國與印尼的軍事交流日益密切，2012年雙方軍事交流次數達200余次，雙方聯合軍演也由聯合搜救演習擴大到了聯合作戰演習；2014年10月，美國部分解除了對越南的軍售禁令，并承諾提供1800萬美元支持越南購買美國巡邏船，美國軍艦實現對越南峴港的訪問。通過更新防務合作協定、提供軍事援助、加強政策協調、舉行聯合軍演等，美國大大強化了在東南亞的軍事存在。當然，與小布什政府時期主要將安全合作的重點放在反恐層面不同，奧巴馬政府強化與東南亞國家安全合作的主要目的是應對中國崛起帶來的挑戰。

四是美國與東南亞之間的雙多邊互動日趨制度化。這種日趨制度化的互動結構包括兩個層面的內容：一方面，奧巴馬執政后，美國加入了《東南亞友好合作條約》，參加東亞峰會，創立美國—東盟領導人峰會、美國—東盟國防部長會議等新機制，支持東盟地區論壇（ARF）等以東盟為核心的地區制度建設，同時與東盟建立戰略伙伴關系，簽署《美國東盟戰略伙伴關系行動計劃（2016—2020）》。在2015年10月20日舉行的美國—東盟商業理事會30周年紀念會議上，美國國務卿克里表示，“在東南亞地區多邊架構中，東盟處于中心地位，發揮著引領作用。我們希望東盟繼續發揮這種作用。”[10]美國對東盟的支持及與東盟的互動可謂史無前例。另一方面，美國與東盟成員國之間的互動也在朝制度化的方向邁進。例如，美國與菲律賓建立了防長+外長的“2+2”會談機制、與馬來西亞建立了防務政策對話機制、與老撾建立了助理國務卿層級的全面戰略對話機制等。美國與東南亞之間互動的制度化構成了奧巴馬政府重返亞洲的一項關鍵要素。[11]這些機制為后奧巴馬時代美國與東南亞之間的互動奠定了制度基礎。

此外，美國與東南亞在社會領域的互動也值得關注。例如，美國通過“湄公河下游倡議”與東南亞相關國家探討和聚焦湄公河次區域發展問題；通過“東南亞青年領袖倡議”（YSEALI）每年在東南亞國家招募500名青年領袖赴美交流學習。諸如此類的倡議主要集中在低政治領域的合作，它有助于提高美國在東南亞的軟實力，擴大美國在東南亞國家社會層面的影響力。

“再平衡”

與東南亞區域秩序的構建

2016年1月，美國國際戰略研究中心發布《亞太再平衡2025》報告，指出歷史上美國在亞洲一直追求三大相互聯系的核心利益：保護自身及盟友的安全、擴大貿易和經濟機會、追求普遍民主規范。為確保以上利益，美國強調要阻止該地區產生對美國利益構成威脅的敵對霸權的崛起。這一戰略目標促使美國阻止了20世紀前半期日本的崛起和20世紀后半期整個冷戰期間的蘇聯。當前，中國的崛起，特別是中國在有爭議海域所采取的行動，再次提出美國是否需要考慮亞洲出現一個敵對霸權的問題。[12]雖然報告指出，美國在冷戰時期的遏制戰略并非歷史規范，該戰略亦未必能適用于當今之中國。[13]但不可否認，近年來，在東南亞方向，美國防范中國、與中國競爭的一面明顯增強。

2016年2月，美國—東盟領導人峰會首次在美國舉行，奧巴馬試圖通過此次峰會進一步鞏固“亞太再平衡”戰略。針對此次峰會，有分析指出，奧巴馬希望通過加強與東南亞各國的聯系，牽制在南海問題上與其對立的中國，同時維護美國在亞太地區的影響力。[14]平衡中國影響力，擴大美國自身在該地區的影響力，這一“零和博弈”的對抗思維顯然不利于東南亞區域秩序的構建。事實上，“亞太再平衡”戰略在東南亞方向的實踐，對該地區的秩序建設增添了復雜性和不確定性。

在安全秩序領域，美國利用與東盟建立的峰會機制等多邊舞臺，拉攏東盟國家在南海問題上塑造共同立場，試圖向中國施加集體壓力。在2016年2月美國加州舉行的美國—東盟峰會上，美國想利用主場優勢讓東盟國家就南海問題結成“統一戰線”。然而，面對南海問題，東盟國家存在分歧，對美國的用心也是心知肚明，因此此次峰會聲明全文并未提及“中國”和“南海”。馬來西亞總理納吉布稱，東盟十國領導人認為，東盟與美國的關系和東盟與中國的關系同樣重要。顯然，東盟國家并不想在中美之間選邊站，而是通過“大國平衡”戰略，謀求自身利益最大化。雖然美國的算盤有所落空，但其行動卻反映出，美國對東南亞安全事務的介入過度集中在南海問題上。而拉攏東南亞國家向中國施加集體壓力的“對抗思維”方式更是無助于南海問題的解決。

在經濟秩序領域，美國試圖以TPP為框架，構建亞太地區新一代經濟規則。然而，將中國排除在TPP框架之外，獨占經濟規則制定權的思維方式亦不利于該地區經濟秩序的構建。當前，東盟四個成員國加入了TPP，這意味著這些國家要進行相應改革以適應TPP所要求的高標準。例如，根據TPP的高標準，越南需要允許工人組建獨立的工會、需要創造條件讓國企與私企進行更加公平的競爭。2016年1月，越南財政部向路透社透露，擬于今年將一批大型國有企業私有化，涉及電信、紡織服裝、釀酒等領域。[15]顯然，諸如此類的改革會使相關國家朝著美國所偏好的價值領域發展，但是否會因此而失去自身的制度特性則需要時間加以驗證。事實上，在TPP框架之外，該地區經濟秩序的構建還有東盟推動的《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）。美國力推TPP導致東盟在區域經濟秩序構建的中心地位遭到了削弱，同時也在無意中削弱了東盟的團結。[16]

總之，基于“對抗思維”的“再平衡”戰略在東南亞方向的推進確實對該地區的秩序構建制造了一定程度的“麻煩”。雖然東南亞國家出于“大國平衡”戰略的考慮支持美國在該地區的存在，但均勢原則在對外戰略中的運用決定了這些國家不會完全倒向和依賴美國，這構成了“再平衡”戰略在東南亞方向推進的最大外部制約。正如有學者所言，“美國需要讓東南亞國家相信，與美國在安全和經濟合作領域更加密切的接觸不會對地區均勢產生消極影響”。[18]然而，以“對抗思維”實施“再平衡”戰略恰恰會對地區均勢產生消極影響，這是奧巴馬政府強勢重返東南亞面臨的困境和悖論。

（責任編輯：徐海娜）