鐵路用地資產處置工作的實踐與思考

丁 軍 上海鐵路局土地房產管理處

鐵路用地資產處置工作的實踐與思考

丁 軍 上海鐵路局土地房產管理處

鐵路用地資產處置是指依法發生的改變鐵路用地權屬、用途等特定用地行為。重點以2015年以來全局鐵路用地資產處置案例為研究對象，對鐵路用地資產處置工作現狀、實踐中取得的成效、面臨的新形勢和難點進行探討，并提出有關建議意見和對策。

鐵路用地；資產處置；置換；管理

1 我局鐵路用地資產處置管理現狀分析

1.1 概念的提出

《中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》最早提出了國有企業改革中土地資產的處置的概念：“非上市企業經批準，可將國家劃撥給企業的土地使用權有償轉讓及企業資產變現，其所得用于增資減債或結構調整。要嚴格按照國家的法律法規操作，堅持公開、公平、公正的原則，維護國家所有者權益和銀行及其他債權人權益”。

《中華人民共和國土地管理法》指出：中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。因此，土地資產處置也稱土地使用權處置，是國有企業對原使用的劃撥土地使用權按照一定的方式和原則進行處置。

中國鐵路總公司印發的《鐵路用地資產處置管理辦法》（鐵總開發〔2015〕203號）定義：鐵路用地資產處置是指依法發生的改變鐵路用地權屬、用途等特定用地行為。

《上海鐵路局鐵路用地資產處置實施細則》（上鐵土房〔2016〕16號）規定：鐵路用地資產處置由總公司、鐵路局兩級審批。未經總公司、路局批復同意，任何單位和部門不得擅自對鐵路用地（含各類場地）進行資產處置。

1.2 鐵路用地資產處置管理現狀

2003年至2014年，我局堅持“集中管理，杜絕違規”工作原則，共計完成鐵路用地資產處置項目94個，處置鐵路用地603.4公頃，切實做到件件有批復，有備案。

2015年以來，我局按照總公司新的鐵路用地資產處置規定，嚴格執行“處置申請、前期調查、方案制訂、部門初審、審批上報、協議簽訂、組織移交、備案歸檔”工作流程，共計上報新龍華貨場單位租賃房建設等12個處置項目，涉及鐵路用地81.1公頃，通過發揮路局整體工作合力，多輪洽談，反復爭取，從經營發展角度出發置換取得土地102.2公頃，實現鐵路用地資產保值增值和效益最大化，截止目前，共有10個處置項目取得了總公司批復意見，審批通過率位于全路前列。

1.3 我局鐵路用地資產處置工作的主要做法

1.3.1 健全管理制度

我局先后制定《上海鐵路局鐵路用地資產處置、開發利用和臨時借用管理辦法》（上鐵土房發〔2012〕394號）等文件，進一步規范處置行為，嚴格處置紀律。制定《土房處重要事項集體議事規則（試行）》（土房函〔2014〕74號），明確將用地資產處置、開發利用和臨時借用列入集體議事決策內容。制訂《上海鐵路局土地、房屋權證使用管理辦法》（土房函〔2014〕48號），將全局非運輸企業名下的224本土地證集中至各地區土房所實行歸口管理，堅決杜絕站段和非運輸企業擅自處置、隨意處置的行為。

1.3.2 確保保值增值

始終以鐵路用地資產保值增值為目標，堅持有利于促進土地的優化配置和合理高效利用的原則洽談處置方案，堅持實行統一管理，分工負責的原則規范處置程序，堅持等價有償的原則嚴格處置紀律，防止鐵路用地資產流失，堅持資產評估，顯化價值的原則實現路局利益最大化。

1.3.3 規范工作流程

路局將用地處置工作納入安全風險管理，明確將鐵路用地資產處置工作流程列為全局59個局控一級工作流程之一（圖1），堅持專業把關、部門聯審、集體決策制度，加強用地處置申請、報批、審核的過程控制，追蹤做好協議履行、移交簽認、權屬變更等工作。

圖1 過程控制，閉環管理

1.3.4 完善處置報件

歸納整理鐵路用地資產處置事項申報表等15項處置項目附件材料，做到列表統計，完整上報。

1.3.5 嚴格處置紀律

將鐵路用地管理納入站段的年度經營業績考核，明確“擅自處置鐵路用地房屋資產，造成國有資產流失的”實行業績“一票否決”并進行責任追究。路局每年成立鐵路用地管理綜合考核組，對全局土地管理單位的鐵路用地資產安全管理等情況進行綜合評定并通報考核結果。

2 當前鐵路用地資產處置工作存在的主要問題

2.1 處置方案難以形成一致意見

管內上海、南京和杭州市等大中城市因為用地緊張，涉鐵項目占用鐵路用地一般都提出貨幣補償方案，普遍難以接受土地置換方式。另外，阜陽、蚌埠等城市以及位置相對偏僻的市縣（區），劃撥鐵路用地評估價格一般不超過15萬元/畝，按照等價置換的原則以及考慮土地綜合開發因素，路地雙方在土地置換的數量和質量以及鐵路房屋還建的地點和方式等方面存在較大的分歧。

2.2 處置審批程序過長

鐵路用地資產處置項目在前期調查、方案制訂和部門初審后，處置建議方案需提交路局黨政聯席會議討論并上報鐵路總公司，總公司再委托第三方專業機構對處置方案進行評審，評審通過的項目由總公司履行集體決策程序后下達批復意見，最終才能簽訂協議并組織實施。處置項目不僅需要多輪洽談處置方案，而且還需要路局相關處室的橫向聯系溝通，縱向需考慮處置地塊管理單位和使用單位訴求以及處置項目審批需要的各類附件材料。從處置工作實踐來看，鐵路用地資產處置項目大多為地方政府市政建設和城市改造等公共利益需要項目，處置決策“長”周期和建設項目“快”進度之間的矛盾，容易造成鐵路用地被強行占用和未批先用現象，給鐵路用地管理工作帶來被動。

2.3 處置工作量較大

鐵路基本建設和更新改造項目普遍涉及既有用地資產處置，一是新建合資鐵路項目從節約集約土地資源角度出發，工程建設普遍需占用既有國鐵用地。二是隨著物流基地建設的大力推進，地方政府普遍要求鐵路方移交位于城市規劃區內的既有鐵路貨場用地。三是地方航道升級改造、防洪工程等建設項目涉及鐵路線路改移、抬道，普遍需要改線用地和新征地置換。另外，截止2015年12月，我局累計收到地方政府鐵路用地處置來函申請144個，其中安徽省12市37個項目，江蘇省8市50個項目，上海市區16個項目，浙江省6市41個項目，主要涉及地方市政公共建設、市政規劃建設、鐵路建設同步實施項目等類型，鐵路用地處置工作量較為繁重。

3 加強鐵路用地資產處置管理的有關建議

3.1 編制處置工作指南

嚴格規范用地處置，不僅有利于用地工作的正常開展，也有利于全局利益的最大化。因此，收集處置工作素材，匯編處置規定、處置實例和處置工作要素材料，編制鐵路用地資產處置工作指南顯得尤為重要，一方面宣傳鐵路用地資產處置工作，使全局干部職工知曉處置“規矩”，嚴禁觸碰隨意處置和違規處置的“紅線”，另一方面，在與地方政府部門洽談處置方案時，使其理解鐵路用地資產處置工作要求，了解鐵路用地資產處置工作流程，參照既有處置項目實例，有的放矢地做好配合工作，提高處置工作質量和效率。

3.2 加強處置項目信息化管理

路局土地管理部門加強與信息化處和信息技術所聯系溝通，聯合攻關，開展鐵路用地資產處置信息管理模塊研發，建立處置項目數據庫，規范處置流程，完備處置材料。

3.3 調整處置權限

建議對處置權限進行調整，分總公司和路局兩級審批，鐵路局審批權限項目，履行必要的決策程序后報總公司備案，超出權限報總公司審批，更好地落實鐵路局市場主體地位。

3.4 簡化處置程序

建議總公司修訂《鐵路用地資產處置管理辦法》，明確鐵路基本建設和更新改造項目在工程可行性報告批復時，增加土地管理部門會簽，涉及既有用地資產處置不再另外上報總公司審批。

3.5 培養鍛煉管理隊伍

鐵路用地資產處置工作政策性強，涉及面廣，建議總公司每年組織每年開展一次處置工作專題培訓，另外，還可采取鍛煉培訓或助勤方式，抽調各鐵路局（集團公司）鐵路用地資產處置工作人員參與第三方專業機構的處置項目論證工作，提高處置工作技能。

4 結束語

鐵路用地用地資產處置工作必須認真落實鐵路總公司“嚴格落實用地統一管理，嚴格堅持先批后用原則，嚴格規范用地處置權限、職責和流程，嚴格規范土地租借管理，嚴格執行責任追究制度”的總體要求，切實將市場經營意識貫穿于處置工作的全過程，做到處置工作與土地綜合開發工作的有機結合，實現路局經濟效益最大化。

責任編輯：萬寶安

來稿日期：2016-11-11