人民檢察院環境公益訴訟的思考與展望——以長江經濟帶的環境保護為視角

汪千力，張瀟文

(武漢大學法學院，湖北武漢430072)

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人民檢察院環境公益訴訟的思考與展望
——以長江經濟帶的環境保護為視角

汪千力，張瀟文

(武漢大學法學院，湖北武漢430072)

人民檢察院提起公益訴訟試點工作開展半年多以來，各地區環境公益訴訟案件受理率、訴訟質量、勝訴率均得到了較大提升。通過數據分析，可以發現實行由檢察機關主導的環境公益訴訟模式更加貼合我國當前實際。針對長江經濟帶開發利用過程中出現的環境污染問題，由人民檢察院通過支持起訴以及作為原告起訴已在短期內取得了較好成效。未來可以從構建司法行政聯動機制、擴大原告資格范圍等方面加以完善。

檢察機關；環境保護；公益訴訟；長江經濟帶

2016年1月6日，最高人民檢察院正式發布《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》(以下簡稱“辦法”)，正式確立了監察機關提起民事、行政公益訴訟的原告地位，規范了自2015年7月2日起在全國部分省、自治區、直轄市范圍內開展的人民檢察院公益訴訟的試點活動。在我國民事訴訟法、環境保護法等法律、法規的修改工作均對環境公益訴訟的創設作出了積極響應，隨著保護生態環境成為長江經濟帶開發戰略的首要任務，長江流域環境保護工作中檢察機關的參與機制將成為長江經濟帶生態文明建設的重要議題。

一、歷史回顧

(一)環境公益訴訟的創設

按照學界一般觀點，環境公益訴訟，是指特定的國家機關、相關團體和個人，對有關的民事主體或行政機關侵犯環境公共利益的行為向法院提起訴訟，由法院依法追究其法律責任的訴訟制度[1]。在此基礎上，環境公益訴訟又可以進一步分為環境民事公益訴訟和環境行政公益訴訟。相較于其他發達國家，公益訴訟在我國具有起步晚、數量少、實踐先于立法等特點，人民法院據以審判此類案件的法律依據一時較為欠缺。近十多年來，隨著經濟社會的飛速發展，人們對于自然資源的開發利用力度日益增強，各地關于環境的公益訴訟呈現增長的態勢。

2012年8月新修改的民事訴訟法第五十五條首先對民事公益訴訟制度做了創設，賦予了“法律規定的有關機關”和“有關組織”作為原告提起公益訴訟的權利。此后，2014年4月新修改的環境保護法第五十八條細化了對“污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為”可以向人民法院提起訴訟的“社會組織”的資格條件。緊接著，10月召開的十八屆四中全會提出了“探索建立由檢察機關提起公益訴訟的制度”的戰略要求。盡管此后行政訴訟法的修改工作并沒有對呼聲頗高的行政公益訴訟做出回應，但行政公益訴訟在社會環境保護工作中的開展已具有一定實踐基礎。可以說，黨和國家無論在立法層面還是政策導向層面均對環境公益訴訟的開展持積極態度。

(二)人民檢察院公益訴訟試點

遵循十八屆四中全會的會議精神，最高人民檢察院于2015年7月2日印發了《檢察機關提起公益訴訟試點方案》(以下簡稱“方案”)，決定在全國共13個省、自治區、直轄市開展人民檢察院公益訴訟試點工作。該“方案”的出臺，使得人民檢察院以“法律規定的機關”的原告身份進行民事或行政環境公益訴訟變得有據可依，為環境公益訴訟的健康發展奠定了基礎。

據統計，檢察機關提起公益訴訟試點實行兩個月余，全國試點地區已摸排案件線索339件，其中進入訴前程序的有89件，逾6成案件為環境公益訴訟。以廣東省為例，該省自2015年7月起在廣州、深圳等6市檢察院開展提起公益訴訟試點工作，截至2016年1月中旬，全省共發現公益訴訟案件線索51件，已經通過檢察建議等方式辦理公益訴訟前程序31件[2]。自試點工作開展以來，全國范圍內環境公益訴訟案件受理數量較前期有顯著增長，案件處理質量也有顯著提升。

(三)長江經濟帶的環境保護

2016年1月26日下午，中央財經領導小組召開第十二次會議，重點研究部署了長江經濟帶發展規劃，會上，習近平提出：推動長江經濟發展，要堅持生態優先、綠色發展，把生態環境擺上優先地位，涉及長江的一切經濟活動都要以不破壞生態環境為前提，共抓大保護，不搞大開發。

在新環境保護法頒布的背景下，長江流域自然資源的保護工作成為了各界議論的焦點。按照最新的發展思路，如何在保證經濟總量持續高速增長的前提下，將保護生態環境擺上戰略制高點，值得開展法學理論層面的研究。目前，長江流域的環境污染糾紛既包括行政糾紛，也可能涉及民事糾紛；既需要依靠投資管理、行政治理，也需要將部分水事活動納入司法渠道[3]。以鄉鎮企業數量眾多的江蘇省常州市為例，截至2015年12月，該市兩級檢察院已排摸到環境公益訴訟線索6件。其中，在環境民事公益訴訟中，常州長江公司最終被法院判決賠償環境修復費用647萬元[4]。在長江法立法呼聲高漲的今天，結合長江經濟帶沿岸省市的具體實際，相比較于個人、有關組織(主要是環境保護公益組織)，由檢察機關提起環境公益訴訟將有助于改善長江環境保護治理工作中“政出多門”的混亂局面。

二、實施條件

(一)必要性分析

1.檢察權屬性的應有之意

根據我國憲法及刑事訴訟法的規定，檢察機關是我國的“法律監督機關”，在實際工作中，人民檢察院更是被劃分為司法機關。然而由于其獨特的上下級領導體制及獨立實施偵查行為的能力，檢察機關以及檢察權帶有明顯的行政權屬色彩。關于檢察權本質屬性的爭議由來已久，文章采納部分學者的觀點，認為檢察權的本質是一種具有司法權屬性的行政權，并兼具有國家性和社會性的雙重特征。一方面，就其外在屬性，“監督機關”的職能定位賦予了其為保障法律順利實施而提起公益訴訟的權利[5]。另一方面，檢察權的本質屬性使得其在開展工作時既便于與上級保持溝通，接受上級的領導，也能夠相對獨立地起訴、應訴，以適用法律為目的。結合目前實際情況，這樣一種本質屬性使得檢察機關在進行探索時，能夠更好地落實中央政策。

目前長江流域環境保護工作的開展過程中地方保護主義盛行，部分省市深受“競爭思想”“績效考核指標”的影響，仍遵循著“經濟增長總量至上”“先發展，后治理”的傳統發展模式。在一些中小城市(特別是鄉鎮企業眾多的長江沿岸城市)，政府與企業之間有千絲萬縷的聯系，環境污染行為的幕后放縱者實際上就是地方政府，行政機關無法以中立、積極的姿態承擔提起環境公益訴訟的職責，而兼具有司法權和行政權權能屬性的檢察機關具有更加中立的地位。可以說，正是檢察權的內在屬性決定了人民檢察院作為“有關機關”參與公益訴訟的必然選擇。

2.其他主體訴訟能力的局限

作為提起環境公益訴訟主體之一的個人往往因專業技術水平的欠缺、利益追求的不同、資源掌握能力的限制以及起訴、應訴能力的有限而難以全面履行原告職責。在法治文化尚未全面普及、法制觀念較為薄弱的當今社會，公民個人容易受到傳統消極避訴觀念的影響，提起環境公益訴訟的態度普遍比較消極。更有別有用心的少部分人借環境公益訴訟而詆毀他人，將環境公益訴訟的提起視作吸引公眾目光乃至謀取自身利益的手段。因此，在目前階段由公民個人提起環境訴訟的可操作性較弱，首要工作應該是建立全新的普及機制，在思想觀念層面轉變社會大眾對公益訴訟的認知。

在我國，真正符合條件并代表公共利益的社會組織仍具有數量少、分布不均、發展極不成熟等特點。據不完全統計，全國符合環境保護法第五十八條相關規定的社會組織不超過300家，大部分設立于經濟較發達的地區。一方面，在運營資金來源上，一些環保社會組織依賴于出資人的扶持，利益追求深受出資人的影響，一些由政府出資建立的組織實則是“一套班子兩塊牌匾”。另一方面，環保組織因成員組成來源不同，往往只能片面代表部分階層、社區、人群的價值取向，提起訴訟的主觀意愿不高，更難以對公共利益加以全面地審視[6]。關于社會組織進行環境公益訴訟的成功實踐更是少之又少，大部分提起訴訟的嘗試都以法院拒絕受理而告終。直至2016年1月26日，廣東省首宗由社會組織提起的環境公益訴訟案才正式被廣州市天河區人民法院受理[7]。

(二)可行性分析

1.部分地區的成功探索

隨著“一帶一路”國家發展戰略的提出，對自然資源環境的加速開發利用必然需要更加科學的行政、司法體制安排。在長江經濟帶的環境保護工作中，人民檢察院作為原告提起公益訴訟的探索呈現出“實踐先于立法”的特點。2011年11月，位于長三角經濟區的嘉興市平湖市人民檢察院就針對行政處罰賠償數額不能完全填補直接經濟損失和污染處理費用的情況，以原告身份對五家排放污水的生產企業提起了民事公益訴訟，并最終在法院的主持下達成和解協議。在試點工作開展后，不少長江流域地方法院第一次受理了行政環境公益訴訟。

與此同時，檢察機關通過支持起訴的方式參與環境公益訴訟的實踐也屢有報道。例如，2014年12月，作為長江流域沿岸城市的南通市就開展了環境公益訴訟探索，南通市檢察院支持南通市環保公益聯合會對環境污染損害達937.2萬元的7家企業提起公益訴訟。據不完全統計，截至2015年12月底，全國范圍內公益訴訟試點地區已經通過檢察建議等方式辦理公益訴訟訴前程序案件245件。

可以看出，早在相關法律、法規出臺前，各地區便陸續開展了檢察機關參與民事、行政環境公益訴訟的探索，一些地方更是積累了較好的經驗。當前，人民檢察院的介入使得個人、社會組織提起的環境公益訴訟的案件受理率、訴訟質量以及勝訴率明顯提高。

2.符合長江流域環境保護工作實際

近年來，關于制定一部專門針對長江流域開發利用、環境保護的綜合性法律的呼聲日益高漲，部分學者、人大代表更是多次向全國人大常委會提出了建議和提案。按照當前學界的主流觀點，這部名為長江法或長江流域水資源管理法的綜合性法律將采取整體治理的立法思路，設立專章著重強調環境保護工作中的司法機關參與機制，其中一個重要組成部分就是人民檢察院參與環境公益訴訟的制度構建，以及與相關部門法的銜接問題[8]。

目前長江流域環境保護工作存在著行政機關各自為政、地方保護主義盛行的工作局面，長江水域的流動性與地方行政區域化管理之間的矛盾日益凸顯。在行政機關治理工作開展不利的情形下，應當適時引入司法管控機制，通過環境公益訴訟的形式對環境污染問題進行處理。人民檢察院的支持起訴固然會為各環保公益組織的努力增添信心，而由其作為原告提起訴訟又能在短時間內提升案件受理率、審判質量以及勝訴率，既可以在環境污染行為發生時提起民事公益訴訟，也可以在行政部門處理不力時提出行政公益訴訟，符合當前的具體實際。目前，檢察機關與行政機關、公益組織的聯動工作機制已經在部分地區的探索中取得了不錯成效。

三、人民檢察院環境公益訴訟的展望

(一)逐步轉變檢察機關的參與形式

嘉興市平湖市檢察院訴五公司環境污染一案中(前文已述)，有一個問題值得思考：當環保執法部門已經對污染企業進行相關處罰時，檢察機關再次提起公益訴訟是否會與環境行政執法相沖突？我們的答案是：“不沖突”。首先，在此案中，因行政罰款數額無法彌補損害而提起的民事公益訴訟是出于維護環境公益的目的，行政處罰與提起環境民事公益訴訟是不矛盾的。其次，由檢察機關提起環境公益訴訟，能夠在環保行政機關執法力度不夠時進行彌補。此外，民事公益訴訟、行政公益訴訟的提起對環保部門主動履行職責具有倒逼作用，可以督促行政機關更加規范地行使環境執法權。總的來看，環境公益訴訟的提起能夠更好地實現維護公益、追究違法者責任，以及促使環保執法部門妥善履行職責的目的。

按照整體治理理論，通過行政機關行使行政權的方式來進行區域間自然資源的綜合管控，相對于司法途徑來說具有更高的辦事效率。督促起訴和支持起訴應確定為檢察機關開展環境公益訴訟活動的首要方式，只有在行政機關未能認真履行相應職責、沒有適格主體起訴，以及其他起訴渠道受阻時，才能由檢察機關作為原告提起公益訴訟。這樣的設計一方面能集中優勢資源發揮檢察機關的訴訟監督作用，做到“好鋼用在刀刃上”；另一方面，將民事公訴和行政公訴職能的使用做合理限制，一定程度上可以防止訴權濫用現象的發生。目前由人民檢察院主導的環境公益訴訟制度的創設實乃出于實際考慮的“權宜之策”，對于長江流域環境保護工作中出現的各自為政、地方保護主義盛行的局面，仍是“解鈴還需系鈴人”，應當通過行政體制的重構來完成改革工作。

(二)加強部門間的配合

在環境公益訴訟中，人民檢察院既是社會公共利益的代表人，也是法律執行的監督者，這兩種身份定位可以做到有機統一。一方面，公共利益代表權使得檢察機關得以參與到公益訴訟活動中；另一方面，作為法律監督者，人民檢察院具有支持有關組織起訴或直接起訴的權力，并對被告損害環境的違法行為進行監督，或對于行政機關的作為、不作為及時提出檢察建議。可以說，保護社會公共利益與進行法律監督正是一個問題的兩個方面。

首先，環境公益訴訟的完善應注重檢察機關、法院、公安、環保執法部門、環保社會組織、環境保護司法鑒定機構等多方面的聯動。據資料顯示，各地區在實踐中紛紛開展了一系列制度構建的探索，如：社會公益維權法律服務制度、公益訴訟專項環保基金制度、環境污染損害賠償鑒定制度、社會公益組織管理制度，培育發展環境公益協會和專業環境律師團隊的建設等等[9]。其次，人民檢察院還需要與司法鑒定機構做好銜接，不能由環保機關或人民檢察院自己出具鑒定結果，以保證鑒定意見的中立性。最后，可以在部分地區適時開展建立環境保護法庭的試點工作，以求在實踐中確保審判活動的專業性和規范性。

(三)擴大原告主體資格范圍

當前階段的環境公益訴訟因為人民檢察院的介入而得到了較大改觀，但關于人民檢察院是否應當成為提起環境公益訴訟的最佳人選的討論并未因此而停息。雖然現階段環境保護工作中的巨大壓力使得公益訴訟不得不在最短時間內尋求一個合適的起訴主體(人民檢察院)，但環境公共利益畢竟與每一個公民息息相關，環境公共利益受損后，有資格的公民個人、環保機關、環保組織成為環境公益訴訟的適格主體符合現實需要。近年來，一些地方建設“公益律師”團隊的做法已得到多方肯定，通過提供專業咨詢、起應訴輔導，為個人及有關組織提起公益訴訟提供了技術層面的幫助。檢察機關是國家公權力的代表，由其提起環境公益訴訟固然有一定的優越性，但應保持謹慎的態度。展望未來的制度構建，應當逐步過渡，在起訴主體的選用上使檢察機關成為一種次要選擇，故而檢察機關環境公益訴訟的前提條件和案件范圍也需要得到更為細致合理的規范。

2012年新修訂的民事訴訟法雖然于第五十五條確立了民事公益訴訟制度，然在提起主體、程序保障等細節的規定上仍不夠完善。同樣遺憾的是，到目前為止，我國行政訴訟法中尚無行政公益訴訟的相關規定，2014年的法律修訂工作并未對近年來關于設立行政公益訴訟的討論做出正面回應。筆者認為，現階段構建公益訴訟制度，有必要分別在民事訴訟法和行政訴訟法中明文賦予檢察機關提起民事公益訴訟的主體身份，在現有的基礎上進一步擴大環境公益訴訟適格主體范圍，在未來實現由檢察機關主導訴訟向公民個人、社會組織承擔更多訴訟義務的過渡，保障公益訴訟的順利發展。

四、結論

人民檢察院公益訴訟試點和長江經濟帶生態文明建設作為幾乎誕生于同一時期的兩大“既陌生又熟悉”的創設，引起了學界的熱烈關注。實現經濟社會可持續健康發展的戰略目標，要求人們把環境保護作為首要工作，并少不了法律技術層面的支撐。通過研究可以發現，在當前階段由人民檢察院主導開展長江流域的環境公益訴訟探索有著特殊的歷史必然性，這是由其權力屬性、組織架構所決定的，檢察機關相較于公民個人和社會組織有著專業技術水平、資源掌握、訴訟能力等方面的優勢。實踐證明，檢察機關的進入使得公益訴訟的案件受理率、訴訟質量、勝訴率均實現了較大提升。展望試點工作未來的走向，并結合長江經濟帶建設中的具體實際，可以從完善司法權與行政權的銜接、加強檢察機關與其他組織的聯動、擴大原告主體資格范圍三個層面進行改進，逐步實現由人民檢察院提起訴訟為主向多主體能動參與的過渡。

[1]呂忠梅.環境公益訴訟辨析[J].法商研究,2008,128(6):131-137.

[2]姚嘉莉.深圳檢察院開展提起公益訴訟試點[N].深圳商報,2016-01-22(7).

[3]廖志丹,孔祥林.流域管理與立法探析[M].武漢:湖北科技出版社,2014.

[4]皇甫冰,郎建強.常州檢察出新招推進環境公益訴訟[N].江蘇法制報,2015-12-09(3).

[5]張衛平.民事公益訴訟原則的制度化及實施研究[J].清華法學,2013(4):6-23.

[6]陳陽.檢察機關環境公益訴訟原告資格及其限制[M].濟南:山東人民出版社,2009.

[7]謝慶裕,陳彥鴻.廣東首宗社會組織所提環境公益訴訟被法院立案[N].南方日報,2016-01-26(7).

[8]王宏巍,王樹義.《長江法》的構建與流域管理體制改革[J].河海大學學報(社會科學版),2011(2):62-64.

[9]舒泉清,常檢軒.常州市檢察機關大力支持環境公益訴訟,完善聯動執法[N].常州日報,2015-12-13(1).

責任編輯：莊亞華

10.3969/j.issn.1673-0887.2016.04.019

2016-02-14

汪千力(1992—)，男，碩士研究生。

D925

A

1673-0887(2016)04-0085-05