跨部門數(shù)據(jù)聯(lián)動機制：重解行政審批“改而不變”現(xiàn)象

楊凌霄

跨部門數(shù)據(jù)聯(lián)動機制：重解行政審批“改而不變”現(xiàn)象

楊凌霄

在黨的十八大全面推進行政審批制度改革的重大舉措下，審批提速和事項縮減有了極大的成效。然而放眼于微觀個體的企業(yè)組織和公民，仍然屢受“辦證難”之擾。這種“改而不變”的現(xiàn)象從本質(zhì)看，根源于“證”的數(shù)據(jù)載體間斷性的負面影響，導(dǎo)致“辦證”程序出現(xiàn)信息聯(lián)動中斷或失效，尤其是各級政府行政部門之間的數(shù)據(jù)聯(lián)動運行不暢。解決的思路在于：一是完善審批數(shù)據(jù)流程再造與優(yōu)化；二是構(gòu)建跨部門信息內(nèi)外部聯(lián)動機制；三是整合市場準入程序，搭建數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)共享平臺。

行政審批；流程再造；數(shù)據(jù)聯(lián)動；政府服務(wù)

黨的十八大報告就“深化行政審批制度改革”議題提出了“簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會和諧正義”等重要舉措，結(jié)合審批制度的系列文件相繼出臺，可以從中央層面上看出目前公共發(fā)展大環(huán)境下良好的氛圍營造狀況，這就為行政體制的綜合改革開創(chuàng)了新的格局。

行政審批制度改革目前處于攻堅期階段，在一直以來的價值推動下，作為嚴糾政府官員“掌權(quán)不為，牟利尋租”行為的突破口，以及建設(shè)服務(wù)型、陽光型政府的“催化器”[1]，這項改革涉及的方方面面都需要各級政府著手探索。在本屆政府的引導(dǎo)和監(jiān)督下，2013-2014年國務(wù)院削減和移置下放的審批項目共有199個大項及18個子事項，其中將36個工商行政審批和登記前置事項改為后置審批。在全國范圍內(nèi)多數(shù)省份著手提升審批速度，一些事項審批從60天縮短至5天，某些涉及個體急需簽辦的特殊事項的行政審批從30天縮短至2天，大部分的地方證件辦理時間已由15天縮短為5個工作日，極大地體現(xiàn)了行政審批改革的“提速”要件。[2]

一、問題的背景：改革快而現(xiàn)反復(fù)

草率地用數(shù)據(jù)符號來說明改革紅利下行政審批制度的當前狀態(tài)，也容易讓媒體和公眾罔顧或者遺忘過去的曲折足跡。在相對長的時間軸上回眸，國務(wù)院自2002年下半年正式宣布取消第一批行政審批事項直到現(xiàn)在，近十五年的漸進歷程里盡管取得了一定的成績，但與獲得重大的階段性勝利還有一定的距離。在數(shù)字政績的背后，負面的應(yīng)付交差行為也不下少數(shù)：第一，某些地方政府重審批、輕管理，上有政策，下有對策，并沒有將簡政放權(quán)真正落實到位；第二，政府部門僅僅減放無利益或已沒有多少利益可尋的事項，在事關(guān)重大利益的審批項目上則牢固掌權(quán)；第三，在國土、環(huán)保、安全等一些需要上級部門統(tǒng)籌的事項被一鍋端地下放事權(quán)，地方政府甚至基層、街道辦事處并沒有足夠能力承接。問題的反反復(fù)復(fù)在一輪又一輪審批制度改革的浪潮下被沖刷得愈發(fā)凸顯。

運動化、形式化、反復(fù)性等痼疾是行政審批制度改革歷程中被“繼承”和遺留的產(chǎn)物，由此出現(xiàn)的行政審批事項“明減暗增”、“邊減邊增”、“改而不變”的現(xiàn)象也愈演愈烈。[3]但是與此同時，反觀小微個體如企業(yè)、社會組織、公民等卻是頻頻遭遇“辦證難”、“辦證慢”，顯然用可觀的數(shù)字證明出來的改革業(yè)績，在相當多的公民具有感同身受的見諸報端的事實面前，其可信度也大打折扣。

二、問題的提出：辦證難而久未決

辦證難在何處？究其本質(zhì)——“‘證’無非是信息或數(shù)據(jù)的載體，‘辦證’相當于它們的流動和主體間的銜接，”[4]體現(xiàn)在各個相關(guān)承辦部門內(nèi)外部的信息資源聯(lián)動。信息鏈聯(lián)動流程中出現(xiàn)的線路繁雜、中斷、冗多等因素顯然可以成為辦證難的問題所在。

第一，統(tǒng)一關(guān)聯(lián)的審批系統(tǒng)尚待構(gòu)建完善。我國現(xiàn)行的部門設(shè)置和行政管理運行機制缺陷仍存，一些中央政府機構(gòu)與省級、市級政府部門存在權(quán)責(zé)不明；此外，在涉及到多個部門審核批準的大中型項目中，部門之間、層級之間并沒有集中形成有效聯(lián)動的審批業(yè)務(wù)機制，在每一項審核的過程中缺乏明確的指定責(zé)任者，部門之間、承辦人與申請人之間存在信息不對稱、數(shù)據(jù)不共享、多頭辦理、材料遞交重復(fù)繁雜、程序流程出現(xiàn)交叉錯誤等情況，這樣的辦事風(fēng)格無法給公眾和組織提供有效、科學(xué)、完善的行政服務(wù)，雖然按照了“牽頭受理、抄告相關(guān)、并聯(lián)審批、限時辦結(jié)”這一規(guī)定，在過去的業(yè)務(wù)流程中建立了關(guān)聯(lián)審批程序機制，但缺乏行之有效的關(guān)聯(lián)標準設(shè)定，上述不足仍然在業(yè)務(wù)辦理環(huán)節(jié)中或多或少存在，成為了行政審批改革的攔路虎。

第二，利益沖突和信息不對稱現(xiàn)象尚待解決。小微個體辦證過程中缺少政務(wù)服務(wù)中心的參與，且沒有完善、科學(xué)、集中的審批業(yè)務(wù)平臺予以指導(dǎo)；“隔山打牛”式的改革舉措，僅僅停滯在行政審批項目增減情況等靜態(tài)性、淺表性問題上。究其原因，一方面在于審批部門與申請個體、改革者與實施者之間，利益沖突和信息不對稱性等問題久而未解，“隔行如隔山”的思維局限導(dǎo)致審批流程優(yōu)化存在很大程度的障礙。另一方面在于受機構(gòu)體制、辦公流程、信息通道等客觀因素的制約，改革者和申請者無法了解到具體審批業(yè)務(wù)的辦事流程，對于土地規(guī)劃、建設(shè)審批等較為復(fù)雜的事項，無論如何要求其“上綱上線”，監(jiān)督審查力度再大也總難免有“隔靴搔癢”的意味，審批制度改革和流程再造也顯得心有余而力不足。

第三，審批數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)尚待優(yōu)化。審批數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)在目前的互聯(lián)網(wǎng)大背景下已成為申請審批個體的重要辦事工具，但在硬件和軟件上，各地各級的數(shù)據(jù)系統(tǒng)條件并不平衡一致，操作系統(tǒng)也繁雜多樣，甚至一個部門內(nèi)不同科室都存在各自獨立的操作系統(tǒng)。此外，網(wǎng)上審批操作系統(tǒng)的功能尚待完善，大多只能讓申請者進行簡單的業(yè)務(wù)咨詢、資料下載、結(jié)果查詢等，聯(lián)網(wǎng)審批機制也不健全，導(dǎo)致網(wǎng)上辦公和電子政務(wù)的推行難以開展。

三、對解決問題的路徑思考：構(gòu)建跨部門數(shù)據(jù)聯(lián)動機制

網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)林立、信息對位不全以及數(shù)據(jù)聯(lián)動失效給行政審批業(yè)務(wù)的無縫對接和數(shù)據(jù)共享帶來重重障礙。盡管審批制度改革成績斐然，但一直“改而不變”的辦證流程問題亟待解決。一直以來的改革著眼點是否應(yīng)該從反復(fù)界定、厘清政府與社會的邊界，轉(zhuǎn)向行政審批部門內(nèi)部的數(shù)據(jù)資源整合？除了以往的簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能之外，政府內(nèi)部跨部門的數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)共享機制是否已滯后于時代的要求？在一定的意義上，盡管有“一站式”的窗口和電子政務(wù)平臺的建立和完善，加之“政務(wù)大廳”服務(wù)的逐漸開展，但究其實質(zhì)，很大數(shù)量上的審批事項需要走跨部門、跨層級的辦公程序，實現(xiàn)統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)審批、信息資源共享、網(wǎng)絡(luò)平臺搭建等程序再造要求，仍然沒有取得階段性突破，這就對政府部門構(gòu)建跨部門數(shù)據(jù)聯(lián)動機制提出了新的挑戰(zhàn)。

(一)審批系統(tǒng)再整合：鏟清程序環(huán)節(jié)中的“牛皮糖”

審批系統(tǒng)的再造，包括對審批事項的產(chǎn)生、條件、程序等進行考量審核，從法制性和可執(zhí)行性考評存廢依據(jù)和審批流程。總的來說，是將管理和審核的重心放在項目的后續(xù)過程，把“寬準入，嚴督查”這一準則執(zhí)行到位，而相較于之前程序?qū)⒕Ψ庞谇爸铆h(huán)節(jié)，甚至部門間的互為前置，則應(yīng)該著手調(diào)整或取消。另外，需要在各個業(yè)務(wù)流的相互銜接環(huán)節(jié)集中整合和并聯(lián)行政審批程序。例如審批的所屬事項需要由兩個以上行政機關(guān)審批的，由本級政府依法授權(quán)的直接責(zé)任機關(guān)統(tǒng)一承辦受理，審批核實后將有關(guān)數(shù)據(jù)信息接入行政部門，全程集成化處理，構(gòu)建實時并聯(lián)協(xié)同審批機制。對于行政審批事項中的審核論證、民意征集、專家咨詢、審批動態(tài)評估等周邊環(huán)節(jié)，應(yīng)該引起足夠重視并建立相應(yīng)的線上規(guī)范平臺，配合以線下政務(wù)服務(wù)中心的科學(xué)管理、并聯(lián)辦理、統(tǒng)一協(xié)同、集中審批的業(yè)務(wù)機制。

結(jié)構(gòu)再造科學(xué)化，真正做到充分授權(quán)。一些地方政府在實行“統(tǒng)一受理、并聯(lián)審批”的同時，將“項目代辦、實時轉(zhuǎn)辦、辦結(jié)告知”的有效執(zhí)行融合到審批流程中，極大地縮短了行政審批時限，提高了流程再造的效率。還可以針對一些重點企業(yè)項目、大型工程、繁雜審批事項建立健全并聯(lián)審批的“綠色通道”窗口服務(wù)，聯(lián)合網(wǎng)上電子化辦理載體，在審批流程信息與數(shù)據(jù)資料串聯(lián)共享的基礎(chǔ)之上，進一步深化網(wǎng)絡(luò)平臺及業(yè)務(wù)系統(tǒng)構(gòu)建，真正從線上線下實現(xiàn)信息應(yīng)用系統(tǒng)互聯(lián)互通，打造出前臺集中受理、平臺業(yè)務(wù)聯(lián)動辦理、后臺數(shù)據(jù)整合共享的科學(xué)化運行機制，一方面能夠為申請方提供快捷便利的審批渠道，另一方面促進了政府行政審批效能的提升。

(二)業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)云公開：撥開信息不對稱下的“五里霧”

在服務(wù)型政府、“陽光型政府”的目標導(dǎo)向下，行政審批制度的改革必須以服務(wù)公民為價值導(dǎo)向，破除“官本位、錢本位”思想的藩籬，增強政務(wù)公開的實現(xiàn)空間與維度。要讓媒體和公眾廣泛參與到行政審批推進過程中，建立合法性、有效性、靈活性相結(jié)合的政民互動機制和行為監(jiān)督機制，最大程度地了解民意民情，匯集民心民智，真正做到“以民為本，為民服務(wù)，做民所需”。另外，以政府行政資源集成化處理為先決導(dǎo)向，打造可供官民交流、反饋、實時監(jiān)查的信息集成平臺，這些集成信息可以在部門決策分析模型的架構(gòu)過程中為決策者提供智力支持，助力政府建立健全以服務(wù)公眾為價值取向的客戶關(guān)系維護系統(tǒng)，提供親民化、個性化、靈活化、高附加值的良好公共服務(wù)。只有順應(yīng)了民心的服務(wù)制度設(shè)計，才能從基礎(chǔ)層面獲得支持，更高層面的流程再造舉措和行政辦事效率的提高才能順利進行，從而讓社會效益的最大化得以實現(xiàn)。

要實現(xiàn)“陽光審批”和政務(wù)“云公開”，需要在信息流的傳達上建立部門外部的協(xié)同合作和內(nèi)部的職能匹配。在行政審批相關(guān)政策規(guī)定、業(yè)務(wù)標準、辦理原則、業(yè)務(wù)流程、審批結(jié)果等環(huán)節(jié)上予以公開，從政策執(zhí)行上提高工作透明度，最大限度方便企業(yè)、社會組織、基層人民群眾辦事。對審批收費行為進行嚴格規(guī)范化處理，取締不合理、不合法的收費部門和業(yè)務(wù)事項，建立健全行政審批三大保障機制——項目審核清理機制、新設(shè)項目審查論證機制以及行政審批廉政風(fēng)險防控機制。從制度規(guī)范層面上厘清行政審批各部門事權(quán)責(zé)任，進一步完善行政審批權(quán)力監(jiān)督體系和電子監(jiān)控機制，對于利用行政審批權(quán)進行“設(shè)租”、“尋租”的行為予以嚴肅處理。

(三)數(shù)據(jù)聯(lián)動再優(yōu)化：撬開審批流程中的“絆腳石”

以信息化建設(shè)為基礎(chǔ)，規(guī)范設(shè)置部門聯(lián)動機制。行政審批業(yè)務(wù)部門的信息化建設(shè)，需要秉承“轉(zhuǎn)變審批方式，提高服務(wù)效能”的目標導(dǎo)向，以科學(xué)高效的信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為實現(xiàn)方式，仔細對行政審批程序的事前、事中、事后進行實時在線監(jiān)查，統(tǒng)一建立行政審批業(yè)務(wù)中的流程操作、電子監(jiān)察、投訴處理以及業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)交換匯總四大職能分屬平臺，對行政審批過程從信息公示、核實審查、事項處理到事后監(jiān)督投訴、完善管理和聯(lián)合審批專項改革進行網(wǎng)絡(luò)共享監(jiān)督。

以審批流程集成為驅(qū)動，促進“一窗口，一條線”機制的完善。以目前建立的政務(wù)大廳為綜合服務(wù)平臺，統(tǒng)一規(guī)劃并積極開發(fā)共享性的行政審批電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)綜合平臺，建立并完善公共行政審批數(shù)據(jù)庫，注意將涉及到各主要部門行政審批事項的流程、規(guī)章、結(jié)果、反饋、監(jiān)督納入互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，融入以“科學(xué)化、流程化、規(guī)范化、網(wǎng)絡(luò)化”環(huán)節(jié)銜接管理模式。下一階段，在削減優(yōu)化前置審批程序與資料遞交的環(huán)節(jié)時，輔之以審批資料電子化的發(fā)展——以電子數(shù)據(jù)資料的檔案化、協(xié)同化，實現(xiàn)在統(tǒng)一的數(shù)據(jù)交換平臺上進行數(shù)據(jù)的同步聯(lián)動與實時集成。在實現(xiàn)“信息、數(shù)據(jù)資源能共享，反饋、監(jiān)督行為有保障”的同時，更大程度地提升政府行政審批和辦事效率。

打破技術(shù)壁壘，轉(zhuǎn)變創(chuàng)新方式，提供高智能含量的行政服務(wù)。行政審批改革順應(yīng)了信息化推進的宏大紀事，在創(chuàng)新模式上可以充分利用電信網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、廣電網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)等科技網(wǎng)絡(luò)手段和平臺，利用行政審批事項時空地點集成、審批規(guī)劃決策網(wǎng)絡(luò)集成、審批數(shù)據(jù)系統(tǒng)集成，打破“條強塊弱”的傳統(tǒng)審批體制格局，進行順應(yīng)發(fā)展的智能型服務(wù)創(chuàng)新。

目前不同審批信息系統(tǒng)之間的不對稱性成為審批制度改革的一大障礙，打通“信息孤島”的技術(shù)工程有一定的艱巨性。作為行政審核和許可實施終端的管理者、行政服務(wù)終端的提供者，政府和行政審批各部門具有對審批業(yè)務(wù)互動機制和數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)過程介入并有效組織集成的天然優(yōu)勢。以跨部門數(shù)據(jù)聯(lián)動機制為路徑導(dǎo)向，通過部門內(nèi)部和外部第三方技術(shù)管理和功能整合信息系統(tǒng)，將審批業(yè)務(wù)在靜態(tài)上做“減法”，把數(shù)據(jù)傳輸在動態(tài)上做“除法”，壓縮工作人員的自由裁量權(quán)，統(tǒng)一平臺進行有效管理，從而為政府在行政網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下實現(xiàn)“互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)共享、全程銜接、協(xié)同辦理”創(chuàng)造了現(xiàn)實可能。

[1]吳曉燕，韓承鵬.當前我國行政審批制度改革中存在的問題及對策[J].改革與開放，2015，(1).

[2]沈巋.解困行政審批改革的新路徑[J].法學(xué)研究，2014，(2).

[3]王印紅，渠蒙蒙.辦證難、行政審批改革和跨部門數(shù)據(jù)流動[J].中國行政管理，2016，(4).

[4]張定安.行政審批制度改革攻堅期的問題分析與突破策略[J].中國行政管理，2012，(9).

(責(zé)任編輯 劉祖鑫)

(云南大學(xué)公共管理學(xué)院，云南 昆明 650091)

Trans-departmental Data Linkage Mechanism: the Phenomenon of “False Changes” to Administrative Examination and Approval Reinterpreted

YANG Lingxiao

(SchoolofPublicAdministration,YunnanUniversity,Kunming, 650091,YunnanProvince)

The reform of the system of administrative examination and approval prescribed at the 18th Congress of CPC has been effective in speeding up the examination and approval process and minimize its procedures. When individuals, both corporate and natural, are involved, however, difficulties in completing the aforementioned procedures still exist. We call this phenomenon “false change,” which is caused by interruption of media of certificates and the consequent loss of information and data or termination of effectiveness of such information and data. This is especially true for data linkage between different departments. Solutions include: 1) examination and approval data process reengineering and optimization; 2) construction of internal-external trans-departmental data linkage mechanism; and 3) integration of market entry program and construction of network data sharing platforms.

administrative examination and approval； process reengineering； data linkage； governmental service

2016 - 10 - 13

楊凌霄(1992―)，女，云南大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：行政管理。

D630.1

A

1671 - 7406(2016)12 - 0093 - 04