PPP項(xiàng)目落地難及對(duì)策研究

●劉窮志 彭建國(guó)

PPP項(xiàng)目落地難及對(duì)策研究

●劉窮志 彭建國(guó)

PPP項(xiàng)目對(duì)于促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)、加強(qiáng)需求供給側(cè)改革、深化財(cái)稅體制改革具有重要意義。一方面是PPP項(xiàng)目需求旺盛，各地推出PPP項(xiàng)目呈現(xiàn)出井噴式的增長(zhǎng)；另一方面則是一些PPP項(xiàng)目在實(shí)際落地過(guò)程中存在困難,總體簽約率和簽約金額都不太理想。本文將圍繞PPP項(xiàng)目落地難困境產(chǎn)生的原因進(jìn)行分析，并對(duì)如何解決這一難題提出相關(guān)的對(duì)策。

PPP 落地難 對(duì)策

一、PPP項(xiàng)目落地現(xiàn)狀

自2015年以來(lái)，PPP模式在我國(guó)公共產(chǎn)品的提供領(lǐng)域一路“熱”起來(lái)了。2015年5月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)），明確了PPP模式在我國(guó)公共產(chǎn)品提供領(lǐng)域的地位，此后出臺(tái)的各項(xiàng)政策和方針都體現(xiàn)出PPP模式在我國(guó)處于越來(lái)越重要的地位。在發(fā)布的“十三五”規(guī)劃建議中，特別強(qiáng)調(diào)了加快投資融資體制改革，加強(qiáng)政府與社會(huì)資本的合作，并指出“鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦”、“民營(yíng)企業(yè)參與”,中央政府給了PPP模式特別的重視。與此同時(shí)，各地都在積極地參與采用PPP模式提供公共產(chǎn)品，推出的PPP項(xiàng)目的數(shù)量和金額都出現(xiàn)了井噴式的增長(zhǎng)。截至2016年3月底，全國(guó)共有7721個(gè)PPP項(xiàng)目被納入全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)，投資總額約為8.78萬(wàn)億元，共涉及約19個(gè)行業(yè)。如果再加上各地推出未入庫(kù)的項(xiàng)目，實(shí)際推出的PPP項(xiàng)目遠(yuǎn)不止以上統(tǒng)計(jì)的數(shù)額。

根據(jù)《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）的規(guī)定，對(duì)PPP項(xiàng)目的實(shí)際落地的認(rèn)定要對(duì)規(guī)定中的識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行、移交等5個(gè)階段，進(jìn)行正確的理解和界定。對(duì)于識(shí)別階段仍屬于PPP備選項(xiàng)目，不適合用于計(jì)算PPP項(xiàng)目的落地率。簽署PPP合同，標(biāo)志著一個(gè)項(xiàng)目采購(gòu)階段的完成和執(zhí)行階段的開(kāi)始，即簽約代表著一個(gè)PPP項(xiàng)目的實(shí)際落地。在本文中，PPP項(xiàng)目的落地率是指處于執(zhí)行階段的項(xiàng)目數(shù)與準(zhǔn)備、采購(gòu)和執(zhí)行三個(gè)階段項(xiàng)目數(shù)總和的比值。

截至3月底，在全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)中，處于采購(gòu)、執(zhí)行和移交階段的PPP項(xiàng)目總計(jì)為646個(gè)，PPP項(xiàng)目實(shí)際落地率不到22%，其中真正已經(jīng)執(zhí)行的項(xiàng)目?jī)H占總項(xiàng)目數(shù)的8.4%左右。值得注意的是，截至3月底，財(cái)政部?jī)膳痉禤PP項(xiàng)目數(shù)為232個(gè)，其中進(jìn)入執(zhí)行庫(kù)的項(xiàng)目有116個(gè)，約占示范項(xiàng)目總數(shù)的50%；處于采購(gòu)階段的項(xiàng)目42個(gè)，約占示范項(xiàng)目總數(shù)的18%；處于執(zhí)行階段的項(xiàng)目73個(gè)，占總示范項(xiàng)目的32%；處于準(zhǔn)備階段的項(xiàng)目93個(gè)，由此計(jì)算出財(cái)政部示范項(xiàng)目的落地率為35.1%。

從上述的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，總體而言，被納入全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)的PPP項(xiàng)目，整體落地率仍然比較低迷，不到22%，即使是入庫(kù)的示范項(xiàng)目，落地率也僅為35.1%，由此可知，如果再加上未入庫(kù)的項(xiàng)目，這個(gè)數(shù)值可能更低。顯然，PPP項(xiàng)目在實(shí)際落地過(guò)程中仍然存在一定的困難。

二、PPP項(xiàng)目落地困境分析

（一）PPP項(xiàng)目多頭管理

2015年有媒體曾做過(guò)一個(gè)專題報(bào)道——《PPP項(xiàng)目財(cái)政部、發(fā)展改革委員會(huì)兩個(gè)婆婆，該誰(shuí)來(lái)管？》。目前，兩部委在PPP領(lǐng)域同時(shí)發(fā)聲的現(xiàn)象愈演愈烈，甚至帶來(lái)多項(xiàng)文件的沖突或矛盾。部委間對(duì)PPP模式的行政權(quán)力劃分有些雜亂。財(cái)政部是落實(shí)“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”的第一責(zé)任人，但根據(jù)歷史沿革，國(guó)家發(fā)改委卻是特許經(jīng)營(yíng)改革的第一責(zé)任人；PPP項(xiàng)目的審批，還涉及到行業(yè)主管部委。由于PPP運(yùn)行缺乏統(tǒng)一管理部門(mén)，PPP項(xiàng)目實(shí)際上是多頭管理，各自為政，無(wú)人負(fù)總責(zé)。比如財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委同時(shí)發(fā)布過(guò)指導(dǎo)意見(jiàn)、操作指南等文件。多家主管部門(mén)干預(yù)，項(xiàng)目審批方式發(fā)生變化。PPP項(xiàng)目入不了庫(kù)就拿不到財(cái)政補(bǔ)助。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，企業(yè)應(yīng)是PPP項(xiàng)目的主導(dǎo)力量，但現(xiàn)在依然是跟隨。

具體而言，主要體現(xiàn)在政出多門(mén)，基層政府無(wú)所適從。由于發(fā)展改革委員會(huì)和財(cái)政部關(guān)于PPP項(xiàng)目制定的政策性文件存在差異，地方政府在實(shí)施時(shí)不清楚該選擇哪個(gè)規(guī)則，特別是兩個(gè)部門(mén)存在相反規(guī)定之處，更是難以抉擇。并且發(fā)展改革委員會(huì)和財(cái)政部對(duì)于項(xiàng)目篩選的標(biāo)準(zhǔn)和支持條件不一致。在確定PPP項(xiàng)目時(shí)，發(fā)展改革委員會(huì)參照的標(biāo)準(zhǔn)是《招標(biāo)投標(biāo)法》，而財(cái)政部參照的標(biāo)準(zhǔn)是《政府采購(gòu)法》，這加大了地方政府申報(bào)PPP項(xiàng)目的難度。對(duì)于社會(huì)資本方來(lái)說(shuō)，多頭分管會(huì)帶來(lái)無(wú)效的消耗。政出多門(mén)，政令不一，使得申報(bào)的PPP項(xiàng)目出現(xiàn)了可實(shí)施性較差的狀況，以致于遭遇落地難的困境。

（二）缺乏PPP相關(guān)上位法

目前，雖然國(guó)務(wù)院以及相關(guān)中央部委針對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施的各方面密集頒布了一系列指導(dǎo)性和規(guī)范性的文件，但任何關(guān)于PPP的實(shí)質(zhì)上的法律并未出臺(tái)。縱然早在2015年，在國(guó)務(wù)院的授權(quán)下，被學(xué)者和專家視為我國(guó)PPP模式基本法的《基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》就已經(jīng)發(fā)布了，而實(shí)際上該《辦法》中的特許經(jīng)營(yíng)僅包括PPP模式的一種類(lèi)型，并不完善。在PPP項(xiàng)目的實(shí)際操作過(guò)程中，已有的PPP項(xiàng)目的規(guī)范性文件與相關(guān)上位法，如《中華人民共和國(guó)采購(gòu)法》、《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》之間存在不銜接甚至沖突的問(wèn)題，這對(duì)于PPP項(xiàng)目的實(shí)施不能起到有力的保障。由于PPP項(xiàng)目具有生命周期長(zhǎng)，一般都長(zhǎng)達(dá)幾十年，涉及資金量大，項(xiàng)目的不可測(cè)風(fēng)險(xiǎn)大等因素，在實(shí)施具體項(xiàng)目時(shí)，依靠法律位階較低的各種辦法約定，無(wú)法對(duì)社會(huì)資本形成有效的保障，這使得趨利但理性的社會(huì)資本對(duì)參與PPP項(xiàng)目保持著觀望的態(tài)度。PPP模式多運(yùn)用于大型項(xiàng)目，建設(shè)周期長(zhǎng)，使用時(shí)間久，涉及的利益主體多元化，沒(méi)有國(guó)家層面的法律和制度，很容易出現(xiàn)各種糾紛且難以有效解決。

PPP項(xiàng)目法律體系尚未健全，降低了社會(huì)資本的投資信心，給PPP模式的落地帶來(lái)了一定的阻礙。

（三）地方政府對(duì)PPP認(rèn)識(shí)模糊

1、地方政府片面取其融資功能。經(jīng)濟(jì)下行，土地財(cái)政收入減少，“營(yíng)改增”之后主體稅種萎縮，地方融資平臺(tái)進(jìn)入預(yù)算管理，地方政府財(cái)力下降；中央與地方財(cái)力分配失當(dāng)，地方財(cái)政承擔(dān)了大量公共服務(wù)，地方政府事權(quán)較多。債務(wù)高企，地方政府致力于利用PPP模式化解政府債務(wù)困局，彌補(bǔ)公共品供給的財(cái)政資金不足，對(duì)PPP模式的公共品供給制度功能建設(shè)則顧及不上，也理解不到。

2、對(duì)各領(lǐng)域的輕重緩急判斷不清。目前，地方政府推出了大量PPP項(xiàng)目，但對(duì)其輕重掂量不準(zhǔn)，對(duì)PPP項(xiàng)目的建設(shè)順序把握不明，對(duì)PPP項(xiàng)目的布局心中沒(méi)底，對(duì)PPP項(xiàng)目的安排體現(xiàn)出盲目性。

3、對(duì)PPP項(xiàng)目識(shí)別缺乏合理標(biāo)準(zhǔn)。物有所值是項(xiàng)目識(shí)別的關(guān)鍵。物有所值的定性評(píng)價(jià)在國(guó)際上還沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)也主要是通過(guò)回答一系列問(wèn)題進(jìn)行主觀分析和綜合評(píng)判。在物有所值定量分析中，風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本和競(jìng)爭(zhēng)性中立調(diào)整值較難確定，折現(xiàn)率存在多種選擇，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)沒(méi)有建立起來(lái)。物有所值在中國(guó)尚難真正付諸實(shí)施。由于頂層設(shè)計(jì)的混亂，使得地方政府上馬PPP項(xiàng)目在引入社會(huì)資本時(shí)不能有效利用公平規(guī)范的市場(chǎng)機(jī)制來(lái)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行識(shí)別，使項(xiàng)目缺乏科學(xué)性。

（四）PPP項(xiàng)目中政府缺乏市場(chǎng)契約精神

PPP模式是通過(guò)發(fā)揮政府和社會(huì)資本雙方的優(yōu)勢(shì)，讓社會(huì)資本參與到公共產(chǎn)品的提供中來(lái)，政府和社會(huì)資本是在“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享”這一機(jī)制下進(jìn)行合作的。在整個(gè)PPP項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中，雙方在合同約束的基礎(chǔ)上進(jìn)行平等地合作。我國(guó)的社會(huì)資本越來(lái)越理性和專業(yè)，這表現(xiàn)在更懂得依靠平等的市場(chǎng)契約精神和專業(yè)的數(shù)據(jù)分析來(lái)支撐相應(yīng)的投資決策操作項(xiàng)目。而目前的地方政府往往缺乏相關(guān)的市場(chǎng)契約精神，無(wú)法按照PPP項(xiàng)目合同約定兌現(xiàn)相關(guān)承諾。政府在PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，既充當(dāng)運(yùn)動(dòng)員角色又充當(dāng)裁判員角色，而不是通過(guò)市場(chǎng)契約，平等地參與進(jìn)來(lái)。現(xiàn)階段，PPP政策法規(guī)散見(jiàn)于各主管部委和地方規(guī)章，缺乏全局性和系統(tǒng)性，甚至相互矛盾；由于政府部門(mén)掌握著公權(quán)力，很容易將自己的意志強(qiáng)加于私人部門(mén)，一些地方政府信用度不高，騙商坑商，缺乏契約精神。可見(jiàn)，制度建設(shè)與契約精神均欠缺。兩者缺乏在強(qiáng)制力和適用范圍上的互補(bǔ)，在制度建設(shè)不健全時(shí)契約精神也沒(méi)有替代制度約束。

地方政府缺乏基本的市場(chǎng)契約精神，這將嚴(yán)重挫傷社會(huì)資本的投資信心和參與力度，給社會(huì)資本造成較大的損失，使得PPP項(xiàng)目合作難以為繼，進(jìn)一步降低了社會(huì)資本主動(dòng)參與簽約PPP項(xiàng)目，使PPP項(xiàng)目落地難。

（五）金融政策不配套

一方面，PPP項(xiàng)目是社會(huì)資本的對(duì)公共產(chǎn)品領(lǐng)域的投資，所以一般是非營(yíng)利、風(fēng)險(xiǎn)不明確、投資金額巨大且投資周期較長(zhǎng)的項(xiàng)目，這往往需要社會(huì)資本有強(qiáng)大的資本規(guī)劃和資本續(xù)航能力。而現(xiàn)階段社會(huì)資本一般缺乏對(duì)資本的專業(yè)長(zhǎng)期規(guī)劃，容易出現(xiàn)后期資金鏈中斷的現(xiàn)象，抗風(fēng)險(xiǎn)能力較差，投資風(fēng)險(xiǎn)大部分集中在社會(huì)資本的出資方上。

另一方面，融資政策不健全。目前PPP項(xiàng)目的融資主要是依靠商業(yè)銀行貸款，商業(yè)銀行貸款的期限一般短于PPP項(xiàng)目動(dòng)輒數(shù)十年的投資期限。商業(yè)銀行的貸款往往是謹(jǐn)慎并且利息較高的，PPP項(xiàng)目融資渠道單一且成本較高，缺乏有效的金融杠桿和配套的低成本融資工具，形成了融資難、融資貴的局面。

（六）財(cái)稅政策不健全

稅收政策方面，沒(méi)有相關(guān)合理的與PPP項(xiàng)目配套的稅收制度出臺(tái)，現(xiàn)行稅法沒(méi)有對(duì)社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目時(shí)的稅收減免作具體規(guī)定，地方政府也沒(méi)有出臺(tái)PPP項(xiàng)目長(zhǎng)期的預(yù)算管理制度。社會(huì)資本在參與長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年的PPP項(xiàng)目時(shí)享受的稅收優(yōu)惠有限，與傳統(tǒng)投資方式相比，較高的稅負(fù)加大了社會(huì)資本的投資成本，不利于社會(huì)資本公平參與競(jìng)爭(zhēng)。

（七）土地政策支持力度較小

現(xiàn)行法規(guī)政策對(duì)于經(jīng)營(yíng)性用地招拍掛的強(qiáng)制性規(guī)定，社會(huì)資本在參與實(shí)施PPP項(xiàng)目之后，在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的設(shè)施用地變成了有償使用，土地政策的不配套使得PPP項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中不同程度遇到了現(xiàn)實(shí)性障礙，社會(huì)資本的負(fù)擔(dān)加重。有些地方政府在甩擔(dān)子的同時(shí)還希望通過(guò)PPP項(xiàng)目創(chuàng)收益。

毫無(wú)疑問(wèn)，無(wú)論中央還是地方政府層面，成熟的相關(guān)配套政策的缺失會(huì)使政府不能充分意識(shí)到自身在PPP項(xiàng)目運(yùn)行中的作用，地方政府的無(wú)作為將加大社會(huì)資本投資PPP項(xiàng)目的顧慮。

（八）PPP專業(yè)人才儲(chǔ)備不足

2015年以來(lái)，財(cái)政部和發(fā)展改革委員會(huì)推出了各自的第一批和第二批PPP項(xiàng)目，2016年也即將推出第三批PPP項(xiàng)目。提供公共產(chǎn)品時(shí)，與傳統(tǒng)模式由政府直接投資提供公共產(chǎn)品相比，PPP模式是一種涉及面非常廣的形式，涉及多方面的內(nèi)容，包括投融資、法律、稅務(wù)和項(xiàng)目管理等多方面的內(nèi)容，因此也對(duì)參與PPP項(xiàng)目的政府和社會(huì)資本雙方都提出新的要求。與PPP模式運(yùn)行成熟國(guó)家相比，我國(guó)的PPP模式無(wú)論從理論還是實(shí)例上來(lái)看，發(fā)展的質(zhì)量暫時(shí)有一定的差距，甚至可以說(shuō)是出于試行階段。在我國(guó)，關(guān)于PPP模式的理論研究并沒(méi)有形成完整的體系，而可供借鑒的成功案例少之又少，處于摸著石頭過(guò)河的階段。

三、對(duì)策與建議

在中國(guó)促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)、加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、深化財(cái)稅體制改革的大前提下，政府和社會(huì)資本對(duì)PPP項(xiàng)目的需求和期待都不斷提高，PPP項(xiàng)目在我國(guó)公共產(chǎn)品提供領(lǐng)域的發(fā)展將不斷加強(qiáng)，因此，規(guī)范PPP項(xiàng)目的制定和實(shí)施，為PPP項(xiàng)目的健康發(fā)展保駕護(hù)航顯得尤為重要。針對(duì)PPP項(xiàng)目落地難的現(xiàn)實(shí)困境，本文將提出一些建議以供商榷。

（一）統(tǒng)一管理，政出一門(mén)

針對(duì)PPP項(xiàng)目政策性文件缺乏統(tǒng)一制定執(zhí)行機(jī)制，政出多門(mén)的現(xiàn)狀，建議由財(cái)政部作為唯一統(tǒng)籌牽頭單位，負(fù)責(zé)統(tǒng)一制定PPP項(xiàng)目的實(shí)施指導(dǎo)意見(jiàn)。首先，涉及PPP項(xiàng)目制定實(shí)施的大方向和大方針由財(cái)政部審核確定，并聯(lián)合發(fā)展改革委員會(huì)和各行業(yè)主管部門(mén)，結(jié)合各行業(yè)的特點(diǎn)和條件，制定統(tǒng)一規(guī)范的實(shí)施程序和方法。其次，充分發(fā)揮各主管部門(mén)的特點(diǎn)，做好相關(guān)規(guī)劃，依托行業(yè)主管部門(mén)建立統(tǒng)一的PPP項(xiàng)目信息庫(kù)平臺(tái)。最后，由政府相關(guān)部門(mén)在既定的方針政策下，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，選擇合適的社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的具體實(shí)施。

（二）推進(jìn)制定PPP上位法

2015年4月國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，對(duì)PPP模式中的特許經(jīng)營(yíng)方式作出規(guī)定，是一部過(guò)渡性法律，關(guān)于PPP真正的立法才剛剛啟動(dòng)。

因此，為了保障PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施，一是盡快制定專門(mén)的PPP上位法。對(duì)現(xiàn)有各部委關(guān)于PPP的規(guī)范性文件中出現(xiàn)適用沖突的地方，在相關(guān)統(tǒng)一專業(yè)專門(mén)法律出臺(tái)之前，可以由國(guó)務(wù)院成立專門(mén)小組進(jìn)行理順理清，消除可能出現(xiàn)的沖突，加快PPP的立法進(jìn)程，制定全面的規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)體系，避免社會(huì)資本無(wú)所適從。鑒于正式立法工作的周期較長(zhǎng)，復(fù)雜性較大，可由財(cái)政部牽頭起草，國(guó)務(wù)院制定，先出臺(tái)相關(guān)的《條例》等過(guò)渡性的行政法規(guī)。

二是將PPP合同定性為民事合同。現(xiàn)行PPP合同為行政合同而非民事合同，公私雙方地位不平等，政府過(guò)多干擾社會(huì)資本生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，一旦項(xiàng)目失敗，政府仍擁有該項(xiàng)目土地所有權(quán)，私營(yíng)部門(mén)的現(xiàn)金流量則被套牢、項(xiàng)目建成后的使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和預(yù)期利益落空。雖然PPP特許權(quán)協(xié)議的訂立和履行依賴于行政行為的實(shí)施，但又獨(dú)立于行政管理范疇；而且，賦予PPP特許權(quán)協(xié)議以民事屬性符合市場(chǎng)交易規(guī)則要求，使特許權(quán)協(xié)議雙方當(dāng)事人權(quán)益有更為高效的司法救濟(jì)渠道，因此，PPP合同理當(dāng)定性為民事合同。民事定性，能夠提振社會(huì)資本參與信心，提振市場(chǎng)對(duì)PPP項(xiàng)目及政府信用的信心。

（三）轉(zhuǎn)變政府職能，加深認(rèn)識(shí)PPP

PPP是市場(chǎng)行為，不是政府行為，政府不能高高在上發(fā)號(hào)施令。首先，破除行政壟斷，消除隱性壁壘，降低民企和外企參與PPP準(zhǔn)入的行政門(mén)檻。其次，對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行識(shí)別時(shí)，應(yīng)以物有所值為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)項(xiàng)目的合理性做詳細(xì)地論證。最后，要界定公私權(quán)責(zé)邊界，簡(jiǎn)政放權(quán)，在PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，以“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的為前提，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)上放手讓投資人去經(jīng)營(yíng)管理。要在體制上解放思想，當(dāng)事雙方平等合作。政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變政府角色定位，即由過(guò)去在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的主導(dǎo)角色，變?yōu)榕c私人企業(yè)合作提供公共服務(wù)中的監(jiān)督、指導(dǎo)以及合作者的角色。在2016年即將推出的第三批PPP項(xiàng)目的審核過(guò)程中應(yīng)特別注意這一點(diǎn)。

（四）建設(shè)PPP信用評(píng)價(jià)體系

在PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中經(jīng)常出現(xiàn)的毀約或違約現(xiàn)象導(dǎo)致了信用難題，從而產(chǎn)生PPP項(xiàng)目落地難的困境。因而，完全有必要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)政府和社會(huì)資本的信用進(jìn)行管理。

因此，可以聯(lián)合現(xiàn)有的信譽(yù)系統(tǒng)，在全國(guó)范圍內(nèi)制定實(shí)行社會(huì)資本和政府的信用評(píng)價(jià)體系，建立全國(guó)范圍內(nèi)PPP項(xiàng)目合作信用平臺(tái)。一是對(duì)于失信單位，應(yīng)及時(shí)納入黑名單，終止違約社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的競(jìng)標(biāo)資格。二是考量政府的履約情況，將政府違約率納入地方政府績(jī)效考核體系，對(duì)違約的地方政府實(shí)行暫停PPP項(xiàng)目申報(bào)等經(jīng)濟(jì)性懲罰，加強(qiáng)政府的市場(chǎng)契約精神。有必要時(shí)，可以引入中介機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府的信用進(jìn)行評(píng)級(jí)，對(duì)于PPP項(xiàng)目的實(shí)施實(shí)行終身問(wèn)責(zé)制。公開(kāi)公平合作，是建立在政府和社會(huì)資本雙方遵守平等的市場(chǎng)契約精神的前提下進(jìn)行的。

（五）完善PPP金融政策

現(xiàn)階段，國(guó)企，或準(zhǔn)確地說(shuō)，國(guó)有資本是承接PPP項(xiàng)目的主力。為了避免PPP項(xiàng)目的盛會(huì)變成國(guó)有資本的獨(dú)角戲，應(yīng)化解民間資本參與PPP項(xiàng)目的成本，降低民間資本進(jìn)入PPP領(lǐng)域的門(mén)檻，構(gòu)建國(guó)有資本和民間資本公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。

完善金融政策，一是政府根據(jù)PPP項(xiàng)目的性質(zhì)對(duì)其實(shí)行不同的財(cái)政幫扶力度，創(chuàng)建政府引導(dǎo)基金和融資支持基金，以股權(quán)投資為主要形式，提升社會(huì)資本融資的可獲得性；以債權(quán)投入方式，為項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)提供流動(dòng)性支持；以融資擔(dān)保形式，為項(xiàng)目短期融資困難的項(xiàng)目公司提供融資擔(dān)保。

二是加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)融資工具的創(chuàng)新，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)為具體的PPP項(xiàng)目量身定制合理的融資方案，加大對(duì)PPP項(xiàng)目融資方面的支持力度，有效降低PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中社會(huì)資本的融資風(fēng)險(xiǎn)和成本。

三是增加融資路徑。除了傳統(tǒng)的商業(yè)銀行貸款之外，應(yīng)積極主動(dòng)發(fā)揮多種金融機(jī)構(gòu)的融資支持作用，如保險(xiǎn)公司、證券公司和信托公司直接或間接參與PPP項(xiàng)目的融資。

（六）優(yōu)化PPP稅收環(huán)境

優(yōu)化PPP稅收環(huán)境，就需要對(duì)稅費(fèi)征繳政策進(jìn)行改革。一方面，地方政府根據(jù)財(cái)政部和稅務(wù)總局的相關(guān)規(guī)定對(duì)參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本出臺(tái)相應(yīng)的稅收減免等稅收優(yōu)惠政策，對(duì)PPP實(shí)施過(guò)程多個(gè)階段的稅費(fèi)進(jìn)行考量減稅。同時(shí)，政府也應(yīng)該制定PPP長(zhǎng)期預(yù)算管理制度，保障政府未來(lái)支付能力。另一方面，社會(huì)資本應(yīng)依靠專業(yè)的稅務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行合理的稅務(wù)籌劃，申請(qǐng)相應(yīng)的稅收返還和財(cái)政資金支持，盡量降低稅收負(fù)擔(dān)給PPP項(xiàng)目實(shí)施帶來(lái)的不利影響。

（七）改善PPP土地政策

由于PPP項(xiàng)目一般應(yīng)用于公共產(chǎn)品的提供領(lǐng)域，對(duì)于符合土地劃撥條件以及劃撥目錄的項(xiàng)目，應(yīng)在相關(guān)部門(mén)核準(zhǔn)之后直接劃撥為項(xiàng)目用地。當(dāng)公共產(chǎn)品的提供采用PPP模式時(shí)，由于很多PPP項(xiàng)目屬于不營(yíng)利的，因此社會(huì)資本主要的收益來(lái)源就是財(cái)政補(bǔ)貼，而現(xiàn)實(shí)的情況是不少地方政府負(fù)債率居高不下，難以提供有效的財(cái)政補(bǔ)貼。因此，在制定PPP專門(mén)法律時(shí)可以與《土地管理法》結(jié)合調(diào)整，研究地方土地開(kāi)發(fā)權(quán)與PPP項(xiàng)目捆綁的可行性。地方政府可結(jié)合PPP項(xiàng)目在本地出臺(tái)應(yīng)配套的土地優(yōu)惠政策。

完善PPP項(xiàng)目相應(yīng)的配套政策，應(yīng)發(fā)揮中央政府和地方政府的聯(lián)動(dòng)作用，在堅(jiān)持中央大方針的指導(dǎo)下，地方政府因地制宜，根據(jù)各自發(fā)展需要和實(shí)際情況出臺(tái)相應(yīng)的金融、財(cái)稅和土地政策。

（八）加快PPP相關(guān)人才體系的建設(shè)

在PPP迅猛發(fā)展的今天，PPP的專業(yè)人才儲(chǔ)備卻略顯尷尬。地方政府對(duì)PPP項(xiàng)目的認(rèn)識(shí)不足很多時(shí)候是由于該方面能力的缺失。因此，強(qiáng)化PPP相關(guān)能力的建設(shè)是一件迫在眉睫的事情。

第一，加強(qiáng)對(duì)PPP主管部門(mén)人員的培訓(xùn)。通過(guò)專業(yè)的PPP人員的文件解讀、專題報(bào)告等形式，提高部門(mén)對(duì)PPP項(xiàng)目的管理能力。

第二，中央政府應(yīng)鼓勵(lì)民間成立專業(yè)的PPP咨詢機(jī)構(gòu)。政府在進(jìn)行PPP項(xiàng)目申請(qǐng)和審核，以及在進(jìn)行PPP項(xiàng)目具體執(zhí)行時(shí)可適當(dāng)?shù)夭捎脤I(yè)機(jī)構(gòu)提供的可行性建議。

第三，對(duì)于成功執(zhí)行的PPP示范性項(xiàng)目，應(yīng)樹(shù)立標(biāo)桿，在之后同類(lèi)項(xiàng)目或類(lèi)似項(xiàng)目實(shí)施運(yùn)作時(shí)以作借鑒。

PPP項(xiàng)目存在落地難的困境，只是PPP發(fā)展之路上的一個(gè)必經(jīng)的挫折，PPP的發(fā)展和規(guī)范是需要一個(gè)過(guò)程的，而這個(gè)過(guò)程需要一定的時(shí)間。PPP模式在我國(guó)的推廣是值得肯定的，政府和各行業(yè)主管部門(mén)規(guī)范PPP項(xiàng)目落地工作，重視PPP項(xiàng)目落地難的原因，相信PPP定能在我國(guó)取得長(zhǎng)足的發(fā)展。憑借推出的各項(xiàng)PPP項(xiàng)目，定能大力促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)、加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和深化財(cái)稅體制改革等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“PPP中財(cái)政資金引導(dǎo)私人資本機(jī)制創(chuàng)新研究”<批準(zhǔn)號(hào)：14ZDA029>階段性成果)

(作者單位:武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院財(cái)政稅收系)

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