財政監督面臨的問題及改革創新的幾點思路
——以湖南省溆浦縣為例

●李德華 周偉民

財政監督面臨的問題及改革創新的幾點思路
——以湖南省溆浦縣為例

●李德華 周偉民

隨著新一輪機構改革的逐步深入，各地財政部門也即將開啟新的改革模式，如何定位今后的財政監督職能？盡管財政監督專職機構存在的這些年里，確實存在著工作重點不明確、缺乏相對穩定的隊伍、獨立性差、職責劃分不清等問題。但財政監督作為財政部門的一項重要職能，必然會隨著改革的潮流而越發有力。本文以溆浦縣為例，在分析財政監督專職機構存在問題的基礎上，試圖探索財政監督專職機構改革后應努力的方向。

財政監督 問題 創新 思路

湖南省溆浦縣財政監督局成立于1998年4月，是全省成立的第一家縣級財政監督檢查局。多年來該局始終堅持三個貫穿：“將財政監督工作貫穿于財政中心工作大局，貫穿于財政管理的體制、機制建設和改革的總體設計，貫穿于財政管理的全過程”。為規范財務制度、維護財經紀律、防止公共收入和公共資產的流失、提高財政資金使用效益，保障縣域經濟的正常發展作出了積極的貢獻，突出了財政監督的必要性，取得了一定的監督成效。隨著黨的十八大以來機構改革的深入，各地的財政監督專職機構也將面臨改革，財政監督檢查局也是改革重點。這是不是意味著財政監督職能的弱化？財政監督今后的工作將轉向何處？是擺在每個財政監督工作者面前的問題。筆者根據自身工作經驗，分析財政監督存在的問題，并對新形勢下財政監督工作改革創新的思路進行探討。

一、財政監督存在的問題

（一）財政監督工作重點不明確，無法實施多層次、全方位、全程化的監督

財政管理工作中重分配、輕監督，重事后監督，輕事前、事中監督的思想普遍存在。財政監督沒有真正滲透到財政資金運行的全過程。特別是預算監督，從來都是寫在紙上，停留在嘴上，沒有真正地開展實施過。尤其在偏遠縣城，決策中“長官意志”、“部門利益”依然強勢的情況下，政府或部門在預算編制或調整的時候不愿接受監督，考慮更多的是某些領導的關照或利益、關系的遠近等等。在財政監督檢查過程中，重查輕改，重罰輕防，重眼前輕長遠等現象較為明顯。從方式上看，突擊性、專項性的檢查較多，日常監督較少；從時間上看，集中性和非連續性的事后檢查較多，事前、事中監督較少；從手段上看，對某個節點或環節的檢查較多，對全方位監控及資金使用的跟蹤較少；從人員調配上看，從事專業的財政監督人員較少，疲于應付各級的專項檢查工作，無力再進行全程的跟蹤檢查，很難找到監督檢查的突破口，無法彰顯財政監督成效。

（二）財政監督缺乏相對穩定的專業隊伍，斷層現象嚴重

財政監督檢查工作是一項在政策、業務、技能、綜合素質等方面對干部都有較高要求的工作。但現在的狀況是：從事專職財政監督的人員較少，受過相關技能培訓的人員就更少，隊伍不穩定，日常的財政監督檢查都需要從其他股室或基層抽調人員進行。每年按照省、市局的部署安排全部檢查到位后時間都已相當緊張，很難做到全方位、全過程、多層次的財政監督了。現在不少地方對財政監督工作缺乏重視，將一些年紀大的、非專業的人員塞進監督局，把財政監督局當成了“養老院”、“福利院”。財政監督力量長期得不到加強，財政監督人員年齡普遍偏大，后續力量培養投入不足，財政監督隊伍存在出現“青黃不接”、“斷層”的危險。同時，財政監督專業培訓的需要得不到滿足。財政監督工作需要不斷學習，不斷汲取新的知識方能與時俱進，但是相關的業務培訓卻微乎其微，大家都在憑自己的經驗或言傳身教來摸索新時期的財政監督工作方法，效果不佳。

（三）財政監督工作的獨立性差，制約了財政監督工作的效力

財政監督機構相對獨立是保證監督檢查工作客觀、公正、不受干擾的必要條件。但是財政監督機構隸屬于本級政府的財政部門，先天的因素決定了財政監督工作必須得到當地政府部門和財政部門領導的支持，否則在層層制約下，難以有效地開展工作,形成了財政監督工作的好壞取決于領導是否重視的局面，人為因素成為制約財政監督工作的關鍵。雖然多年來各級領導都十分重視財政監督工作，并從實際出發大力強化財政監督機構職能，但在財政資金緊張、部門利益至上的情況下，依然有個別領導會出面干涉，導致查出的違法違紀案件難以得到有效處理，弱化了財政監督工作的職能，制約了財政監督工作的效力。

（四）財政監督與其他經濟監督職責范圍劃分不清，存在職能的重疊

由于法律上沒有明確的分工，財政監督與審計監督等其他經濟監督存在大量重疊的問題，當地財政監督局每年都要在制定年度檢查計劃時與審計等其他部門聯系，明確檢查重點和要點，實現信息互通、資源共享，避免多頭檢查、重復檢查的情況發生。盡管這樣，仍避免不了檢查“撞車”現象的發生。比如今年的寄宿生專項資金檢查中，由于是省局布置的專項檢查，沒有納入年初的工作計劃中，在初定的五所學校中，就有三所在接受審計部門的檢查，賬簿尚在審計局。財政監督檢查人員只好重新修改檢查計劃，更換檢查單位。縣域內一些大的行政事業單位財務人員訴苦道：一年到頭，賬簿不歸家，出了審計，又進財監，出了財監，又進稅務。各部門各自為政，結論和信息不能共享，既浪費了監督資源，又耽誤了財務人員的時間。

二、財政監督改革創新的思路

財政監督專職機構的改革，回歸財政業務股室，未嘗不是財政監督工作改革和轉型的一個契機，如何在并入財政業務股室后依然保持財政監督工作的有效開展，筆者提出如下幾點思路。

（一）財政監督的力量要加強

按照財政監督的要求，“將財政監督工作貫穿于財政中心工作大局，貫穿于財政管理的體制、機制建設和改革的總體設計，貫穿于財政管理的全過程”。僅僅憑專職財政監督機構的人員是無法做到的，必須要加強相應的力量。

1、明確鄉鎮財政資金監督員。在鄉鎮財政所明確一名政治素質高、業務能力強、責任心強的財政干部為“鄉鎮財政資金監督員”，財政所“財政資金監督員”不需要進行專職的財政監督檢查，但是要對本鄉的情況相當熟悉，且責任心強，負責本鄉鎮的財政資金監督管理工作，“一事一議”獎補項目評定工作，“民政優撫資金”、“危房改造資金”等惠農惠民項目資金的審核工作。隨時向縣財政專職監督檢查機構匯報情況，報送資金監管情況書面報告。若需要進行賬務清查，則由財政監督專職機構開具介紹信，由專職檢查人員帶領監督員進行。通過這一舉措實現對撥付到鄉村兩級的財政資金特別是項目建設資金的“無縫隙”監督。

2、聘請人大代表、政協委員聯系財政監督工作。聘任部分熟悉財政、會計等業務的人大代表、政協委員為特約監督員發揮其參政議政作用，為財政監督工作出謀劃策。定期召開特約監督員會議，將工作向各位聯絡員匯報，取得其理解和支持。同時，也利用特約監督員的影響力和號召力，將其掌握的與財政監督有關的事情反饋給工作人員，此種做法若能實施，則無形中為財政監督機構增添了監督的耳目、發聲的喉舌。

（二）財政監督的節點要提前

以往那種重事后、輕事前的財政監督思想必須要轉變過來。事后監督是必不可少的，但是事前、事中監督同樣重要。特別是財政資金有其時效性，有些資金若是事后監督，就不能真實反映財政資金的去向。例如溆浦縣財政監督局以前開展過能繁母豬專項資金的清查：在第二年五月份清查上一年度的專項資金騙補情況。可是很多“養殖大戶”連豬圈都拆了，怎么證明他是真的還是騙補的？若是在補貼申報上報以后，資金尚未發放以前進行清查登記，就能保證補貼資金真實地發放到養殖大戶手中。根據筆者的經驗，以下幾個方面需要在事前或事中進行監管：

1、財政監督要事前介入“一事一議”獎補資金的監管。開展“一事一議”財政獎補是加強農業基礎建設，統籌城鄉發展，促進城鄉公共服務均等化的重要舉措，是深化農村綜合改革的一項重大制度創新，讓農民切身感受到黨和政府的關懷，促進城鄉協調發展，構建社會主義和諧社會。但是近年來，一些鄉鎮、村組卻不分輕重緩急，盲目上馬項目，重復建設，利己主義思想嚴重。一些財政部門工作人員，也根據個人關系好壞、地域政策平衡，來決定項目的建設，不能充分體現先急后緩、先重后輕、先基礎設施后一般設施的原則，使得村級公益事業建設極不均衡。有些村組多報少用，截留財政獎補資金；有些村組不按政策使用獎補資金；有些村組農民自籌部分出現造假，全靠財政獎補資金辦事。項目的建設施工方也是五花八門，有村組干部自己動手修的，有承包給無資質的親戚朋友修的，甚至還有當地村民因為承包不到工程而鬧事、阻工的現象發生。針對這種情況，筆者認為最好的辦法就是事前進行立項審查，事中進行項目進度檢查。由項目申報所在地財政所的監督員對全鄉所有“一事一議”獎補項目進行評比，分出輕重緩急，按照“先急后緩、先重后輕、先基礎設施后一般設施的原則”，把緊急項目納入獎補項目中來。立項后，按照籌資原則，待財政獎補資金和農民籌資部分全部到位以后，用公開招標方式決定承包商。在工程施工過程中，嚴格按工程質量和進度付款，保證施工質量和財政資金的安全。

2、“民政優撫資金”“危房改造資金”等惠農惠民資金的評定，財政監督要提前介入。工作人員在檢查一些鄉鎮的民政資金、優撫資金的時候，發現其中隨意性很大，違反民政、優撫資金發放原則的問題時有發生。表現在以下幾個方面：（1）沒有做到公平、公正、公開。發放的民政優撫資金、危房改造資金等惠農惠民資金，基本上沒有做到公示。由于是暗箱操作，缺乏必要的監督，一些鄉鎮的民政管理員或村干部，把自己的親朋好友全部上報上來，不管符不符合條件，有些甚至家庭條件很好，也抄表發放。造成真正貧困的沒得或少得，沾親帶故的多得等不良現象。工作人員曾抽查了一些數額較大的戶頭，真正貧困的幾乎沒有。（2）鄉鎮領導也將民政、優撫資金當成可以任意安排的資金，鄉鎮干部或是村組干部無視民政資金專項用途，隨意抽調民政資金解決家事。有些鄉鎮甚至使用民政資金為商店的簽單掛賬“買單”。（3）民政、優撫資金，危房改造資金等惠農惠民資金領取手續不健全。領導代領情況屢見不鮮，有些發放表沒幾個名字，全是來源不明的紅指印。檢查人員看得云里霧里的，也作為原始憑證發放了。（4）有民政助理員在中間提取手續費的現象存在。其本人解釋是將民政資金送到村民手中，適當收取點車船費。（5）擅自改變資金的用途。工作人員曾在一個鄉鎮檢查中發現：該鄉以五保戶建房的名義套取危房改造資金，用于修建本鄉的敬老院。為了杜絕此類事情的發生，保證黨的惠農惠民政策落到實處，讓真正貧困的村民感受到黨和國家的溫暖。筆者建議財政監督要參與民政優撫、危房改造等惠農惠民資金的評定工作。由“鄉鎮財政資金監督員”根據其掌握的情況，審核各村上報的補貼申請表，保證民政、優撫資金真正發放到困難戶手中。同時“鄉鎮財政資金監督員”對發放的程序、報領的手續和發放過程中出現的違規行為也有監督的權力，隨時向專職財政監督機構匯報出現的各種問題。財政監督的介入，雖然不能保證全面消除惠農惠民資金發放中存在的各種問題，但是能保證基本上的公平、公正、公開。

3、財政監督對項目資金的監督檢查。近年來，隨著財政監督力度的增大，項目資金監管逐步走向規范，但是仍然存在擠占、挪用專項資金的情況。根據《溆浦縣項目建設資金監管暫行辦法》的規定，項目資金應遵循“上下聯動、統籌安排、分類監管、整體推進、注重實效”的原則，按照“先易后難、先松后緊、抓大放小、逐步規范”的工作思路，穩步推進財政項目建設資金監管工作。筆者建議通過鄉鎮財政所的“鄉鎮財政資金監督員”開展項目資金監管工作，分事前監管、事中監管、事后監管。事前監管包括項目選定、項目申報、項目公示；事中監管主要包括訂立項目承包合同書、在建項目的實地檢查、資金撥付、竣工驗收、財務核算；事后監管主要包括資料歸集、跟蹤問效、績效評價。財政監督要全程參與，保證項目建設資金的安全、專款專用。

4、對投資評審的再監督。會同財政投資評審，從財政管理的角度出發，對一些財政重點項目全過程進行審核。在工程概算審核過程中，財政監督就參與其中，對項目建議書和可行性報告進行分析，督促財政投資評審合理確定擬建項目的建設規模、建設標準及建設用地，防止項目決策失誤，杜絕“釣魚工程”、“形象工程”的上馬。在工程預算審核過程中，財政監督的重點是核查招投標手續是否健全，過程是否合法，資料是否齊全，資金撥付是否及時，是否存在擠占、挪用項目資金的現象。在工程決算審核中，財政監督人員必須參與其中的工程竣工驗收，并在竣工驗收圖及竣工財務報表及說明書上簽字，了解相關工程的財務狀況，并對工程建設過程中的違法違紀行為提出處理意見。財政監督配合財政投資評審中心，全程參與重點項目專項資金監管，將大大提高投資評審項目資金的安全性、規范性和實效性。

（三）財政監督職能要下沉

財政監督以前注重于事后監督，每年在縣域內的各個行政事業單位打轉，還時不時與其他監督機構“撞車”，這種情況不能長期存在下去。筆者的建議是:監督職能要適當下沉。對一些監督缺位的薄弱環節，應強力切入，保證財政資金的安全。比如說：村賬的監管。村賬在收歸財政所管理以來，情況略有好轉。但是由于人員素質和責任心的原因，各地的村賬存在很大的問題。首先是賬務處理不及時。村干部時時刻刻盯著村里來了哪些錢，一張借條拿出去了，要他們及時報賬卻是千難萬難。其次是原始憑證不規范，缺乏正規憑證，白條抵庫現象嚴重。再次是存在截留挪用公款的現象。工作人員在核對一些鄉鎮下撥村級的經費中發現，部分村干部將政府或財政所下撥的經費不入賬，在查出后，卻以忘記和補交來敷衍了事。最后是某些鄉鎮利用村賬監督檢查少的特點，將政府的一些開支在村里做賬，視同政府的“小金庫”。筆者曾經在一些村賬中發現政府將其無公函的接待費、送禮用的土特產等開支在村賬中列支。對村賬的監管，筆者建議從三個方面入手：一要做到監督檢查常態化。隨著國家對農村投入的增大和村集體經濟的發展，一些村級的收入十分可觀，缺乏監督檢查造成國有資金和村集體收入的流失，是對農民的犯罪。所以必須把監督工作適當下沉，做到“老虎要打，蒼蠅也要拍”。二要加強村賬管理人員的責任心和業務水平。筆者明顯體會到：不管是以前村賬在政府的經濟發展中心管理，還是移交給財政所管理，只要村賬管理人員的責任心強，業務水平好，村賬出問題就鮮有見之，反之則層出不窮。特別是發現村賬管理人員若是存在以“辛苦費”、“做賬費”在村里拿錢的現象，那村賬則會一團糟。所以必須加強村賬管理人員的責任心和業務水平。三是要加大處罰力度。對違反財務制度和財經紀律的村組干部，必須視情況予以相應處罰。對村賬管理人員責任心不強、業務能力差的要及時處理。筆者在檢查中，就曾對兩名違反財經紀律的村干部移交鄉鎮紀委進行黨紀處理，極大震懾了一些試圖以身試法的人員。

（四）財政監督重點要由外轉內

財政監督專職機構的改革，是否意味著對外監督職能的削弱和對內部監督職能的加強？財政部門內設各職能機構幾乎都相對獨立管理著不同類型、不同用途的財政資金。同時，財政管理層次多，資金分配繁雜，面廣量大。如果財政系統內部監督機制不健全，跟蹤不到位，必然會導致管理環節上的疏漏，造成不應有的經濟損失，甚至出現違紀違規問題。只有做好財政內部監督，才能及時發現和糾正資金分配管理中存在的問題，減少或避免違法違紀違規現象的發生，從而推動各部門認真貫徹執行財政財務管理工作的各項政策、法規和制度，自覺遵守財經紀律，合理安排和正確使用各項財政資金，不斷提高財政管理水平。根據《財政部門內部監督檢查辦法》要求，每年要選擇不低于30%的職能股室和基層財政所開展內部監督檢查工作。內部監督檢查的難點在于思想觀念的轉變:從事財政監督的人員感覺“人太熟，下不了手”，被監督人員不理解，認為是財政監督人員在惡意競爭。財政并非一片凈土，近幾年財政人員違法犯罪的情況在溆浦縣也有發生，為避免財政監督“燈下黑”，永葆財政隊伍清正廉潔的本色，財政內部監督也必須“依法行政，依法監督”，必須有一套切實可行的操作規程。

一是在年初編制預算、在年末編制決算時，應有監督機構人員參加。預、決算在向有關部門報送之前，應由監督機構全面審核一遍。

二是財政內部各業務機構、事業單位在制發任何文件資料時，必須抄送監督機構一份；監督機構在收到文件資料后，在內部進行傳閱，重要的資料輸入電腦存檔。

三是監督機構定期開展對局內各業務機構、事業單位發生的業務及賬簿進行檢查，提出意見和建議；各業務機構、事業單位必須密切配合檢查，積極實施整改。

四是對會計核算中心和政府采購中心實施派駐監督制度。派駐監督人員對將要核銷的票據逐張進行審核，對合理合法票據加蓋“準予入賬”印章，由統管會計進行核算入賬；對非法不合理票據加蓋“票據作廢”或“附件”印章，作廢票據不許入賬，作為“附件”的票據可在以后隨正式票據入賬；對合法不合理的票據予以退回。

五是派駐監督人員對會計核算中心從預算編制、指標文件到資金撥付、使用效果、票據管理、年終決算進行全面監督；對政府采購中心從采購項目、采購方式到資金結算、文件歸檔進行全過程監督。

六是派駐監督人員發現問題后，一方面通知被監督對象立即終止違紀行為，一方面向財政內部監督檢查機構作出匯報，并提出初步處理意見。

七是派駐監督人員落實財政內部監督檢查機構指示，督促被監督對象進行整章建制工作。

（五）事后監督側重點要有所變化

談到財政監督轉型即想到監督重心前移、忽視事后監督是錯誤的，在認定財政資金去向，評判財政資金使用績效等方面，事后監督有其不可替代的作用。當然，側重點要有所轉變。最重要的就是《會計法》檢查。這是縣一級的各種經濟監督機構監督缺位、容易忽略的地方，對于提升財政監督形象，保證各個企事業單位按照國家法律、法令開展業務經營，防止經濟犯罪，防止國家稅收的流失，都具有十分重要的作用。溆浦縣財政監督局成立以來，就是在開展《會計法》檢查的過程中作出了突出的成績，為國家挽回了經濟損失，繼而提升了自身的形象和地位。《會計法》檢查的難點在于對檢查人員的素質要求很高。一些企事業單位的領導和財務人員，為了達到偷漏國家稅收、實現利潤最大化的目的，絞盡腦汁，千方百計地使用各種手段來隱藏真實的財務數據。這就要求檢查組人員既要有過硬的業務素質，又要有百折不撓的心理素質。在溆浦縣財政監督局曾經查辦的某企業偷漏國家稅費的案件中，曾用毅力九進九出拿下該企業。財政監督工作要想有“位”，必須有“為”，《會計法》的監督檢查，是財政監督唯一一個不與其他經濟監督機構產生重疊的監督檢查，搞好了就是財政監督的亮點，是財政監督能“出彩”的地方。不管財政監督專職檢查機構是否進行改革，《會計法》檢查仍是我們財政監督應大力開展的一項工作，應作為今后事后監督檢查的重點。

（六）財政監督人員的待遇要提高

應充分考慮到從事財政監督工作的人員生活在物質社會中，承認財政監督人員必要的物質要求和政治訴求。財政監督人員不光需要熟悉各個企業、部門的會計核算方法，懂電腦操作，也要了解國家的各項法律法規政策和一些部門單位的條例和規章，還要守住“拒腐蝕、永不沾”、安于清貧的政治底線，更要有剛直不阿、敢于碰硬的思想準備。因此筆者認為不能要求同志們只講奉獻、不求回報。曾經有一名業務股室的一般干部得知自己將被調入財政監督局當副局長，極不情愿，極力推脫，終未成行。由此可見，財政監督人員在財政部門的地位。只有適當提高財政監督人員的待遇，制定一個合理、科學、規范的人員選拔機制，才能保證吸納優秀人才進財政監督隊伍。

（七）大力推廣使用計算機技術為財政監督工作服務

計算機技術的推廣和普及，可大大降低財政監督的成本，提高管理的工作效率，若能建立起財政監督網絡體系，實現部門之間的單向序列聯網，實現政府與納稅人、財政資金使用部門和單位的信息共享，就能全方位提高財政監督水平，使財政監督的工作量降低、人員得到精簡、效率得到提高。■

（作者單位：湖南省溆浦縣財政局）

王志強.2005.我國財政監督存在的問題及對策[J].山東經濟,6。