以結果為導向完善政府采購工作機制研究

●朱蘭波

以結果為導向完善政府采購工作機制研究

●朱蘭波

政府采購是政府利用國家財政性資金購買貨物、工程和服務的行為，是一種對公共采購管理的制度。政府采購能有效利用社會資源、提高財政資金使用效率，是財政支出的重要內容。經過多年的發展，我國政府采購逐步完善、規模不斷擴大，但過于強調資金使用效率和過程管理，對采購結果、采購效率等方面趨于弱化。當前，建立以結果為導向的政府采購工作機制，切實提高采購效率，平衡采購質量、價格與效率三個核心要素對推進政府采購現代化建設具有重要作用。本文以政府采購工作現狀為出發點，探討政府采購工作呈現的主要問題及其表現，提出了完善以結果為導向的政府采購工作機制的措施建議。

采購結果 政府采購 工作機制

我國政府采購工作經過多年的發展和完善，不但促進了節約、提高了財政資金的使用效率，而且已成為我國加強財政支出管理和促進反腐倡廉的有效工具。隨著我國公共財政體制的不斷完善，政府采購在建立現代財政制度、活躍市場經濟、加強廉政建設、提供優質公共服務等方面的作用越來越重要。但從多年來政府采購的實踐情況看，由于政府采購過多強調“節約資金”和“采購程序”，采購效率并不高，導致采購結果“物有所值”弱化，造成有些采購不盡如人意，使用單位意見較大。因此，政府采購應積極轉變思路，進行結果導向型的政府采購管理機制變革，在提升采購結果滿意度的基礎上，切實提高政府采購工作質效。

一、我國政府采購工作現狀

隨著政府采購制度改革的深入，特別是嚴格財政收支管理、轉變政府職能、改革基本公共服務提供方式等舉措的實施，政府采購制度創新力度不斷加大，法規體系建設不斷加強，管理體制機制日益完善。

一是政府采購規模不斷擴大。2013年全國政府采購規模為16381.1億元，比2012年增加2403.4億元，增長了17.2%。2014年全國政府采購規模達到17305.34億元，比2013年增加924.24億元，增長5.6%。采購規模逐步增長，并呈現增速放緩的特點。

二是法律法規體系不斷健全完善。財政部進一步改進施行了《政府采購法實施條例》，出臺了《政府采購非招標采購方式管理辦法》、《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》等制度辦法。制定了《政府購買服務管理辦法（暫行）》，研究探索區別于貨物采購的服務采購方式，推進政府購買服務工作。

三是運行機制更加完善。多年來，集中采購機構不斷完善，集中采購行為更加透明，集中采購規模效益持續提高，集中采購成本節約成效明顯，集中采購目錄、電子化采購、區域聯合采購等措施不斷完善，在價格和服務上探索和實踐網上競價、電子集市等新型模式。穩步推進批量集中采購改革工作，拓寬了批量采購范圍，遏制了價格虛高的問題，節支效果顯著。有序開展采購信息公開工作，持續提高公開透明度，有效加強了社會監督。

四是監管機制逐步健全。嚴格規范代理機構資格審批和管理，審核的透明度和準確性顯著提高。完善供應商投訴處理機制，在供應商投訴處理制度建設和機制規范化方面取得了明顯效果，有效維護了市場秩序和政府采購當事人的合法權益。同時，采購標準化建設力度不斷增強，標書編制、開標評標、合同簽訂、合同履約、質疑投訴等操作流程及標準文本得到規范。

二、當前政府采購中存在的主要問題及其表現

當前我國的政府采購制度與國家治理能力現代化、“五大發展理念”的要求還有差距，與發達國家已經成熟的政府采購制度相比，還有一些不足。

一是采購的“效率”目標尚未實現。政府采購的制度設計明確了以公開招標為主的采購方式，并建立起了集中采購與分散采購相結合的組織形式。但從多年的采購實踐來看，集中采購的效率并不高。以公開招標為例，從初始的采購需求起草到最后的履約驗收，整個過程最少需要40天。如果采購項目有特殊情況，遇上廢標、質疑、投訴等原因導致項目暫停、失敗、或者重新招標，則采購時間會更長。甚至有些基層單位年初上報的采購計劃，年底才收到貨物，此類問題往往受到使用部門的詬病。

二是采購的“結果”差強人意。政府采購制度的初衷是要通過市場競爭實現“物有所值”的價值目標。但有的項目雖按公開招標程序進行了采購，供應商按合同約定提供了貨物或服務，但使用不久，就發現貨物或服務的質量不高，聯系客服又不斷拖延，日久造成資產閑置。有的項目由于采購時間過長，需求已經升級或過期等原因，設備到達時就已無法使用，造成設備浪費。有的供應商利用采購人對采購產品質量靠得住的心理，在驗收時搞魚目混珠，偷工減料、以次充好的現象時有發生。這種情況在較為偏遠的基層使用單位常常出現，未達到政府采購規范標準的要求，與公共財政支出高質量高效率要求相背離。

三是采購的“價格”偏離實際。隨著我國政府采購范圍的不斷擴展，采購價格虛高問題日益突出，甚至出現了“高價采購”、“豪華采購”等亂象，資金浪費嚴重。有些政府采購項目的供貨商故意抬高價格牟取暴利，這些企業為實現利潤最大化，為政府采購提供專用機型，這些機型不在零售市場出售，因此無法將其價格與市場價格進行直接比對，供應商可以隨意報價，使得采購價格高于市場平均價格；有的供貨商利用采購方對商品市場價格調研不足，故意抬高價格牟取暴利，并通過合理程序競標成功，導致政府財政資金的極大浪費；有的供應商借口路途遙遠，抬高運輸、保險、安裝和售后服務費用，使政府采購商品價格高于市場零售價；采購人不顧需要肆意提高需求標準，隨意增加預算成本，導致采購價格升高。同時，在采購過程中，還會出現企業低價惡性競爭情況，有的企業為了中標，不惜虧本報價，中標后又以各種借口要求抬高價格。這些都不利于采購市場的健康發展。

四是采購的“監督”力度不夠。隨著我國政府職能的轉變，政府采購在政府履職過程中的作用越來越大，強化政府采購監管的要求也日益提高。不少地區和機構的政府采購部門既當“運動員”又當“裁判員”，“管采分離”執行不到位，導致監督不能充分發揮作用。執行監督職能的各級政府財政、審計、監察等部門又各自為政，缺乏配合機制，且弱化對預算制定、需求計劃以及結果評價等環節的監督，也在一定程度上分散了監督力量。

五是采購的“隊伍”專業化不強。雖然我國的集中采購機構干部隊伍、社會代理機構從業人員、評審專家等政府采購專業人員隊伍不斷壯大，但從實際需要看，政府采購從業人員的素質、能力還有待提高，采購機構的干部隊伍缺乏專業化的發展定位，社會中介代理機構代理采購業務水平不高，評審專家不專業的現象還存在，這些問題在某種程度上阻礙了我國采購制度的發展。

三、健全以結果為導向的政府采購工作機制的路徑選擇

一是狠抓采購需求管理。采購行為應以正當的采購需求為出發點，從而保證良好有效的采購結果。應加強源頭控制，使用單位要制定詳細的需求計劃，按工作實際情況，及時啟動需求編制調研，增強采購需求說明的科學性和合理性。推進標準化建設，規范需求內容，提高編制需求的專業化水平。要建立需求編制的責任追究機制，確認需求主體及其責任，引導采購人加強需求管理，保障真正達成工作需要，實現“物有所值”的基本采購目標。

二是狠抓采購預算管理。采購預算是依法實施采購活動的基礎，“無預算不采購、有預算不超支”已成為采購的鐵律。應確立先有采購需求，通過需求、成本分析確定實際采購資金，然后編制采購預算的采購工作順序。各預算單位應隨同采購需求一起統一編制政府采購預算，兩者不能割裂開來，將需求編制與采購預算完整地統一起來，要做好研究論證和市場調查，充分考慮最優性價比的原則，科學、客觀、合理、準確地編制政府采購用款計劃。加強對政府采購預算的審批和監管力度，絕不偏離采購預算控制“軌道”，實現對采購行為的剛性約束。

三是狠抓履約驗收管理。采購活動中的履約驗收環節是采購程序中最后的檢驗步驟，也是保障采購結果質量的最重要環節。增強采購合同履約驗收意識，采購人要切實擔起責任，按規定的程序和流程做好采購合同履約驗收工作，擴大使用邀請專家參與驗收或者委托第三方驗收方式的領域，保證所采購的物資和服務滿足合同要求，提高采購質量。應明確履約驗收主體責任，加強對驗收工作的責任考核。完善政府采購監督管理系統，建立健全監督體制，采購機構紀檢部門要強化對采購行為的監督管理，財政、審計和監察等部門要做好配合工作，建立聯動機制，加快形成有效而嚴密的內、外部監督體系。加強對供應商的信用考核，對缺乏誠信被列入“負面名單”的供應商，要加大通報曝光力度，依法作出相關處置。

四是狠抓采購結果評價。進一步健全采購結果績效評價工作機制，以效率、效果、價格等為著力點，設立行之有效的采購結果評價依據，從采購人滿意度、采購質量、采購效率、政策目標、采購價格等方面構建可量化的指標體系。注重采購人使用部門的評價，堅持合法性、公正性的原則，積極引入第三方評價機構對政府采購項目進行綜合、客觀評價。

五是狠抓簡政放權。進一步簡化審批流程，精簡優化政府采購審批管理流程，明確采購人的主體責任和財政部門的監管責任。將采購計劃從審核變為備案，還權于采購人，強化采購人的主體責任意識。簡化采購項目資金支付環節或手續，取消審核環節，采購人辦理資金支付時持備案后合同、支付申請表可直接辦理采購資金支付事宜。以抓大放小為原則，適當提高采購的限額標準和公開招標的數額標準。清理和規范集中采購目錄，按照通用性和普適性的原則，合理確定集中采購范圍。鼓勵根據采購項目具體特點確定組織形式和采購方式，提高采用競爭性談判、詢價和競爭性磋商等非公開招標方式的采購比例，切實提高采購效率。

六是狠抓電子采購建設。探索建立全國統一的采購管理系統，統一規范包括采購規劃、采購預算編制、標準招標文件制作、評標管理、合同管理、在線資金支付等電子采購流程。明確電子采購各種文書標準、電子采購供應商管理辦法、網上評標辦法等相關制度，完善電子采購網絡信息安全法規。加快推進采購信息化建設，建立統一的專家庫、供應商庫、產品庫、合同管理庫等基礎數據庫。積極開展電子采購商城建設，探索將非招標采購與電子采購商城相結合，實現效率和效益的統一。

七是狠抓采購專業隊伍建設。加強采購專業人才培養，不斷完善人才培訓和考核機制。盡快建立采購人、集中采購機構、社會代理機構和評審專家等各類專業隊伍，選拔高端、領軍人才進行重點培養，帶動各專業隊伍素質能力的提高。各級政府采購機構要加強專業培訓工作，提高采購人員的法律素養、經濟常識、談判技能、貨物和服務知識，以及信息網絡應用和外語水平，結合項目實踐提升工作能力和管理水平，造就適應采購工作新形勢的，既懂法律、經濟，又專業技能突出的采購人才隊伍。■

（作者單位：遼寧省沈陽市鐵西區國家稅務局）

1.李曉峰、石華.2006.我國政府采購存在的問題及建議[J].華東經濟管理，1。

2.樓繼偉.1998.政府采購[M].北京：經濟科學出版社。

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