人民法院執行權的運行檢視與重構路徑

蘇 福

(西南政法大學，重慶 401120)

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人民法院執行權的運行檢視與重構路徑

蘇 福

(西南政法大學，重慶 401120)

目前，人民法院執行權的性質定位模糊，在很大程度上造成了執行體制改革方向的爭議。執行權雖然具有某些類似行政權的特征，但本質上仍然屬于司法權。由于對執行權性質缺乏清晰的認知，在改革過程中出現了缺乏系統而科學的執行權理論指導，過度依賴“審執分離”的模式設計，過度強調執行權的行政屬性，“審執分離”局限于同一法院內部等諸多問題。因此，要在厘清執行權性質的基礎上，從“加強對執行權性質的系統研究”，“以執行權的優化作為改革目標”，“根據客觀需要確定具體的改革模式”，“建立獨立于法院之外的司法強制執行系統”等方面重構執行權。

司法強制執行；司法權；審判權；行政權

為根本解決人民法院“執行難”的問題，鑒于執行權相對于審判權的特殊性，以“審判權與執行權相分離”為核心的執行體制改革正在有序推進。然而，不少專家學者和司法實務工作者由于對執行權的性質定位模糊，就其與司法權、行政權之間的關系缺乏清晰的認知，以致對執行體制改革方向爭論不休。因此，有必要反思執行權的性質，在此基礎上解析其存在的問題，以重構和優化執行權，保證執行體制改革沿著正確的方向推進，改革目的得以順利實現。

一、關于執行權性質的反思

長期以來，我國對人民法院執行問題的研究是分別按照民事、行政、刑事強制執行展開的，對執行的整體研究未給予應有重視[1]1。以致執行權的定義模糊，對其性質的理解各異，造成理論上的困惑和實務上的混亂。細加分析，執行權性質定位的模糊根源于對國家權力認識不清。執行權屬于國家權力的一種，到底屬于司法權、行政權還是兼而有之存在很大的爭議。由于執行權的性質直接決定了其在國家權力體系中的位置，從而對執行體制改革的方向具有非常重要的影響。

(一)執行權與司法權的關系

1.執行權和司法權的歷史演變

在國家權力變遷歷史上，立法、行政、司法等諸權合一是最初狀態，隨后國家權力逐漸分立成“立法”與政治學說史意義上的“執行”兩項職能，再從政治學說史意義上的“執行”中分立出“司法”與“行政”兩項獨立的國家權力，并最終演化為當今“立法”、“行政”和“司法”相互影響、相互滲透、相互制約、相互監督，且各自權力運行方式均發生深刻變化的狀態。[2]現代意義上的執行權作為保證生效裁判能夠真正實現的制度保障，與司法審判權同時產生于現代司法權的形成過程之中，并隨著司法權的歷史發展而產生相應的變化。

2.執行權和司法權之間的聯系

在司法權研究領域，由于長期受“司法權就是審判權”，“審判權就是判斷權”或“司法權=裁判權=判斷權”等觀念的影響[3]264，人們似乎對司法權領域出現的與裁判權特性相異的強制執行權缺乏足夠的理解，要么不愿承認其屬于司法權，要么不作任何理論說明就將其徑直作為司法權甚至是司法審判權的組成部分。而忽視了其同司法權的主要組成部分即審判權之間的聯系和區別。事實上，人類社會發展到今天，司法權系統也滲入了大量的具有立法權、行政權性質的權力，立法性質的權力主要體現在違憲審查權、法官造法權。前者如以美國法院為典型的違憲審查權，后者如英美法系國家法院的判例權和我國最高法院司法解釋制定權等。行政性質的權力主要體現為法院對非訴社會事務的管理權，如德國基層法院負責不動產登記、俄羅斯法院負責受理公民的改名申請等。事實上，執行權是司法權發展演變到一定歷史階段必然出現的產物，是為了確保司法審判確定的權利義務實現而行使的有別于司法審判權的具有一定行政權性質的特殊司法權，在本質上屬于司法權的重要組成部分之一，它與司法裁判權、司法立法權等共同組成了現代意義上的司法權[4]。

3.執行權和司法審判權性質上的差異

一般來講，司法權的性質由其主要組成部分，即審判權決定。正是由于執行權在本質上屬于區別于審判權的確保生效裁判確定的權利義務實現的權力，其在性質上與審判權存在較大的差異。與以審判權為主的司法權具有的被動性、中間性、超脫性特征不同，執行權具有主動性、單方性和強制性等完全相異的特征。正是因為執行權同審判權在性質上的有所不同，有必要根據各自不同的特點健全和完善相應的工作體制機制，這也是我國“審執分離”司法改革的理論基礎。

(二)執行權與行政權的關系

執行權同行政權都屬于“執行”意義上的權力，然而其來源卻與行政權根本不同，這決定了執行權同行政權在性質上存在著很多相似的地方，但又有著根本的區別。

1.執行權與行政權之間的相似特征

執行權之所以被認為是一種具有行政權性質的特殊司法權，在很大程度上是因為其同行政權都屬于執行性的權力。執行權是對生效法律文書所確定的權利和義務關系予以執行的權力。而行政權則是對憲法和法律賦予其相應的法定職責予以執行，從而保證憲法和法律的目標予以實現的權力。執行權與行政權都具有“執行”的共同屬性，決定了兩者的行使都具有主動性、單方性和強制性等類似特征。因此，在執行體制改革的過程中，有必要借鑒行政權行使的相關經驗和理論，促進執行權行使的質量和效率的提高。

2.執行權與行政權之間的差異

執行權本質上屬于司法權的組成部分，其同與司法權并立的行政權之間有著很多本質的差異。這種差異主要表現在以下方面。第一，執行權與司法審判權密不可分。執行權產生的目的就是為了實現司法審判所確定的權利義務。這表明了執行權與司法審判權二者是緊密關聯、不可分割的，行政權卻沒有這一特性。第二，執行權有且僅有有限“執行性”。司法強制執行是對生效裁判的執行，如果說作出生效裁判是對憲法和法律的“首次執行”的話，那司法強制執行則是對憲法和法律的“二次執行”，具有“有限執行性”。行政權來源于憲法和法律的直接授權，是對憲法和法律的“首次執行”，具有“無限執行性”。首先，行政權的行使者在執行憲法和法律時，必須對所有的生效法律法規、法律解釋和公認的法理不折不扣地執行；而執行權的行使者在行使權力時，對生效裁判即執行依據具有一定的“質疑”和“拒絕”權，甚至在某些特定情況下必須依法“變通”執行[5]第四百六十三條。并且，執行權的行使者只是執行生效裁判的主文部分，對主文之外的部分是無需、也無法執行。其次，行政權的行使可以根據情況的變化制定相應的權力行使目標，具有很強的主觀能動性；而執行權只有在被執行人不自覺履行生效裁判，并且多數情況下是在當事人依法申請強制執行的情況下才會行使，行使者的權力目標是恒定的——實現生效裁判確定的權利義務，具有很強的被動性。因此，與行政權執行屬性的“無限性”相比，執行權的執行屬性是“有限的”。第三，執行權的行使具有嚴格的程序規定。所有的司法強制執行行為都必須以嚴格的法定程序為依據，其規范化和程式化要求并不低于司法審判，幾乎不具有法律規定之外的自由裁量權。行政權力的行使者在作出行政行為時，固然也要依法律、行政法規、規章的規定行使。但出于達到推動經濟發展、有效管控社會、改進公共服務或其他特定行政目的，即使憲法和法律沒有明確規定，只要符合立法精神，行政權力的行使者也可以便宜行事。

(三)執行權的性質

從以上的論述可以看出，執行權固然同行政權都屬于廣義上的“執行權”，兩者在性質上有著很大的相似之處，但其在同審判權的關系、執行的有限性以及嚴格的程序性等方面同行政權有著根本的不同，其雖然以借鑒行政權的相關理論和實踐經驗，但并不屬于行政權，更不能簡單地認為執行權就是行政權。而同以審判權為主的司法權比較，其固然不具有審判權的被動性、中間性和超脫性，但卻是實現審判權必不可少的組成部分，且是司法權長期發展演變的產物，本質上屬于司法權。

二、執行權性質定位模糊導致的難題

對執行權的性質進行反思，是為了厘清其同司法權和行政權之間的關系，從而對執行權的優化起到應有的指導作用。目前，正是因為對執行權性質認識上的混亂，導致了一系列問題的產生。

(一)缺乏系統而科學的執行權理論指導

這種理論指導的缺乏主要表現為對執行權的性質缺乏明確的認識，從而難以對司法實踐產生正確的指導作用，導致“執行難”和“執行亂”找不到有效的解決方法。主要表現在以下幾個方面。首先，對執行權的特殊司法權性質認識不清，甚至認為司法權屬于行政權的一部分，從而過分強調執行權和司法審判權的分離，導致實踐中司法審判和執行工作缺乏協調，對整體司法權的行使產生消極影響。其次，沒有將執行權作為一個有機的整體進行研究，而是分別將其割裂為民事、行政和刑事執行權三部份分開研究，使相應的執行權理論局限于某一領域，缺乏整體性和系統性。最后，對執行權運行的規律認識不足。執行權的研究往往被置于審判權或行政權的理論之下，而其自身的特殊性被忽視，從而不能為執行權的實踐提供科學有效的指導。

(二)執行體制改革過分依賴“審執分離”的模式設計

目前的執行體制改革，基本上都是按照“審執分離”的模式進行。鑒于司法審判權和強制執行權之間差異明顯，“審執分離”的改革模式是符合我國執行權的現狀的。然而，“審執分離”并不能解決執行權行使過程中遇到的所有問題，有的問題甚至與“審執分離”與否毫無關系。之所以需要進行執行體制改革，是因為在現有體制下出現了普遍性的“執行難、執行亂”的問題，如果不能對其加以妥善解決，會對司法的權威乃至法治社會的建設帶來嚴重的威脅。因此，“審執分離”的模式設計本身只是解決現有問題進行的一種手段，而且這種手段只是為解決相關問題提供良好的制度基礎。如何在此模式下建立科學而有效的執行權行使機制，以及和“審執分離”與否不存在關系的執行問題如何解決，都不是“審執分離”的模式設計本身能解決的。對“審執分離”模式的過度依賴，必然導致司法強制執行改革流于形式，起不到真正解決司法強制執行實踐中相應問題的作用。

(三)過度強調執行權的行政屬性

執行體制改革的必要性之一，是執行權具有其他司法權所不具備的行政屬性，因此在改革的過程中有必要根據其行政屬性進行相應的制度安排。然而，執行體制改革的根本原因并不是因為其具有行政屬性，而是現有體制導致了執行難、執行亂等問題的產生，因此必須對其進行改革，以使這些問題得到有效的解決。執行權除了其行政屬性外，其在權力行使的目的、原則以及具體方式方面更多地具有司法權的屬性，因此其本質上仍然屬于司法權的一部分。對其行政屬性的過度強調，在具體的司法實踐中存在將其與司法審判權過度割裂，以及忽視執行權具有的其他屬性的危險，為執行體制改革解決現有問題制造人為障礙。

(四)“審執分離”局限于同一法院內部

執行權在整體上同司法審判權存在著密不可分的關系，但在具體行使過程中卻不具有司法審判權的地域性，同一法院轄區的生效裁決的執行往往涉及到其他法院的轄區，這種跨轄區的執行要取得理想的效果，必須具有相應的高效協調機制。然而，在現有執行體制下，由于對執行權的這種區別于審判權的跨地域性認識不足，即使實行了“審執分離”的改革，其仍然局限于同一法院內部，司法強制執行機構只是從審判機構中分離，其與審判機構同時作為法院的內設機構而存在，但跨轄區的執行協調工作必須在不同法院之間進行。現行“審執分離”大大降低了其協調的效率，對跨轄區的執行工作的順利開展造成了一定的障礙。

三、優化執行權的路徑選擇

前已述及，執行權的性質定位模糊導致了缺乏系統而科學的執行權理論指導、執行體制改革過分依賴“審執分離”的模式設計、過度強調執行權的行政屬性等問題，因此在厘清其性質的基礎上從相應方面對執行權進行重構至為重要，以更好地實現執行權的重構目標。

(一)加強對執行權性質的系統研究

執行權的行使缺乏系統而科學的理論指導，其根源在于對執行權的性質沒有清晰而深入的認知。因此，必須加強對執行權性質的系統研究，主要應包括以下兩方面的內容。一方面，在確立執行權作為特殊的司法權的根本性質的基礎上，從執行權整體的角度，對其權力范圍、從權力主體、權力內容、權力行使方式以及權力環境等方面對執行權進行全面而深入的研究，根據我國特有的國情和時代發展的要求進行明確的界定。另一方面，對執行權行使的規律進行系統的總結，尤其要注意在理論和實踐上對以下規律進行強調。一是強制執行目的恒定規律。強制執行的目的是強制實現生效裁判(執行依據)所確認的權利，保證司法審判權得以實現。除此之外，執行權自身沒有任何獨立的權力意志和權力目的。二是優先效率兼顧公正規律。進入執行環節，當事人之間的權利義務已由生效裁判確定，司法強制執行無需亦不能確定的新的權利義務，其唯一任務就是迫使義務人履行義務。司法強制執行的這一“使命”決定了司法強制執行必須依法高效執行，必須把效率擺在首要位置。否則，“遲來的正義即為不正義”。三是窮盡執行措施與發揮當事人作用并重規律。只要啟動了司法強制執行程序，執行權必須窮盡一切強制措施和執行手段推動執行工作，直到執行申請人合法權利得以實現或出現法定的暫緩、中止、終結等情形出現為止。與此同時，還必須重視當事人主體作用的發揮。一方面，要切實強化被執行人如實申報財產、自覺履行法律義務的責任[6]78；另一方面，要適當強化申請執行人在查找財產、提供線索等方面的義務。四是執行不能客觀存在的規律。在司法強制執行過程中，公權力機關本身不履行法律義務。被執行人如果本身不具備相應的履行義務的能力，無論執行權怎么運用，生效裁判確定的義務都將無法兌現或全部兌現。因此，對管理、評價司法強制執行工作，不能簡單地套用司法審判的管理、評價標準，而要根據司法強制執行規律，制定有別于司法審判的司法強制執行管理、評價標準。

(二)以執行權的優化作為改革目標

執行體制改革的目的是解決現行執行體制存在的各種對其正常運作產生負面作用的問題。通過對這些問題的有效解決，保證執行權的順利行使。因此，執行體制改革的目的必須是執行權的優化，而不是任何其他的標準。更不應當將目前提倡的實現執行權的重要手段，如“審執分離”模式作為體制改革的目標。要實現執行權優化的目標，首先要清楚存在的問題是現行體制張力不夠造成，還是體制本身存在固有缺陷造成。如果是現行體制固有缺陷造成的，則必須通過改革，對體制進行局部或根本性的調整，發生帶有“質變”性質的優化；如果是現行體制張力不夠造成的，則更多的是立足于現有體制，進一步激活執行權力內部各要素，通過權力內部各要素的優化發揮最佳的整體效應。當前我國司法強制“執行難、執行亂”問題的存在，既有對司法強制執行規律認識不夠的原因，如將客觀執行不能與主觀執行不力混同；又有在現行體制下司法強制權力運行效果欠佳的原因，如司法審判權與執行權之間的關系尚未完全理順、行使執行權力的工作人員整體素質尚不能完全滿足司法強制執行工作的需要等[7]；還有現行執行體制與強制執行目標不適應的原因。比如執行權力的強制性不夠、執行程序設計與司法強制執行規律不吻合等。因此，在論及執行體制改革的時候，必須首先對現有的執行體制進行全面清理，找出其中存在的問題，并對可以通過優化現有體制進行解決以及必須通過改變現有體制改革才能克服的問題進行區分，在此基礎上采取針對性的措施，克服對“審執分離”模式的過度依賴，實現執行權的全面優化。

(三)根據客觀需要確定具體的改革模式

執行權的行政屬性固然是對現有模式進行改革時必須考慮的重要因素，然而其作用并不應當被過分夸大，具體改革模式的選擇最終都必須根據優化執行權的客觀需要來確定，都必須緊緊圍繞如何才能更好地實現執行權優化的這一標準來論證。如具體“審執分離”模式的建立，必須考慮司法審判權與執行權在何種程度上分離，是在人民法院內部分離還是在外部分離。實際上，對執行權優化產生影響的因素是多方面的，決不能僅僅以執行權是否具有行政屬性作為確定具體改革模式的決定性因素。因此，在確定具體的改革模式時必須遵循以下步驟。首先，按照是否更有利于推動執行工作，是否更有利于破除執行工作障礙，判斷現有體制是否需要改革。只有在現有體制不適應進一步推動司法強制執行工作的前提下，才應當考慮對其進行相應的改革。其次，對需要改革的體制進行具體的分析，找出其中存在的阻礙執行權順利運作的具體問題。最后，根據解決這些問題的需要，確定最終的具體改革模式，實現執行權的優化目標。

(四)建立獨立于法院之外的司法強制執行系統

為了克服現有法院系統的地域性特征難以適應執行權經常跨轄區行使的問題，執行權改革應在現行法院內部“審執分設”的基礎上進一步深化，根據案件數量、地域大小、執行成本等因素，將司法強制執行工作從現行法院中剝離出來，建立跨司法審判轄區的專門化的司法強制執行系統，既保持與司法審判工作的緊密關聯，又與司法審判權力的配置和行使相對獨立，專司執行實施權。建議在最高人民法院設置司法強制執行總局，作為最高人民法院的內設部門，負責管理、指導、協調全國執行實施工作；在各省、市、自治區設立司法強制執行局，組織機構相對獨立，在業務上受最高人民法院執行總局管理，并受所在省、自治區、直轄市高級人民法院的指導。在各省、市、自治區司法強制執行局下，本著司法強制工作需要、與司法審判區相分離的原則，參照行政管理體制，設置若干現中級法院層級的司法強制執行局，在此之下本著便于執行工作開展的原則設立若干執行分局或執行大隊。根據任務大小、實際需要在各級法院設立執行裁判庭或確定一定數量的執行法官，專門負責辦理執行中需裁決的事項和涉執訴訟案件。

執行體制改革是當前司法體制改革的重要組成部分。然而，由于人們對執行權的性質缺乏清晰的認識，在具體的改革過程中出現了一系列相應問題，因此有必要對執行權的性質再次進行認真的反思，并在此基礎上對其進行重構，以達成優化執行權的改革目的。

[1] 江必新主編.強制執行法理論與實務[M].北京：中國法制出版社.2014.

[2] 滕彪.司法的變遷[J].中外法學.2002，(6).

[3] 張澤濤.司法權專業化研究[M].北京：法律出版社.2009.

[4] 張美濤.關于司法權中的強制性和強制執行權的研究[J].民營科技，2010，(10).

[5] 最高人民法院.最高人民法院《關于適用中華人民共和國民事訴訟法》的解釋 [S].2015年1月30公布，2月4日施行.

[6] 黃金龍.關于人民法院執行工作若干問題的規定實用解析[M].北京：中國法制出版社.2000.

[7] 劉玉嶺.優化民事強制執行權配置的法理思考—以司法警察行使執行實施權為視角[C].鹽城法院審判管理理論研討會.2011.

[責任編輯：劉 力]

The Operation Review and Reconstruction of the Judicial Enforcement

Su Fu

(Southwest University of Political Science and Law, Chongqing401120, China)

The vague nature of the judicial enforcement largely caused the controversy in direction of the judicial enforcement system reform at present. The judicial enforcement is still part of the judicial power in essence although it has some similar characteristics with executive power. There exist so many problems without a clear cognition of the judicial enforcement, such as lacking of a scientific theoretical guidance in the process of the reform, relying too much on the separation design of trial and execution, emphasizing the administrative property of judicial enforcement excessively, limiting the separation of trial and execution within the same court. The basic path of the judicial enforcement reconstruction for the current is to strengthen the research of nature and property, optimize the system of judicial enforcement and other reform targets.

the judicial enforcement; jurisdiction; judicial power; administrative power

2016-06-15

蘇福(1975-)，男，西南政法大學，博士研究生。

D92

1673—0429(2016)06—0096—06