新《預算法》績效六條解讀

●崔方珍

新《預算法》績效六條解讀

●崔方珍

2014年8月31日，十二屆全國人大常務委員會第十次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國預算法〉的決定》，重新頒布修訂后的《預算法》，自2015年1月1日起實施。從2004年《預算法》修改納入第十屆人大立法規劃至2014年新《預算法》正式頒布，有著“經濟憲法”之稱的《預算法》完成了實施20年來的首次大修。此次頒布的新《預算法》最大亮點之一是首次將“績效”入法，且全文中一共出現了六次。本文重點對這六條進行解讀。

新《預算法》 績效 全過程管理

近年來，從中央到各級地方政府在各級層面積極探索，將績效納入預算管理，逐步形成了“預算編制有目標，預算執行有監控，預算完成有評價，評價結果有反饋，反饋結果有應用”的全過程預算績效管理模式。雖然在機制運作、方法創新、工作改進上取得了不少突破，但整體而言，我國預算績效管理工作仍處于起步階段，尤其是績效方面的法律相對缺失，這在很大程度上制約了預算績效管理工作的深入開展。新《預算法》首次以法律形式明確了我國公共財政預算收支中績效管理的地位和要求，并要求績效管理貫穿于預算編制、預算執行、決算以及預算審查的各個環節。

一、新《預算法》績效六條具體內容分析

在新《預算法》中，“績效”一詞一共出現了六次，這六處“績效”貫穿了預算績效管理的全過程，以下逐一進行分析。

第一，新《預算法》將“績效”確立為預算管理的基本原則。新《預算法》第十二條規定，“各級預算應當遵循統籌兼顧、勤儉節約、量力而行、講求績效的原則。要求各級政府建立跨年度預算平衡機制”。這條將績效作為預算管理的一項基本原則，是關注預算績效管理的根本體現。它是對原來預算編制粗放、資金分配不透明管理方式的挑戰，體現了新《預算法》立足高遠，從頂層設計上要求預算走績效管理的道路。新《預算法》將績效原則這一理念貫穿了預算的全過程，從預算編制到預算執行再到決算都要講績效。正所謂“花錢必問效，無效必問責”。講求績效要求將財政資金優先安排在效率最高的公共項目上，最大限度地增進社會福利。自從黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出“要建立預算績效評價體系”以來，從中央到地方先后啟動了財政支出績效評價工作。這一原則是對近年來我國各地區開展的預算績效管理試點工作進行的立法確認，同時也為今后的預算改革指明了方向。

第二，在預算編制環節，明確將績效目標作為財政部門制定的預算編制規定之一，并作為各預算部門編制預算草案的一個有效組成部分。第三十二條規定，“各部門、各單位應當按照國務院、財政部門制定的收支分類科目、預算支出標準和要求，以及績效目標管理等預算編制規定，根據其依法履行職能和事業發展的需要以及存量資產情況，編制本部門、本單位預算草案”。績效目標管理是全過程預算績效管理的基礎。本條要求部門（單位）申請預算時必須同時申報績效目標。加強預算的績效目標管理，抓住管理源頭，是有效管好、用好財政資金的一個關鍵。明確績效目標可以通過結果導向、目標約束讓有限的財政資金更好地發揮效益。2015年財政部頒布的《中央部門績效目標管理辦法》（財預〔2015〕88號），明確規定績效目標是指財政預算資金計劃在一定時期內達到的效果，是建設項目庫、編制部門預算、實施績效監控、開展績效評價等的重要基礎和依據。同時，該辦法對績效目標的設定、審核、批復、調整與應用也進行了全面規范。從各部門和各地的實踐來看，我國預算績效目標管理工作正循序漸進、逐步推廣，績效目標管理已基本覆蓋中央、省、市預算部門。當前納入預算績效目標管理的主要是那些項目支出金額較大或者涉及民生的重點支出項目。如，中央本級預算超過2000萬元的支出項目要填報績效目標并進行審核；各省由于經濟發展程度不一，對要求填報績效目標的項目的規定有所差別。當然，整體上我國預算績效目標管理還處在探索階段，在實踐過程中存在著績效目標設定與有關政策要求相差較遠、對績效目標的審核還不夠深入及績效目標應用有待加強等問題。

第三，在預算審查和決算環節中，突出了人大的審查監督作用。新《預算法》第四十九條規定，“各級人民代表大會有關專門委員會，要向本級人民代表大會主席團提出有關總預算草案及上一年度總預算執行情況的審查結果報告。報告結果應當包含提高預算績效的意見和建議”。此外，第七十九條規定，“縣級以上各級人民代表大會常務委員會、民族鄉、鎮人民代表大會對本級決算草案，要重點審查支出政策實施情況和重點支出、重大投資項目資金的使用及績效情況”。對政府的預算進行審查是憲法和法律賦予人大的重要職責，在新《預算法》出臺之前人大對預決算的審查重點是預算的合規性，而未涉及績效。新《預算法》對人大審查提出新要求，將從原先合規性審查為主，向更加重視預算績效審查監督轉變，促使人大預算監督工作和預算績效管理工作有機統一起來。

第四，明確了“績效評價”的法律地位和責任主體。新《預算法》第五十七條規定，“各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價”。財政部2011年頒布的《財政支出績效評價管理暫行辦法》規定，各級財政部門和各預算部門是績效評價的主體，負責績效評價工作。績效評價針對預算部門（單位）編入預算的績效目標而進行，以基本支出、項目支出和部門整體支出績效評價為內容，以預算年度為周期。績效評價采取指標考核制，評價指標由共性指標和個性指標組成，前者由財政部門制定，后者由財政部門和預算部門（單位）共同制定。2013年財政部頒布《預算績效評價共性指標體系框架》（財預〔2013〕53號），制定了項目支出、部門整體支出和財政預算績效評價共性指標體系框架。績效評價工作通常由預算部門（單位）組織實施，也可以委托第三方實施。根據《預算績效管理工作規劃（2012-2015年）》(財預〔2012〕396號)，財政部2012年起開展全國縣級財政支出績效綜合評價試點；2014年起，各級財政部門對預算部門、預算部門對下屬部門（單位）全面開展部門（單位）整體支出績效綜合評價。這條規定明確了開展預算績效評價的主體，即各級政府、各部門、各單位，并且作為法定義務有了法律支撐，進一步突顯了績效評價的重要地位與作用。

第五，預算支出績效評價結果的應用有了法理依據。新《預算法》第三十二條規定，“各級預算應當參考上一年度預算執行情況，有關支出績效評價結果按照規定程序進行編制”。強調評價結果的應用，將績效評價結果與下年度預算安排相掛鉤，提升預算績效的連貫性和可持續性。《預算績效管理工作規劃（2012-2015年）》（財預〔2012〕396號）要求預算績效評價結果應用要有實質性的突破。要求所有評價結果都反饋給被評價單位，增強支出責任；實現績效報告及評價結果在本部門范圍內的全面公開，擴大向社會公開的范圍，強化社會監督；建立評價結果與預算安排相結合的激勵約束機制，完善預算管理；重點評價結果向同級政府報告，實行績效問責。各地區也積極探索如何加強績效評價結果的應用，如湖南省長沙市2015年頒布了《長沙市財政支出績效評價結果應用管理辦法》（長政發〔2015〕4號）要求將績效評價結果作為以后年度預算安排的重要依據，并納入政府考核。預算績效評價結果的應用同績效目標管理、績效跟蹤、績效評價一起形成了預算績效管理的一個閉循環，實現了績效在預算管理中的全流程覆蓋。

二、新《預算法》績效六條對我國預算績效管理的影響

首先，為我國預算體制由傳統預算向績效預算轉變奠定了法理基礎。新《預算法》首次將“績效”入法，是預算改革的一個里程碑，是對傳統預算管理模式的一次具有深遠影響的重大變革。新《預算法》要求績效管理貫穿預算活動的整個過程，從目標導向、編制依據、預算審核重點、執行關注、監督評價、結果審查重點、預算公開、結果應用到下一年度預算編制和目標確定，實現了預算管理的全流程、全方位覆蓋。這使全過程預算績效管理工作有法可依、有章可循，為我國預算體制由傳統預算向績效預算轉變奠定了堅實的法律基礎和有力的法律保障。

其次，預示著全口徑預算績效管理時代到來。新《預算法》第五條明確規定“政府的全部收入和支出都應納入預算”，“預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算”。這表明政府財政預算針對的是全口徑收入，不僅包括稅收和收費，還包括國有資本經營收入、政府性基金收入等；支出也要涵蓋廣義政府的所有活動，將地方政府債務也納入了預算管理。這表明政府的全部收入和支出被納入預算績效管理，從法律層面界定了預算績效管理的范圍，有利于約束政府部門亂收費以及政府債務過度發行等行為。

最后，明確了預算績效管理中參與各方的法律責任。在新《預算法》出臺之前，雖然各地就預算績效管理工作出臺了一系列的規章制度，但都屬于部門規章制度，尚未上升到法律法規層面，強制約束力不足，這使得預算績效管理工作開展的后勁不足。新《預算法》通過法律形式將各級政府及人大在預算績效管理工作中的權利和義務固定了下來，以法律手段減少了預算改革中的阻力；同時，新《預算法》要求預算績效信息對外公開，接受社會公眾監督，這強化了各級預算單位的責任，有效推動了預算績效管理工作的深入開展。

三、對貫徹落實新《預算法》績效六條的建議

第一，建立績效問責機制，樹立預算績效理念。預算績效管理的落實首先需要預算部門（單位）牢固樹立績效理念，雖然我國預算績效管理工作開展取得了一定的成效，但是由于政策執行不到位、法律依據長期缺失、績效約束力有限等原因，預算部門（單位）的績效責任追究、自我約束、評價結果應用等方面，尚有較大的提升空間。新《預算法》第八十四、八十五條賦予各級人大和縣級以上人大常委會以調查、質詢權，充分對績效情況進行監控管理，并且明確規定，在人大行使調查、質詢權時，“有關的政府、部門、單位和個人應當如實反映情況和提供必要的材料”，“受詢問或者受質詢的有關政府或者財政部門必須及時給予答復”；第九十二條至第九十五條列示了各類違法行為，也明確了直接負責任的主管人員與其他直接責任人員對相關違法行為應負的相應法律責任，這為我國制定預算績效管理問責機制提供了法理依據。通過建立問責機制，在預算編制和執行過程中，對預算績效管理相關材料未達到報送要求、財政資金配置和執行績效未能達到預期目標或規定標準的主管部門、預算單位實行績效問責，倒逼政府樹立起預算績效理念，切實加強績效管理，實現公共資源的有效配置、合理使用和高效管理。

第二，做好法律實施的配套制度建設。首先，新《預算法》的制定和實施正處于我國全面深化改革時期，對于預算績效管理僅作了一些原則性規定，并未作出具體實施細節要求。本著從實際出發、統一性與靈活性相結合的原則，按照新《預算法》確定的原則及要求，中央層面還需要抓緊修訂實施條例，以指導地方制定本地區預算績效管理的決定或者實施細則，增強新《預算法》六條的可操作性和可執行性。青島市人大黨委會于2014年9月26日通過的《青島市預算績效管理條例》，是國內第一部專門規范預算績效管理的地方性法規，意義深遠。其次，需建立標準科學的指標體系，可吸收全國目前已有的成果分別按行業、領域、項目等制定績效評價指標框架體系，推動全國評價工作順利開展。最后，應當加強預算績效管理信息化建設和應用。將信息系統融入預算管理全過程，提高績效管理的工作效率。

第三，完善預算績效管理專業人才建設，進一步落實第三方機構參與績效管理工作的機制。績效管理人員素質的高低，直接關系著預算績效管理工作的推動和進展。預算績效管理工作是一項全面而系統的工程，涉及項目業務、財務管理、收支分析等各方面的知識需要，目前整體人員結構與知識需求并不完全匹配。因此，一方面要加強對部門預算單位績效工作人員的培訓教育，使其較快了解和掌握預算績效管理實施規程，提高預算績效管理理論和政策業務水平；另一方面，需要加大對第三方專業機構的支持力度，充分借助第三方所具有的人才、理論和技術優勢，完善建立政府購買服務的長效機制，保證預算績效評價工作的客觀、有效開展。■

（作者單位：上海聞政管理咨詢有限公司）

1.財政部基層財政干部培訓教材編審委員會.2013.全過程預算績效管理基本知識問答[M].北京：經濟科學出版社。

2.帥杰.2015.新《預算法》解讀：平衡、公開、績效[J].中國工會財會，1。

3.中國財經報網.預算績效管理：新《預算法》的生命線[EB/OL].（2014-09-12）.http://finance.china.com.cn/roll/ 20140912/2671999.shtml。

4.中華人民共和國財政部網.2015.關于印發《中央部門預算績效目標管理辦法》（財預〔2015〕88號）的通知[EB/ OL].（2015-05-21）.http://yss.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/ zhengceguizhang/201506/t20150610_1255854.html。

5.朱大旗.2015.中華人民共和國預算法釋義[M].北京：中國法制出版社。

（本欄目責任編輯：王光俊）