關于“三公”消費治理新思路的探討

●沈宏益

關于“三公”消費治理新思路的探討

●沈宏益

目前“三公”消費問題已經引起社會廣泛關注與強烈質疑，它是當前整頓財經紀律和維護財經秩序亟待解決的問題之一。產權理論釋義對于治理“三公”消費問題具有積極作用，本文結合當前“三公”消費的現狀、問題等提出治理思路，以供實際工作參考。

產權理論 “三公”消費 治理對策

“三公”消費指公款旅游、公務用車、公務接待等產生的開支，它是當前整頓財經紀律和維護財經秩序亟待解決的問題之一，已經引起了社會的廣泛關注，各級黨委、政府曾在治理“三公”消費等方面采取了一定舉措，但是成效不顯著，仍存在屢查屢犯和不能徹底根除等問題。2012年國務院下發了《機關事務管理條例》，即在全國開展新一輪“三公”經費管理改革。在此，我們有必要立足產權視角來探討“三公”消費治理問題。

一、產權理論釋義及對“三公”消費治理的現實意義

產權指財產的所有權、占有權、支配權、使用權、收益權和處置權等，它是經濟所有制關系的法律表現形式。在市場經濟條件下，產權一般具有經濟實體性、使用獨立性和獲取收益性等特點。產權理論認為產權賦予具有資源配置效應，當產權配置有效時可以提升資源效率，一個清晰的產權關系可以更好地解決資源配置中“外部不經濟性”等問題，它是通過產權制度安排來促使人們完成一定經濟行為并達到社會經濟活動良性運轉。因此，產權理論對于解決和治理當前“三公”消費問題具有積極作用。

1、明確產權關系，節約財政資金。

通過產權界定和制度安排，能夠明確“三公”經費的所有權和使用權性質，彌補其在管理和使用過程中各方面缺陷，減少財政資金閑置和浪費現象，并將有限財政資金用于更需要的地方以發揮更大效用，從而實現資源合理享用與科學利用。

2、強化產權性質，實現公平分配。

通過產權界定和制度安排，實現了“三公”經費的公益性質，有助于減少和降低“三公”經費私人占用和過度揮霍等現實不公問題，做到資源公平享用與合理支配使用，有助于建立良好的社會分配關系和社會公平目標。

3、發揮產權職能，提升社會效益。

產權制度安排是以提升社會效益為原則，它需要充分發揮“三公”經費的使用權職能性質，有助于調動和增強政府公職人員的服務意識與工作責任感，弱化其長期根深蒂固的權力行為及不良做法，促進社會和諧發展。

二、“三公”消費問題分析

（一）“三公”消費存在問題

1、公車配備和使用失控。公車改革前，公務用車基本是按配編管理，實行“按需配給、依人使用”的原則運行，這種管理制度存在很大弊端。第一，超編超標配車現象嚴重，對于公車配備雖然有相關制度規定，但大多數單位是按照領導人頭數配置，且遵從購車限定中的“上限”標準，使得公車配備和管理制度“失靈”；第二，用車無計劃，公車使用成本高。據財政部官方網站統計數據顯示，2012-2014年來中央本級“三公”經費中公務用車購置及運行費平均為41.27億元，每輛公務車的年維修費和燃油費約在5-8萬元，個別甚至高達10萬元以上，其使用成本過高，不乏單位借助公車購置和運行費來轉移報銷一些不合理、不合法的開支等，其為公車管理和使用帶來很大隱患；第三，公車私用現象嚴重，在公車管理和使用過程中存在“順路搭車”、“繞路辦事”和“人情用車”等現象，使既定的公車管理制度難以發揮實效。

2、公務接待虛實不分。近年來，公務接待費用迅猛增長，如2014年中央行政、事業和其他單位用當年財政撥款開支的公務接待費高達14.72億元，比上年增長1.42%，除了正常物價上漲因素外，更多的是接待規格和標準在不斷提升，其中不乏一些大吃大喝等行為發生，具體表現在：一是公款吃喝無“憂慮”，“即使財政再窮、老百姓再苦、單位經費再困難，也一定要把接待工作做好”已經成為一些地方官員和部門單位爭取上級各種“援助”的經驗做法；二是公款吃喝名目多，當上級部門派人來檢查或指導工作時，一定要以吃喝敬獻誠意，到上級單位爭取資金或請示匯報工作時需要以吃喝表示謝意，外出考察學習時需要以吃喝顯現友誼，當兄弟單位前來“學習取經”時需要以吃喝盡地主之誼，其他諸如接風宴、慶典酒、送別席、會議餐等更是“家常便飯”，“應”吃盡吃，樣樣齊全，不足以為怪。

3、公費旅游屢禁不止。據財政部官方網站統計數據顯示，2014年中央行政、事業和其他單位用當年財政撥款開支的出國(境)經費為19.77億元，比上年增長8.50%。雖然國家三令五申嚴厲查處公費出國（境）旅游等問題，但是存在“上有政策、下有對策”等不良做法，至今仍有一些單位無視國家財經法規，我行我素、頂風作案，明目張膽地利用公用經費出國（境）旅游等，多是借助一些無實際內容或是價值意義不大的會議進行外出考察，其形式和內容多樣，故意繞開旅游線路分批、分散活動，但是公費旅游的性質沒有發生徹底改變，甚至一些腐敗官員趁機轉移財產或是畏罪潛逃，給國家和人民帶來重大財產損失。目前該犯罪幾率呈倒金字塔形，即中央機關居多、省級次之、市縣較少。

（二）原因分析

1、思想認識誤區，產權設定不科學。“三公”消費問題突出的主要原因是有相當一部分公職人員法制觀念淡薄，特權意識根深蒂固，對公車私用、公款吃喝、公費旅游等問題嚴重性認識不足，認為公用經費只要沒有落入自己腰包，吃了喝了都無關緊要，存在“不貪不占，吃喝無罪”等錯誤思想傾向，其根源主要歸于對“三公”經費的“所有權”與“使用權”性質認識不足。按照產權理論解釋，對于所擁有資源因其產權設定不同會出現不同的交易行為或經濟動機，“三公”經費因其產權性質設定為“公有”，以經濟學中“經濟人利己假設”原理要求，每一個行為主體都會對該部分資源享有共享權，其不可避免地會出現先占性、獨占性而無節制地使用和消耗這部分資源，直至該部分資源被消耗殆盡而出現“公地悲劇”現象，這是導致當前“三公”消費過高的主要原因之一。

2、管理體制失效，治理措施不得力。“三公”消費的受益群體主要是單位領導階層，他們同時又是公用經費的管理者，這種管理體制設置本身就存在局限性，作為主要受益群體的單位管理層或領導者所制定出的政策或制度一般很難觸及其切身利益，或是過于籠統缺乏實際可操作性，或是蜻蜓點水缺乏現實震懾力，很難真正產生約束作用。以公務接待為例，雖然制定有嚴格的接待標準及陪餐要求，但大多數情況下是領導干部在搞接待和陪吃喝，其被接待人員也大多是上級領導或部門業務主管，一般為了面子不會過于節儉或限制人員陪餐，而將接待工作作為向上級領導和部門“套關系”的好機會，變相提高接待標準或是變換門路來搞好接待服務工作，唯恐有落后于他人之處，對于廣大群眾而言只有監督權沒有管理權，其監督權也難以發揮實效作用，這種管理體制也導致了“三公”消費治理不力。

3、預算約束不強，財務監控無實效。從“三公”消費預算約束來看，一是“三公”消費資金來源多、分布廣、用途散，很難真正查清其何從何去，使得該部分資金具有很大的隱蔽性和難控性，導致“三公”消費有機可乘；二是“三公”消費沒有數據“高壓線”，雖然在公車使用、公務接待和出國（境）考察學習等方面有預算約束，但在實際執行過程中卻流于形式，超支了一般以追加預算彌補了結，使得“三公”消費沒有后顧之憂；三是“三公”消費財務監管不到位，單位財務報賬對于所發現的“三公”消費問題一般只是作退回處理而不追究責任或僅作相應處罰，這使得“三公”消費肆無忌憚、無所顧忌。

4、監督執行不力，消費歪風有恃無恐。“三公”消費屬于“上級監督太遠、同級監督太虛、內部監督太弱、社會監督無從插手”等窘境狀態，究其根源主要是“三公”消費的受益者同時具有經費管理者和問題查處者等多重身份，很難真正發揮其實際效應作用。在單位中“三公”消費權大多是集中在領導干部手中，一般容易形成“上級不愿查、同級不便查、下級不好查、外界沒法查”等監管不力現狀，即使查出了問題也是大事化小、小事化了、草率應付、倉促了事，整個監督和管理工作僅停留在表層，很難真正產生威力與震懾力，這種監管不到位和監督執行不力等現實問題，使得“三公”消費有恃無恐、肆意放縱，這是導致當前“三公”消費猖獗的一個主要原因。

三、產權理論視角下“三公”消費治理思路

（一）正確認識“三公”經費的所有權與使用權

“三公”經費屬于單位公用經費，其所有權具有“公益”性質，履行“三公”經費的使用權是以服務和服從所有權“公益”性質為前提，不得帶有任何先占性、獨占性和排他性。一是改變認識源頭，加強廉政教育，讓各級公職人員和領導干部能夠清晰地認識到不合理“三公”消費的危害性，時刻做到警鐘長鳴、清正廉潔；二是強化誠信檔案建設，加強廉政服務工作，對各級公職人員和領導干部要建立公用經費管理和使用誠信檔案記錄，使其做到全面向社會公開和廣泛接受群眾監督，幫助他們從內心樹立和增強人民公仆意識；三是營造良好社會風氣，共同抵制“三公”消費，讓每一個社會成員自覺抵制各種消費歪風和誘惑，共同維護社會公眾利益，樹立良好的行風與作風，做到發現問題，立即舉報和查處問題。

（二）正確處理“三公”經費的所有權與使用權

按照產權理論解釋，可以通過合理的產權制度安排來提高“三公”經費公益性質和使用效率，一是讓全體成員參與“三公”經費管理，實行集體討論與專家論證等相結合的辦法報批審核“三公”經費開支標準和使用范圍；二是探討和完善公務卡賬戶管理辦法，由財政部門直接分批、分期撥入經費到各業務經辦人員“公務卡”賬戶中，由其根據工作性質和業務需要進行科學管理與合理支配；三是試行“所有權”與“使用權”相分離做法，即在保質保量完成既定目標和任務前提下實行“三公”經費留成獎勵，以調動具體業務經辦人員的工作積極性、主動性和責任性，做到勤儉節約和實現“三公”經費管理的科學性、合理性與效率性。

（三）正確行使“三公”經費的所有權與使用權

“三公”經費的所有權與使用權相輔相成、相互統一，所有權的公益性質需要通過使用權的正確行使來實現，使用權的良好發揮需要得到所有權的保障。一是堅決維護好“三公”經費所有權的“公益”性質，建立預算硬約束機制，做到各項預算支出“公開、透明”，實行“超支不補、結余留成”的預算管理體制，強化預算制度的“剛性”執行，旨在從源頭上控制“三公”消費支出；二是改革“三公”消費管理辦法，強化國庫集中支付、政府采購和公務卡結算等制度管理，加強使用權履行過程中各項監督與管理工作，做到消費過程全面公開，使得“三公”消費無機可乘、合法合規、有據可循；三是完善財務監控機制，建立財務監控與審計監督相互補充的內外監控“合力”機制，做到“早發現、早查處、早治理”，使“三公”消費治理工作能夠常態化和長效化。■

（本文受公安海警學院研究中心基金項目“中國海警后勤保障體系建設研究”的資助）

（作者單位：公安海警學院后勤管理系）

1.劉志國，孟繁星.2012.我國三公經費公開問題淺析[J].商業經濟,7。

2.王唯陽.2013.中國政府三公經費公開的現狀、問題及對策[J].經營管理者,21。

（本欄目責任編輯：阮靜）