城市間協同治理路徑選擇下的跨界河流污染問題研究

董　蕊

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城市間協同治理路徑選擇下的跨界河流污染問題研究

董蕊

摘要：跨界河流污染的特征表明，僅靠單一的治理主體很難實現跨界水域污染的有效治理，各城市間需要形成協同聯動意識，建立長遠的發展機制。本文分析了當前跨界水污染治理面臨的主要困境，并從政府、法制和管理三個層面分別提出了城市間協同治理的路徑選擇。

關鍵詞：城市間；跨界河流污染；協同治理；溝通協調

董蕊/肇慶學院政法學院教師，碩士（廣東肇慶526061）。

一、跨界河流污染的特征

（一）跨界河流污染影響的廣泛性

水的流動性特點使跨界河流造成污染的影響越來越廣泛。我國跨界水污染問題既發生在省級行政區域之間，也發生在市級、縣級和鄉鎮級行政區之間，但總體上說，跨省的水污染問題最為嚴重，治理難度也最大。［1］即任何一個城市區域的水資源受到污染，將有可能影響其所流經的城市，尤其是對下游的影響更為深遠。2013年7月廣西賀州市發生水體鎘、鉈等重金屬污染事件，被污染河段從上游的廣西馬尾到下游的廣東封開交界處，共110公里。賀江水污染事件就鮮明地呈現出類似于“多米諾骨牌效應”的現象。除了污染面積廣，跨界河流污染造成的影響也很大。因為水是生命之源，所以一旦受到污染，居民的生活用水、農業灌溉及日常的生產都將受到影響。

（二）跨界河流環境的準公共物品屬性

從公共經濟學的角度看，流域水環境是介于純公共物品和私人物品之間的準公共物品。［2］水資源的公共性質使其在使用過程中很可能會出現“擁擠效應”和“過度使用”等問題，但作為準公共物品本身又具有消費的非競爭性和收益的非排他性，所以水域上下應該堅持“誰污染，誰治理”的原則。但水明顯的特征是流動性，這個特性不會因為其流經的區域被劃分為不同的城市或者不同的行政區間而發生改變。因此，水在任何區域受到污染都有可能波及整個水域系統。位居上游水域的城市認為自己受到污染沒關系，可以轉移到下游水域的城市，殊不知在下游水域受到污染的同時，上游的水質也遭到了破壞。水域治理沒有誰可以獨善其身。如果上游城市能夠合理規劃，保證水域質量，優化下游水域的同時，自己也能受益。

（三）跨界河流污染的復雜性

由于水污染治理的復雜性，給城市間的合作帶來了很大的挑戰。當前我國對于環境主要采用的是屬地治理原則，這便要求各地政府只需負責自己領域的環境即可。但這一原則對于跨界流域水污染的治理是低效的，對于利益相關的城市也很不公平。很多水域上游城市為了發展自己地方的經濟，縱容當地一些排污不合格企業的發展，由此造成嚴重水域污染，卻因為水的流動性而直接轉移給了下游城市。上游城市獲得了經濟收益，但卻要由其他城市分擔其經濟發展帶來的污染后果。這就導致了很多地方政府不愿意在水污染治理上投入。一方面上游水域城市認為，水域污染是可以轉移的；另一方面下游水域城市不愿意為別人的錯來買單。長時間下來，造成了整片水域的不斷惡化。為了保證跨界河流治理工作的順利進行，各地政府必須摒棄“畫地為牢”的做法，建立長久的合作共贏機制。

二、跨界河流污染傳統治理模式面臨的困境

（一）地方政府績效評估考核體系不科學

在跨界河流污染的問題上，各地方政府績效評估考核體系的不科學給合作治理模式帶來了很大的困難。環境保護部副部長潘岳博士曾說：“官的問題解決了，就什么都解決了。”恰恰就是這個“官”的問題給合作治理帶來了很大的考驗。當前對政府進行績效評估考核的指標是城市的經濟發展狀況，經濟發展的好壞決定了官員年度評估的命運，直接影響其是否升遷。這種主要以經濟增長為指標的評估方法，“必然導致利益行政化、集團化、資源壟斷化和行為短期化”［3］。這種以經濟為中心的傳統考核制度，使得各地政府單純追求經濟總量的增長，縱容當地一些造成嚴重水污染的企業違規發展。其結果必然導致環境惡化，忽視并侵害他人利益，阻礙各地方政府間的合作，造成巨大的資源浪費。這種地方保護主義的存在，使得各地政府很難在跨界城市河流污染問題的治理上達成共識。

（二）缺乏有效的溝通協調機制

在跨界河流污染治理問題上各地政府除了缺乏科學、規范的績效評估考核體系之外，各城市間還缺乏有效溝通協調、聯動防控的機制。在以經濟建設為中心的利益驅使下，各地政府在跨界合作問題上只考慮本地利益，使得合作面臨重重困難。［4］加上溝通協調不暢，導致事態惡化，陷入了惡性循環。當前在跨界河流污染治理問題上的溝通協調僅停留在會議式的協商上，缺乏成熟的、權威的、制度化的協調機制，如跨城市的協調管理機構，跨城市協調委員會等，這些有助于新形勢下各城市合作治理的機制仍然尚未建立。而單一的會議協商難以保證政府間進行長期合作。溝通協調、聯動防控機制主要解決三個方面的問題：一個是合作的溝通，要充分尊重各地政府、專家的意見；另一個是對利益的協調，主要針對在協作治理過程中造成污染的賠償問題進行協調；最后就是一旦跨界河流在任何一個城市出現問題時，有共同的應急聯動預案，防止并控制污染擴大。充分溝通協調和有效協同聯動有利于達成合作共識、促進要素合理流動、優化資源配置、及時有效解決問題，實現“1+1＞2”的共贏結果。

（三）治理費用分擔不合理

環境治理，財政先行。水污染治理是一項長遠而艱巨的任務，不僅需要各城市間梳理協作治理的理念，更需要相關方加大財政投入力度。而我國現行的財政包干制度必然產生水污染治理的財政分擔糾葛，因為各個政府的財政往往自行處理，其稅收使用必然是根據自己的情況進行考慮。公共選擇學派通過研究指出，政府及其官員同樣具有理性經濟人的特征。因此，在利益最大化的內在驅動下，地方政府往往會以自身利益作為行動的出發點和歸宿，這種情況下，對于跨界河流污染治理的費用問題必然各不相讓，導致行政協調費用增多，增加交易成本。而單純依靠中央財政的投入顯然是不可能有效治理污染的，因為環保經費長期欠缺。從數字上看，環保面上的財政投入只占GDP的1%左右。總之，財政投入的欠缺直接影響了治理效果。

（四）相關法律與制度的缺失

健全的法律法規是合作的有力保障，但是當前我國在跨界治理水污染問題上的法律嚴重缺乏。已經出臺的法律法規對于跨城市合作水污染治理方面，在很多問題上尚沒有統一的標準或明確的規定。這也是跨城市合作治理沒能順利開展的重要原因。由于不同城市地理位置、經濟發展、治理理念的差異，使得跨城市合作治理成了一項非常復雜的任務，一旦協作不好，就很容易阻礙其順利進行。在合作過程中，很容易出現權力使用不當、責任不清、經費糾紛和各自角色不明等問題。如果沒有相關法律，這些問題就得不到及時解決，各地政府很難形成一個統一的合作治理機制。另外，還要加強相應監督機制的建立。在現今法治社會的背景之下，無論是互相監督的方式還是跨城市合作治理，都必須有法可依。但是目前我國在跨城市合作治理方面的法律還是一片空白。法律保障的缺失使得政府之間合作事務的處理變成“爭權誘責”的情形。［5］這樣在實際合作過程中沒有統一標準很難約束各合作主體，一旦發現問題，就會出現互相推諉、爭議的現象。

三、跨界河流污染協同治理的路徑選擇

（一）政府層面

萊茵河是一條著名的跨國河流，其成功治理給我們帶來了良多啟示。一是由于跨界河流污染的復雜性和環境的整體性，對其治理僅靠一方力量是不夠的，需要各城市間的共同合作，共同參與。那么有效的合作不僅需要完善區域規劃、整合區域資源，而且需要在思想、意識、理念上形成區域共識。［6］各地政府首先要認識到“唇齒相依”的處境，樹立“合作共贏”的意識，牢記水污染合作治理的重要性和緊迫性；其次，要盡快制定、落實區域規劃，有效整合區域資源，爭取各城市資源能夠有效、合理流動；最后，不斷強化各城市合作的認同感，確保合作治理的順利進行。二是建立科學的地方政府績效評估考核體系。為確保跨城市合作的順利進行，政府應該轉變職能，構建科學、合理的績效考核機制，使各城市間淡化“經濟人”的特性。考核內容除了當地經濟發展之外，還應該將各地資源，特別是對環境的保護列入其中，建立綠色GDP的考核機制，并制定專門條例，對于那些環境污染嚴重的城市給予嚴格處理。堅決打擊只顧自身發展而不顧他人的地方保護主義，同時杜絕那些“搭便車”行為。在科學考核體系下，合理規劃城市固有資源，合理分配利益，改變畸形的城鎮化發展方向，采用跨界河流污染系統跨城市協同控制的策略，在保護環境可持續發展的前提下，促進城市經濟的和諧發展。

（二）法制層面

目前我國跨城市水資源環境保護方面有關法律的問題體現在三個方面：一是相關法律法規的缺乏，尤其是對跨界河流污染治理糾紛這方面至今仍是空白；二是相關法律如《中華人民共和國環境法》、《中華人民共和國水污染防治法》等這些已經頒發的法律，對城市環境治理方面沒有做出具體規定，對各類污染物的排放也沒有制定統一的標準，對于治理過程中出現的責任問題以及賠償糾紛均沒有明確規定；三是相關法律對于跨界水污染治理過程中出現的糾紛處理方式不一。例如，《中華人民共和國水污染防治法》第28條規定，不同行政區域之間水事糾紛的處理方式是由有關的地方人民政府共同協商解決，或者直接由共同的上級人民政府來協調解決；而《水法》第56條卻規定以相關當事人協商處理為前置，協商不成才能請求上一級人民政府裁決處理。這些情況嚴重阻礙了跨城市合作治理的進程。為保證城市間合作治理工作的順利進行，首先，要完善相關法律法規，尤其是要確定責任主體。對于那些不符合排放規定的企業應該堅決取締。建立政府、企業連帶責任制，一旦企業違規受罰，政府也必須受牽連。將政府定為水污染責任主體，這樣政府才不會一心只為經濟而忽略企業帶來的環境傷害。其次，要明確合作過程中各方主體的權利、責任、賠償等，使其在治理過程中處理任何問題都能有法可依。最后，建立獎懲機制。對于水污染治理貢獻大的主體給予一定的獎勵，對于那些給他方帶來損失，治理不力的給予相應的懲罰并做出賠償，地方政府也要對當地企業實行獎懲制，鼓勵其發展的同時要將環境保護放在首位。

（三）管理層面

1．加強社會資本建設。信任是合作的基礎，相互信任是推動地方政府合作的前提。信任機制的構建需要做好兩方面的工作。一是保證各地政府地位上的平等。A市不能因為B市地理位置不好或是C市經濟比較落后就覺得自己高他們一等，在合作的過程中高高在上，做什么決定也不征求他們的意見，對其發號施令。這種地位上的不平等很難激發各地政府共同合作的參與性和積極性。各城市間也應該樹立地位平等的正確意識，對于任何凡是涉及共同利益的問題都應該在一起探討，各方共同參與，采納各種意見，共同得出結論。這樣才能增加集體合作的動力。二是信息上的平等。凡涉及合作治理方面的信息，參與各方要做到共同分享。河流上游城市在增加帶有污染性的企業或是要對當地區域做任何調控之前，應及時通知下游城市，讓各參與方在了解信息的同時還能發表各自的意見。這種良好的互動對跨城市合作的進展具有積極的推動作用。要構建健全的協調聯動機制。一旦跨界河流受到污染，城市間的信息溝通就是一場與時間、與污染擴大進行的賽跑。在對跨界河流污染的處理中，各城市間應互相提供防污擴散的技術支撐，并且在前期簽訂跨界河流水污染聯動防控協作框架協議，把跨界水污染防治作為環境保護工作重點，納入環境保護規劃項目，以強有力的措施建立防治的長效機制，一旦跨界污染事件發生，各城市應本著聯手應對、相互支持的原則，

進行積極溝通、協調聯動。跨界河流的廣涉及面和高復雜性給合作治理帶來了很大的挑戰，如果不加強信息的協調，很容易造成資源浪費和治理效果不佳等現象；如果不加強利益的協調，就很容易造成某參與方水污染治理投入不足的現象。合作治理事實上也是一個集體行動的問題，因此，通過一定的協調聯動機制設計安排來激勵人們為集體作貢獻，從而實現個人為公共利益貢獻力量的結果。［7］健全的協調聯動機制有助于各地資源的合理流動和利益的合理分享，從而提高集體合作的治理效果，推動城市間合作治理的健康運行。

2.深化財政體制改革。一是明確責任，地方政府和環保部門應根據不同斷面水質的情況，科學檢測涉事地方政府環保狀況，明確職責、賞罰分明，杜絕相互推諉扯皮現象，從而實現由“要我治污”到“我要治污”的轉變。同時，明晰的權責能夠有效解決地方政府治污財政推諉現象。二是政府更好發揮作用。經濟體制改革的核心是處理好政府和市場的關系，讓市場在資源配置中起決定性作用并更好地發揮政府作用。財政投入是治理跨界河流污染的前提，沒有充足的資金注入，河流治理只能是一句空話。政府可以充分吸納社會資本進入跨界河流污染治理，這種協作既彌補了財政投入的不足，又促進了非政府組織的發展壯大，可謂雙贏。但這要求政府既要做好監管，又要做好服務。

參考文獻：

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［2］Samuelson，P．A．The Pure Theory of Public Expenditure［J］.Review of Economic and Statistics，1954（9）：387-389．

［3］段志強.區域一體化的瓶頸在于行政管理體制［J］.中國行政管理，2006（7）：83-86 .

［4］鄭寰.跨域治理中的政策執行困境——以我國流域水資源保護為例［J］.甘肅行政學院學報，2012（3）：17-26.

［5］汪偉全，許源.地方政府合作的現存問題及對策研究［J］.社會科學戰線，2005（5）：294-296.

［6］孫友祥，安家駿.跨界治理視角下武漢城市圈區域合作制度的建構［J］.中國行政管理，2008（8）：56-58.

［7］埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事物的治理之道［M］.上海三聯書店，2000：65-66.

責任編輯：賀春健

中圖分類號：D67

文獻標識碼：A

文章編號：1671-6531（2016）03-0039-04