縣級“雁過拔毛”式腐敗問題的主要表現(xiàn)和治理思考

●楊光平楊勇軍

縣級“雁過拔毛”式腐敗問題的主要表現(xiàn)和治理思考

●楊光平楊勇軍

本文主要系筆者在日常財政檢查工作中發(fā)現(xiàn)的“雁過拔毛”式腐敗現(xiàn)象及相關(guān)分析與治理思考，對“雁過拔毛”式腐敗如“掌管專項資金審核、驗收、發(fā)放關(guān)口權(quán)利的人是涉腐的主要對象；資金來源渠道多的單位存在的問題較多較大以及隱藏較深、查處較難”幾個顯著特點進(jìn)行了描述，對其形成的原因如政策制度設(shè)計針對性不強(qiáng)，與實際脫節(jié)；內(nèi)外監(jiān)管缺位，部門權(quán)力過大；基層政府機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)困難、待遇偏低等進(jìn)行了解剖；在治理思考方面主要是在注重頂層設(shè)計、簡政放權(quán)、增強(qiáng)縣級政府的綜合統(tǒng)籌能力，建立健全“選對人、用準(zhǔn)人、育好人”體制機(jī)制，完善專項資金管理等方面發(fā)表一些膚淺見解。

雁過拔毛 顯著特點 成因分析 治理思考

“奪泥燕口，削鐵針頭，刮金佛面細(xì)搜求，無中覓有。鵪鶉嗉里尋豌豆，鷺鷥腿上劈精肉，蚊子腹內(nèi)刳脂油，虧老先生下手!”這是元代一無名氏的散曲小令《醉太平·譏貪小利者》,其對貪婪之徒雁過拔毛式的丑惡嘴臉刻畫得十分逼真形象，是我國封建社會存在的“官即賊，賊即官”的生動寫照。近年來，我國農(nóng)村一些地方基層干部貪腐案件頻發(fā)，受到了黨紀(jì)國法的嚴(yán)肅處理，“雁過拔毛”式腐敗占了很大比例，愛貪小便宜的思想是其違法的根源。對各級撥付的大量專項資金，利用自己管理、審核、撥付的便利總想不失時機(jī)地?fù)泣c好處；積少成多，或因小失大，犯了錯誤或滑向犯罪的深淵。筆者就某縣發(fā)現(xiàn)或查處的幾件“雁過拔毛”式腐敗問題談點不成熟的想法，以期獲得相關(guān)部門的重視，以利于最大限度地消除此類腐敗問題。

一、“雁過拔毛”式腐敗的幾個顯著特點

從近幾年的情況來看，某縣紀(jì)委或檢察機(jī)關(guān)共處理或正在處理“雁過拔毛”式腐敗的案件。主要有以下四個特點。

（一）掌管專項資金審核、驗收、發(fā)放關(guān)口權(quán)利的人員是涉腐的主要對象

近些年來，從中央至地方加大了對民生的投入力度，各項惠農(nóng)資金數(shù)額加大，項目較多，使掌管此類資金的人員有了尋租的空間。查處的人員主要是縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村三級掌握資金管理或具有發(fā)放權(quán)利的人員，如有個掌管專項資金的股長為一個單位爭取資金1萬元，卻在其單位報銷了各種應(yīng)由個人的開支9000多元，這不像是“雁過拔毛”，倒像是“雁過割肉”；還有一個掌握項目資金的主任，沒有一定的回扣是不會給項目的；有個鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為一個村向上爭取專項資金3萬元，拿得回扣1萬多元；有極個別的鄉(xiāng)村干部給群眾辦個低保或給予臨時救濟(jì)也會要老百姓給其提一只雞等。有個村主任竟然將應(yīng)支付給農(nóng)戶的惠農(nóng)資金扣除10%作為自己的辛苦費。

（二）公益性項目建設(shè)施工環(huán)境的影響，為某些鄉(xiāng)村干部撈點“煙酒錢”開了方便之門

由于我國全面實施新農(nóng)村建設(shè)系統(tǒng)工程，需進(jìn)行大量的公益性項目建設(shè)，幾乎涉及每個村或居委會。據(jù)筆者調(diào)查，有不少的鄉(xiāng)村干部打著維護(hù)施工秩序的幌子，向工程項目負(fù)責(zé)人收點煙酒錢，項目負(fù)責(zé)人為了方便辦事也只好忍氣吞聲、交錢了事，否則便是處處掣肘，人為設(shè)置障礙。某縣有個村干部向在該村實施工程建設(shè)的承包人一次索賄20000元而受到了黨紀(jì)國法的嚴(yán)懲。凡此種種，不一而足。

（三）街道、社區(qū)居委會存在的此類問題較多較嚴(yán)重

街道一般是市或縣政府所在地，社區(qū)居委會一般是鎮(zhèn)政府所在地，無論是人口或是資金來源與其他自然村相比都有比較特殊的優(yōu)勢，一般的資金收支都在100萬元以上，資金的來源渠道較多，但專項資金是其主要部分。某些經(jīng)不起誘惑的鄉(xiāng)村干部就會動起了歪腦筋，據(jù)調(diào)查，街道和社區(qū)居委會存在不少利用拆遷的有利時機(jī)，瞞天過海，虛報冒領(lǐng)，或向拆遷戶揩油，或在街道建設(shè)專項資金中套現(xiàn)，損公肥私的現(xiàn)象嚴(yán)重。

（四）嚴(yán)重?fù)p害了黨在人民群眾中的威信和形象

從為老百姓辦低保、困難救濟(jì)到一個個具體的惠農(nóng)項目，到一個村或一個單位資金的規(guī)模都不大，“雁過拔毛”式貪腐的資金絕對數(shù)額也不多，但涉及一個個社會的極為弱勢的群體或與人民群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的建設(shè)項目，如若“雁過拔毛”就已觸及社會良知的底線，極易引起廣大群眾的憤恨，嚴(yán)重影響了黨在人民群眾中的威信和形象。據(jù)調(diào)查了解，現(xiàn)行低保金的發(fā)放就存在不少不合理的現(xiàn)象，例如真正應(yīng)該享受低保的人辦不了，不該享受的卻坐享其成；照顧人情、優(yōu)親厚友的現(xiàn)象或是索取了好處費才給辦理的怪事依然存在。

（五）涉腐的人員是社會上所謂“吃得開”的人

據(jù)調(diào)查了解，發(fā)現(xiàn)查處的這些“雁過拔毛”的人員人脈關(guān)系一般較廣，市、縣、鄉(xiāng)里都有熟人或關(guān)系比較熟絡(luò)的人，特別是對有職有權(quán)的人會巴結(jié)、套近乎，屬于“權(quán)不大特別會辦事”的人，是對弱勢群體缺乏同情心的人，即使有人向上反映此人的一些過失，一般也會大事化小、小事化無，最后順利過關(guān)。

（六）隱蔽較深，查處較難

前些年，上層所謂的“跑部錢進(jìn)”，下級上行下效，也四處疏通關(guān)系，找項目，爭資金，鄉(xiāng)村兩級財力由于僧多粥少，也使出渾身解數(shù)，對于某些掌管項目或資金的人，給了好處就好辦事，不給好處就不辦事，并且形成了“潛規(guī)則”，下級單位一般以“接待費、勞務(wù)費”等隱藏形式予以支付回扣；另外對個人困難求助或補(bǔ)助等項目索取的回扣金額一般較小，少的百把元，多的也就幾百元，并且多是現(xiàn)金交易或土產(chǎn)物資，而且對爭取項目、資金的單位來說，“出賣同志”會斷了非常規(guī)資金的來源，對個人困難補(bǔ)助的人來說，“出賣同志”會影響到個人補(bǔ)助不能兌現(xiàn)，故調(diào)查取證十分困難，防止此類問題必須將堅持以預(yù)防為主。

二、“雁過拔毛”式腐敗的成因分析

“雁過拔毛”式腐敗的發(fā)生，與專項資金的設(shè)立密切相關(guān)。特別是專項資金從申報、審批、驗收和撥付等環(huán)節(jié)看似天衣無縫，實則存在不少薄弱環(huán)節(jié)，從某縣調(diào)查處理的情況看，“雁過拔毛”式腐敗的發(fā)生，有以下幾個原因。

（一）政策制度設(shè)計針對性不強(qiáng)，與實際脫節(jié)，造成套取資金現(xiàn)象的發(fā)生

如某縣的扶貧項目，從中央到地方，扶貧的政策涉及方方面面，如某縣需發(fā)展經(jīng)濟(jì)作物多少面積，發(fā)展豬、牛、羊、雞、鴨、鵝等多少只，其設(shè)計的初衷是好的，但國家的產(chǎn)業(yè)扶貧政策是這樣，下級必須順著國家的指揮棒行事，可按照某縣的客觀實際，大多數(shù)地方的交通、飲水都極為困難，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施極為薄弱，發(fā)展經(jīng)濟(jì)作物和養(yǎng)殖業(yè)的前提是發(fā)展交通、灌溉和飲水，因此解決交通的項目也必須按養(yǎng)殖業(yè)的項目來報，而養(yǎng)殖業(yè)是農(nóng)戶個人，因此就不可避免地人為造假來套取資金，給某些鄉(xiāng)村干部以可乘之機(jī)、撈取油水。還有比如不少上級下達(dá)的大型專項資金項目繼續(xù)要求縣級配套，可一個連維護(hù)政府機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)尚且困難的縣級財政如何配套？勢必搞假配套方可取得上級的專項資金。如某縣紀(jì)委今年查處的某局套取“石漠化”項目補(bǔ)貼窩案。層層套取補(bǔ)貼資金37萬多元，占到該補(bǔ)貼項目總金額的四分之一，7名責(zé)任人均受到黨紀(jì)政紀(jì)處分。

（二）基層組織行政運(yùn)轉(zhuǎn)困難，基層干部待遇偏低是不可忽視的一個誘因

鄉(xiāng)村兩級基層組織的各項行政運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費在我國內(nèi)陸地區(qū)幾乎全部靠縣級財政予以保證。某縣作為省級貧困縣，鄉(xiāng)村兩級行政運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費的保障水平普遍不高，特別是村一級，轉(zhuǎn)移支付的額度一般就是七八萬元，每個村干部工資一般一年就是一萬多元，行政運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費少得可憐，有大量的剛性支出沒有資金來源，根本不能滿足其正常的需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的工資也就2000至3000元，養(yǎng)家糊口尚且困難，爭取資金也就成了鄉(xiāng)村兩級基層組織領(lǐng)導(dǎo)的一項十分重要的工作，故某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也會從村爭取的專項資金中提取一定比例的名曰“調(diào)控費”（也可算作一種“雁過拔毛”形式）予以彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)行政運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費的不足，村級組織也會將專項資金挪作行政運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費或工資福利待遇以“安定人心”，鄉(xiāng)村某些有一定職權(quán)的干部也會因待遇少而滋生一種不撈白不撈的心態(tài)。

（三）內(nèi)外監(jiān)管缺位，部門權(quán)力過大

現(xiàn)在專項資金多達(dá)幾百種（類），有財政、發(fā)改、交通運(yùn)輸、民政、國土資源、計生、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧、教育、衛(wèi)生、水庫移民、住建等等，雖然都建立了各項資金管理辦法或制度，但內(nèi)部控制制度制約乏力，長官意志強(qiáng)勢，外部監(jiān)督（如審計部門、財政部門）由于人少事多而力不從心，且一般是事后監(jiān)督的多，事前、事中控制的少，各部門的權(quán)力過于集中，使專項資金分配隨意性加大，給侵占、挪用、個人主觀意志留下了較大空間。

（四）對基層干部的黨紀(jì)法紀(jì)教育滯后，道德滑坡現(xiàn)象不容忽視

“雁過拔毛”式腐敗的發(fā)生，所涉及的一般是些貪小便宜的人，有著濃厚私心雜念的人，個人道德低下，追求的品位不高。據(jù)調(diào)查，這些人普遍不注重學(xué)習(xí)，喜歡搞團(tuán)團(tuán)伙伙，吃吃喝喝；加之基層組織政治學(xué)習(xí)和人生觀教育的活動開展得也非常少，基層主要領(lǐng)導(dǎo)開展談心活動很少，搞了一團(tuán)和氣，缺乏追求高品質(zhì)生活情趣的動力。

三、對“雁過拔毛”式腐敗的治理思考

結(jié)合某縣實際，治理“雁過拔毛”式腐敗，應(yīng)著力抓好四個方面。

（一）進(jìn)一步增強(qiáng)縣級政府的綜合統(tǒng)籌能力，因地制宜切好財力這塊蛋糕，盡力鏟除“雁過拔毛”式腐敗的土壤

首先是中央、省市要進(jìn)一步簡政放權(quán)，去掉條條框框，依據(jù)客觀實際科學(xué)分配資金，最大限度地根除“跑部錢進(jìn)”、“會哭的孩子有奶吃”等弊端，讓縣級政府針對各縣的實際來抓好經(jīng)濟(jì)發(fā)展等富民強(qiáng)縣的工作，各行各業(yè)的項目資金要進(jìn)行整合，達(dá)到形成規(guī)模效益的目的，切實發(fā)揮好財政預(yù)算的分配職能，盡可能減少某些職能部門“雁過拔毛”式腐敗，加強(qiáng)縣級人大和審計部門的監(jiān)督職能，防范某些部門“雁過拔毛”式腐敗；其次是要加大對鄉(xiāng)村兩級轉(zhuǎn)移支付的力度，在財力上要予以足額保證，特別是要提高村級干部的工資及養(yǎng)老保險等福利待遇，免除其后顧之憂。再次是著力抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)“兩個責(zé)任”的落實。以夯實鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、紀(jì)委“兩個責(zé)任”為突破口，加大執(zhí)紀(jì)、問責(zé)力度，加強(qiáng)對鄉(xiāng)村干部的監(jiān)督管理，不給“雁過拔毛”以可乘之機(jī)。

（二）建立健全“選對人、用準(zhǔn)人、育好人”體制機(jī)制，經(jīng)常開展理想信念教育活動

在縣鄉(xiāng)村三級掌管項目或資金的人，組織上要有火眼金睛，要經(jīng)過真正的民主選舉、群眾公認(rèn)，努力走出“少數(shù)人選人，在少數(shù)人中選人”的怪圈，要加大教育培訓(xùn)的力度，基層黨政負(fù)責(zé)人要上好黨課，對基層干部要開展經(jīng)常性的理想信念教育活動，培育造就一批德才兼?zhèn)涞暮酶刹俊⒄嫘臑槿罕娹k事的貼心人。同時要注意敏感崗位的及時輪換。

（三）構(gòu)建防護(hù)網(wǎng)絡(luò)，加大懲處力度

任何貪腐案的發(fā)生，其預(yù)防機(jī)制出現(xiàn)漏洞是必然的，因此在基層組織中要配齊配強(qiáng)紀(jì)檢、財經(jīng)監(jiān)督隊伍。某縣有個鄉(xiāng)鎮(zhèn)專門成立了村級項目管理辦公室，對惠農(nóng)、涉農(nóng)工程進(jìn)行全方位的監(jiān)督，取得了較好的成效，對“雁過拔毛”式腐敗具有較強(qiáng)的防范作用。同時縣紀(jì)檢、審計、財政部門要不定期或有針對性地聯(lián)合開展專項資金檢查，對發(fā)現(xiàn)的問題及時查處，注意防止薄弱環(huán)節(jié)和制度漏洞。

（四）多措并舉，完善專項資金管理

一是要對財政績效評價引起足夠的重視。因為我國的財政績效評價工作起步較晚，理論和經(jīng)驗還明顯不足，具體到一個財政支出績效評價，要設(shè)立比較科學(xué)的評價指標(biāo)，實事求是地予以客觀評價，各級領(lǐng)導(dǎo)和財政部門要對評價結(jié)果予以充分利用，防止資金浪費現(xiàn)象的發(fā)生和決策的失誤，使“雁過拔毛”成為無源之水，無本之木；二是建議從全國人大立法的層面考慮設(shè)立內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)，要像《會計法》強(qiáng)制要求設(shè)立會計機(jī)構(gòu)一樣，對設(shè)立內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)要具有強(qiáng)制性的規(guī)定，特別是關(guān)系國計民生的主管部門（發(fā)改、交通運(yùn)輸、民政、國土資源、計生、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧、教育、衛(wèi)生、水庫移民、住建）等業(yè)務(wù)量大的單位，必須強(qiáng)制設(shè)立，并配備一定數(shù)量的具有內(nèi)部審計資格或職稱的工作人員，在單位權(quán)力部門的領(lǐng)導(dǎo)下獨立開展工作，因為內(nèi)審機(jī)構(gòu)對單位專項資金的運(yùn)行情況熟悉，具有外部審計不可替代的作用；三是要將村務(wù)公開切實落到實處，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要真正履行職責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委要加強(qiáng)監(jiān)督，防止村務(wù)公開流于形式；四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢部門和內(nèi)審部門要定期開展農(nóng)村基層干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計制度，在檢查方式上可以采取交叉或異地審計等方式；五是要暢通群眾、媒體監(jiān)督舉報、曝光渠道，健全線索收集、問題發(fā)現(xiàn)、及時處理的聯(lián)動機(jī)制，使“雁過拔毛”問題露頭就打，將問題扼殺在萌芽狀態(tài)；六是要發(fā)揮村級民主理財小組的監(jiān)督作用，構(gòu)筑立體式監(jiān)督體系，防止滋生“雁過拔毛”式腐敗問題。■

（作者單位：湖南省石門縣財政監(jiān)督檢查局）

1.中華人民共和國國務(wù)院.財政違法行為處罰處分條例[Z]. 2004-11-30。

2.張建民.2015.踐行“三嚴(yán)三實”要求提高財政監(jiān)管水平[J].財政監(jiān)督，17。

（本欄目責(zé)任編輯：阮靜）