加快PPP項目落地：“政府購買居家養老服務”項目示范研究

●朱俊立

加快PPP項目落地：“政府購買居家養老服務”項目示范研究

●朱俊立

在社會力量供給公共服務能力不足的條件下，如果能夠實現以“政府購買公共服務”這一模式自身的發展來培育社會組織、企業和志愿者等社會力量積極參與供給服務，將有力推動PPP項目落實。本文選取“政府購買居家養老服務”作為示范項目，系統研究在“購買什么，向誰購買，怎么購買”的全過程中構建起“政府通過購買服務培育社會力量的制度政策體系”，既有現實迫切性，又有很多西方發達國家的成功經驗可供借鑒，很有代表性。

PPP項目 示范 政府 購買服務 社會力量

2016年6月12日，財政部下發《關于組織開展第三批政府和社會資本合作示范項目申報篩選工作的通知》（財金函〔2016〕47號），再次強調扎實推進PPP項目示范工作，助推更多項目落地實施，充分發揮PPP在穩增長、促改革、調結構、惠民生等方面的積極作用。選取“政府購買居家養老服務”展開推進PPP項目落地的示范研究，一方面，源于這是西方發達國家典型的PPP項目，有很多經驗可供借鑒；另一方面，我國也具有推廣落實的現實迫切性，2016年我國“46.6%的家庭存在養老困難”，居于家庭困難的首位。以此為例，展開推進PPP項目落地的示范研究，具有很強的代表性。

一、項目設計理念：通過項目自身的發展來培育社會力量積極參與

本項目所稱“政府購買居家養老服務”是指政府發揮市場機制作用，對一部分居家養老服務事項通過購買的方式，交由具備條件的社會組織、機構和企業等社會力量承擔。“未富先老、家庭養老功能弱化”，是我國面臨的重大社會難題，因此，中央政府高度重視“優化整合家庭、社會、政府三方面資源，采用社會化和組織化的方式提高養老服務質量”。2015年11月3日，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》中明確提出“建設以居家為基礎、社區為依托、機構為補充的多層次養老服務體系”，“機構養老服務”的作用定位由過去的“支撐”下降為“補充”。而從國際經驗來看，居家養老服務是養老服務的主要模式，政府主要向社會力量購買服務，以便引入多元化供給主體和競爭機制，在增加供給的同時提高效率（E.S.薩瓦斯，2002；王浦劬，萊斯特·M·薩拉蒙，2010；等等）。我國政府也在倡導這一模式，2013年8月16日，李克強總理主持召開國務院常務會議，要求各級政府積極探索以購買服務等方式促進養老服務業發展。

理論上，基于社會力量供給不足的現實條件考慮政府購買居家養老服務問題，抓住了居家養老服務如何承擔起養老服務的基礎性作用的核心問題。事實上，國外養老服務歷經從機構化到“去機構化”的演變，“政府購買居家養老服務”在西方發達國家已成為一種主流的養老模式。早在上個世紀60年代英國已率先開始推行政府向社會力量購買居家養老服務（Seebohm委員會報告，1968)；2000年布萊爾政府出臺《公共民營合作制——政府舉措》，標志著政府向社會力量購買居家養老等公共服務進入成熟階段。在美國、澳大利亞、瑞典和日本等發達國家，政府向社會力量購買居家養老服務的發展也已經成熟。但是以上各國的實踐經驗和研究都是按照政府（供給者）、社會力量（生產者）和社會公眾（消費者）三元主體劃分，建構三元主體跨部門合作治理分析框架。這種按照“多中心治理理念”構建的社會網絡組織體系能夠運行，依靠的是存在于公共領域中的社會資本力量，取決于政府、公民、企業與社會組織之間的相互信任與積極合作（埃莉諾·奧斯特羅姆，2012；珍妮特·V·鄧哈特，羅伯特·B·鄧哈特，2010；等等）。而我國還處于向公共服務型政府過渡的時期，“小政府，大社會”的格局尚未形成，社會力量供給公共服務的能力十分薄弱，地方政府購買居家養老服務的巨大需求與地方社會力量發展不足之間的矛盾十分突出。可見，研究我國政府購買居家養老服務的問題，必須著力培育社會力量，否則就難以解決西方國家政府購買居家養老服務模式在中國落地的問題，這也是本項目研究區別于其他同類研究的重要差異。從政府購買養老服務的發展環境來看，韓國的經驗尤其值得我國借鑒：韓國相對集權的政治體制決定了政府的核心地位，在社會力量薄弱的情況下，政府建立了項目咨詢、評價和資助等一系列機制，通過向社會力量購買養老服務扶持其發展，由此推進了“居家、機構養老服務”等公共服務市場化的目標。

實踐上，我國相對集權的政治體制決定了政府在購買居家養老服務中居于核心地位。政府創新機制，形成規范的制度體系，在購買服務的各階段培育社會力量按需求供給服務的能力，才能夠打破社會力量發展不充分的限制條件，發展政府購買居家養老服務，這將有助于完善社會化組織化供給居家養老服務的制度體系，實現“居家養老服務發揮基礎性作用”的目標。我國到目前為止，都沒有形成一套系統、科學的政府購買居家養老服務的制度政策體系，更沒有把培育社會力量作為政策前提。雖然部分城市率先根據自身情況出臺了相關管理辦法，但購買程序規范化水平較低，還未形成一套規范、公開、透明的運行程序；缺少專業、規范的服務監督管理和評估機制。對于政府來說，本項目探索如何在政府購買服務的各個階段培育社會力量，合理確定政府在購買服務過程中各主體的責任和權利，推進政府購買服務的制度化和可操作性，從而解決“購買什么，向誰購買，怎么購買”的問題，才能真正推行政府購買居家養老服務。

二、“政府在購買服務的過程中培育社會力量”需解決的關鍵問題

探索如何通過“政府購買居家養老服務”這一模式自身的發展來培育社會組織、企業和志愿者等社會力量積極參與機構養老服務，增加供給、提高效率，使相關國際經驗能在中國落地，所要解決的關鍵問題是：如何通過機制創新，在政府購買機構養老服務的全過程中培育社會力量，并科學、系統地規范政府購買服務的行為？

針對以上問題，從國內外研究現狀及發展動態來看，居家養老服務的理論基礎主要包括適度普惠型福利理論、基本公共服務均等化理論與福利多元主義理論。適度普惠型福利理論強調養老服務發展和完善中的公平性和適度性；基本公共服務均等化理論認為基本公共服務是政府的基本責任，是公民的基本權利，大力發展居家養老服務是基本公共服務發展的重要內容之一；福利多元主義認為，包括居家養老服務在內的社會養老服務實際上并非政府單方面的責任和義務，社會養老服務的發展需要國家、市場與家庭三方共同做出努力。國內學者更多地考慮到居家養老的發展程度和發展水平受制于中國整體社會保障體制特別是社會保險制度的發展和完善,因此認為我國的居家養老只在一定程度上具有福利性質，居家養老服務是一種由個人和政府共同付費的準公共品。政府購買居家養老服務的范圍是“兜底服務”，目標是采用“社會化和組織化”的方式提高養老服務質量，并沒有否定家庭成員的照顧責任。社會組織是政府購買服務的重要承接主體，政府是購買者而非生產者。政府在購買居家養老等服務的過程中引入了市場競爭機制，涉及招標、簽訂合同、服務評估、付費等關鍵環節。政府購買中存在的問題與居家養老服務的難測度性和社會組織的力量薄弱有關。

以上研究揭示了居家養老服務作為個人、政府共同付費的準公共品的本質屬性，奠定了將其納入政府購買服務范圍的理論基礎，也使本項目擬通過構建購買服務費用的分擔機制，舉“政府、家庭、社會”三方之力來激勵社會力量供給居家養老服務有了理論依據。既有研究表明，把部分居家養老服務推向市場，引入競爭機制，建立多元化供給體系，能夠增加供給，改善服務質量、效率，創造服務中的自由選擇機會。這些研究結論支持了本項目擬通過分級分類購買服務來形成社會力量差序競爭格局的構想。政府購買居家養老服務模式的發展不僅有助于構建我國社會化、組織化的居家養老體系，還能促進社會力量的發展壯大，推動政府供給服務方式的改革。因此，學界普遍呼吁政府完善購買居家養老服務制度體系，加大財政投入，引導社會力量積極參與。而西方國家相關理論和實踐經驗，為我國提供了理論與實踐經驗的支撐。

綜上所述，本項目將需要解決的關鍵問題具體分解為三個問題來構建制度政策體系：

問題一：在“買什么”環節，設計服務費用的分擔機制、機構養老需求評估機制來實現以需求引導供給，在確定所要購買服務的內容的過程中培育起多樣化的供給來滿足個性化的需求。

問題二：在“向誰買”的環節，設計差序競爭機制，讓不同發展程度的養老機構都有機會參與到適合自身條件的項目競爭中來，真正形成市場化供求機制，在競爭中培育供給能力。

問題三：在“怎么買”的環節，設計以結果為導向的績效管理制度來規范政府購買機構養老服務的全過程，真正實現政府購買機構養老服務的終極目標——提高財政資金使用效率，激勵養老資源投入，優化資源使用效益。

圍繞以上制度設計的核心問題，具體設計三個“子制度模塊”：

模塊一：在研究確定政府兜底的“公共服務底線服務”含義的基礎上，進一步設計服務費用的分擔機制以刺激供給，設計需求評估機制以引導供給，在確定購買服務內容的過程中培育多樣化供給滿足個性化需求。

模塊二：針對不同的公共服務項目確定不同的投標資質、實施和評估標準，進而構建社會力量的資質評估體系，然后利用社會力量的資質等級，設計他們之間的橫向、縱向競爭機制，以期在社會力量服務供給不足條件下，讓各方面的社會力量都能有機會參與到政府購買公共服務的實踐中。

模塊三：設計績效評價方法，以績效管理為核心，建立健全政府購買公共服務的立項、實施、結項各階段的程序機制，重點包括項目評估體系、績效評價體系、監督問責和保障及激勵措施，以期規范政府行為，提高政府治理績效。

構建起制度政策體系，就有了政府向社會力量購買居家養老服務在實踐中逐步推開的運行機制，有了“政府在購買服務的過程中培育社會力量”的核實踐基礎。

三、“政府購買居家養老服務”的項目設計理念對推動PPP項目落地的啟示

選取“政府購買居家養老服務”展開推進PPP項目落地的示范研究，具有很強的代表性。在當前社會力量供給公共服務能力普遍不足的條件下，要在各領域推動PPP項目落地，首先要著力培育社會力量，以解決“向誰買”的問題。這就需要結合中國與其他國家在政府購買服務過程中的政治經濟體制、社會組織發育程度等方面的差異，創新政府購買公共服務機制，使購買服務各階段的制度體系都有利于培育社會力量成長，社會化、組織化的公共服務體系也將逐漸完善。與此相適應，設計制度政策體系需要解決的問題是：政府應采取什么樣的機制購買公共服務，實現在購買的過程中培育、扶持社會力量成長壯大，滿足群眾個性化的需求？政府應如何設計激勵機制使各種發展程度的供給主體都有機會參與供給公共服務的競爭？政府應如何通過績效管理來規范政府購買服務的行為，提高購買服務效率？遵循這一思路，構建以下三個關鍵節點就支撐起了制度框架。

第一，政府在確定購買機構養老服務的內容的過程中建立服務費用分擔機制和需求評估體系實現預期目標：以購買服務的方式培育供給力量，滿足社會群體對公共服務的個性化需求。

第二，分級分類購買公共服務，創建社會力量的差序競爭格局，以實現采用政府購買服務的模式來培育社會力量供給能力的預期目標。這是本項研究的一個創新環節，是能夠突破“社會力量供給能力不足”限制條件，具有可操作性的一個關鍵環節。

第三，對政府購買公共服務進行效率評估，以績效管理為核心，設計購買服務的程序機制。這是本項研究落實其終極目標的保障機制——提高政府治理水平，吸引社會力量參與公共服務，提高財政資金的使用效率，提升公共服務的數量、質量和效率。

總之，本文以“政府購買居家養老服務”項目為例，擬在當前社會力量供給公共服務能力匱乏，不具備像西方發達國家那樣“發達的社會資本”的情況下，探索如何通過“政府購買公共服務”這一模式自身的發展來培育社會組織、企業和志愿者等社會力量積極參與公共服務，增加供給、提高效率，使相關國際經驗能在中國落地，助推PPP項目的推廣和落實。

（本文獲得2015年度教育部西部和邊疆地區規劃基金項目<15XJA790007>的資助）（作者單位：云南財經大學財政與經濟學院）

1.E.S.薩瓦斯.2002.民營化與公私部門伙伴關系[M].北京：中華人民大學出版社。

2.王浦劬、萊斯特·M·薩拉蒙.2010.政府向社會組織購買公共服務研究——中國與全球經驗分析[M].北京：北京大學出版社。

3.Seebohm F.1968.Report of the Committee on Local Authority and Allied personal Services[R].Cmnd 3703，HMSO.

4.埃莉諾·奧斯特羅姆（著）余遜達、陳旭東（譯）.2012.集體行動制度的演進[M].上海:上海譯文出版社。

5.珍妮特·V·鄧哈特、羅伯特·B·鄧哈特（著）丁煌（譯）.2010.新公共服務：服務，而不是掌舵[M].北京：中國人民大學出版社。

6.謝志平.2011.關系、限度、制度：轉型中國的政府與慈善組織[M].北京：北京師范大學出版社。

7.張汝立等.2014.外國政府購買社會公共服務研究[M].北京：社會科學文獻出版社。

8.倪東升、張艷芳.2015.養老服務供求失衡背景下中國政府購買養老服務政策研究[J].中央財經大學學報，11。

9.于水、李波.2015.適度普惠型福利社會地方政府購買養老服務策略研究[J].廣西社會科學，9。

（本欄目責任編輯：尹情）